018-191/02

Številka: 018-191/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija), je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN), po â??.., v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za dobavo pralnega stroja in likalnika ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â??â??..(v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??â??(v nadaljevanju: naročnik), dne â??â??

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi postopek oddaje javnega naročila male vrednosti za dobavo pralnega stroja in likalnika, ki ga je naročnik pričel s sklepom o uvedbi postopka za oddajo naročila blaga male vrednosti št.12-02-07-02, z dne 22.07.2002.

Obrazložitev

Naročnik je dne 22.07.2002, z dopisom št. 12-22-07-02, štiri potencialne ponudnike povabil k oddaji ponudbe za oddajo javnega naročila male vrednosti, za dobavo pralnega stroja 22 kg (kapaciteta 22 kg suhega perila; centrifuga; možnost pranja vseh vrst perila; samostoječ; možnost priklopa tekočih pralnih sredstev; inox material; ekonomičen; ekološki - 1 kom) in likalnika (valjčni 160 cm; sušilni ali likalno sušilni - ponudite obe varianti; enostransko posluževanje; samostoječ; možnost nastavitve temperature likanja - 1 kom).
Po pridobitvi vseh štirih ponudb je naročnik z dokumentom št. 12-22-07-02, z dne 08.08.2002 (odločba o izbiri najugodnejšega ponudnika), javno naročilo oddal podjetju â??â??â??(v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Naročnik je o svoji odločitvi iz predhodnega stavka obvestil ponudnike z obvestilom dne 12.08.2002 (dokument št. 12-22-0-02), v obrazložitve slednjega pa navedel, da je bila ponudba izbranega ponudnika ocenjena kot najugodnejša, na podlagi vnaprej določenih meril za ocenitev ponudb.

Vlagatelj je dne 16.08.2002 vložil zahtevek za revizijo v katerem navaja, da obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika (dokument št. 12-22-0-02, z dne 12.08.2002) ne vsebuje obrazložitve, iz katere bi bilo mogoče razbrati, kako so bili upoštevani kriteriji o izbiri oziroma, kako so bili kriteriji, ki so navedeni v vabilu ovrednoteni.

Naročnik zahtevek za revizijo zavrača ko neutemeljen (dokument št.491-1/2002, z dne 21.08.2002) in navaja, da je iz vabila k oddaji ponudbe za dobavo blaga (dokument št. 12-22 -07-02, z dne 22.07.2002) izhaja navedba meril za izbiro najugodnejšega ponudnika (ne najcenejšega), kakor sledi: kakovost, cena, plačilni pogoji, rok dobave in reference.
Naročnik še navaja, da je po pregledu, ter izvršeni oceni prispelih ponudb, upoštevajoč merila iz vabila za oddajo ponudbe, kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetjeâ??â??. Naročnik je neizbrane ponudnike obvestil z obvestilom, iz katerega izhaja, da je ponudba izbranega ponudnika najugodnejša, na podlage ocenjevanja po merilih, navedenih v vabilu k oddaji ponudbe.
Naročnik nadalje navaja, da je merila za ocenitev ponudb ovrednotil na naslednji način: kakovost 5 točk, cena 5 točk, plačilni pogoji 3 točke, dobavni rok 3 točke. Reference se kot merilo niso vrednotile.
Naročnik je ponudbe ocenjeval tako, da je posamezno merilo pri najbolje ovrednoteni ponudbi ocenil z maksimalnim številom točk, vsako naslednjo ponudbo pa z 1 točko manj.
Naročnik je opisal način ocenjevanja posameznih meril, kakor sledi.
a/ kakovost: izbrani ponudnik 5 točk
vlagatelj 4 točke
Naročnik je zapisal, da je pri obravnavanem merilu, pri pralnem stroju, upošteval: samostoječ stroj, večje število programskih mest, možnost krmiljenja večjega števila dozirnih črpalk, kompletna kontrola delovnega procesa na displeyu v slovenskem jeziku, samodejni vklop stroja v željenem času, brez prisotnosti osebja, manjša poraba energije zaradi manjše priključne moči, manjša poraba vode, daljšo garancijsko dobo (24 mesecev), zagotovitev rezervnih delov (15 let) in življenjsko dobo (15 let).
Pri primerjavi likalnih strojev, naročnik pri ponudnikih ni ugotovil bistvenih razlik.
b/ cena: izbrani ponudnik 4 točke
vlagatelj 5 točk
Naročnik je pri zadevnem merilu zapisal, da je vrednost izbranega ponudnika za 7% večja od ponudbe vlagatelja.
c/ plačilni pogoji: izbrani ponudnik 3 točke
vlagatelj 2 točki
Naročnik je zapisal, da je izbrani ponudnik ponudil ugodnejše plačilne pogoje (25% kupnine ob dobavi, preostali znesek na 5 mesečnih obrokov, brez obresti).
d/ dobavni rok
Je po navedbi naročnika pri obeh ponudnikih enak in ocenjen s po 3 točkami.
e/ reference so pri obeh ponudnikih ugodne, a se po ZJN - 1 ne ocenjujejo kot merilo.
Skupno število točk:
izbrani ponudnik 15 točk
vlagatelj 14 točk

Naročnik je v skladu s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN vlagatelja pozval, naj mu v treh dneh od prejema tega sklepam pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Vlagatelj je dne 27.08.2002 naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo in še navedel, da je način ocenjevanja merila kakovosti ne upošteva pomembnih tehničnih podatkov, kot sta g - faktor ter število obratov centrifuge, kar je pri tovrstni opremi bistven kriterij opredeljevanja kakovosti. Vlagatelj je še navedel, da upoštevane karakteristike izbrane opreme niso relevantne, ker naročnik od ponudnika ni pridobil in ni zahteval tehničnih podatkov opreme, primerljivih z navedenim podatki izbrane.

Naročnik je dne 28.08.2002 odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila in mnenjem (drugi odstavek 17. člena ZRPJN) v reševanje Državni revizijski komisiji. V slednjem povzema povzema navedbe iz sklepa s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil in še dodaja, da bi vlagatelj lahko od naročnika zahteval dodatna pojasnila glede meril za ocenjevanje ponudb, oziroma bi lahko še pred odločitvijo naročnika o izbiri zahteval revizijo postopka. Naročnik navaja, da je še posebej v navodilih za oddajo ponudb opozoril ponudnike, da lahko za vse nejasnosti v zvezi z oddajo ponudbe, pokličejo naročnika, oziroma osebo zadolženo za izvajanje javnega naročila. Svojo odločitev je naročnik v zakonitem roku sporočil vlagatelju zahtevka za revizijo. Naročnik še ugotavlja, da mu vlagatelj želi določati kriterije za ocenjevanje merila kakovosti, oziroma da zanika, da je naročniku v ponudbeni dokumentaciji poslal podatke, na osnovi katerih je naročnik ocenil kakovost ponujene opreme. Naročnik je mnenja, da sta oba ponudnika v svoji dokumentaciji podala dovolj tehničnih podatkov, na osnovi katerih je naročnik, brez večjih težav, korektno ocenil merilo kakovosti. Pripomba vlagatelja, da naročnik pri ocenjevanju kakovosti ni upošteval g - faktor ter število obratov centrifuge je netočna; naročnik je primerjal oba tehnična podatka, ki sta tudi razvidna iz priloženih ponudb. Naročnik ju ni posebej navajal, ker pri obeh ponudnikih dosegata enake vrednosti, oziroma so odstopanja tolikšna, da ne moreta biti odločilna pri oceni kakovosti.
Naročnik je zapisal, da je celoten postopek javnega naročila malih vrednosti opravljen na osnovi Pravilnika o postopkih oddaje naročil male vrednosti ter obrazcev, ki so sestavni del tega pravilnika. Pravilnik je izdelan na osnovi Pravilnika o postopkih oddaje naročil male vrednosti in zbirke obrazcev za vodenje postopkov oddaje naročil male vrednosti, ki ga je pripravil â??â??.

Državna revizijska komisija je naročnika dne 11.09.2002, z dopisom št. 018-191/02-1674 pozvala, naj ji skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN, odstopi še Pravilnik o postopkih oddaje naročil male vrednosti in ponudbi podjetja â??â??.

Naročnik je dne 18.09.2002, Državni revizijski komisiji poslal vso zahtevano dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".
Naročnik je obravnavano javno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2002 in 2003 (1. odstavek 124. člena Zakona o javnih naročilih; Uradni list RS št.: 39/00, 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1. Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je iz razlogov ekonomičnosti razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Odstopanje je utemeljeno bodisi z ekonomskimi razlogi, saj bi pri nakupih blaga, storitev in gradenj manjše vrednosti skupni stroški izvedbe postopka oddaje javnega naročila lahko dosegli ali celo presegli vrednost samega naročila, bodisi je pogojeno s samo narava le-teh, saj so večinoma takšna, da zahtevajo hitro ukrepanje. ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik sprejeti notranji predpis (125. člen ZJN-1), s katerim mora urediti postopek oddaje in ga hkrati obvezuje, da vodi evidenco o sklenjenih pogodbah (126. člen ZJN-1).

V obravnavanem primeru se torej postopek oddaje javnega naročila vodi v skladu s pravili notranjega predpisa naročnika o oddaji javnih naročil majhne vrednosti (Pravilnik o postopkih oddaje naročil male vrednosti, z dne 19.02.2001; v nadaljevanju:pravilnik) ter na podlagi naročnikovega vabila ponudnikom k oddaji ponudbe, št. 12-22-07-02, z dne 22.07.2002 in pripadajočih naročnikovih zahtev, ki izhajajo iz navodila ponudnikom za oddajo ponudbe (dokument z dne 23.07.2002).
Za javna naročila nad vrednostjo 10% zakonsko določene vrednosti (torej nad vrednostjo 800.000,00 SIT) je naročnik v 7. členu pravilnika določil, da mora vabilo k oddaji ponudbe (ki ga pripravi odgovorni delavec za izvedbo postopka), med drugim vsebovati merila po katerih bo ocenjena ponudba in sicer sta osnovni merili kakovost in cena, ostala merila pa določi pooblaščena oseba za izvedbo postopka, glede na vrsto naročila. Iz 9. člena pravilnika izhaja, da se za enkratno nabavo posamezne vrste blaga, k vabilu k oddaji ponudbe (obrazec NMV-2) priloži samo izpolnjen obrazec ponudbe, v obravnavanem primeru obrazec NMV-3.
Pregled naročnikove razpisne dokumentacije pokaže, da je naročnik, v skladu s prej navedenim pravilnikom, štirim ponudnikom poslal vabilo k oddaji ponudbe za dobavo blaga (obrazec NMV2), kjer je med drugim zapisal, da so merila za izbiro najugodnejše ponudbe kakovost, cene, plačilni pogoji, rok dobave in reference.
Konkretne zahteve naročnika, ki se nanašajo na sodelovanje v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila oziroma zahteve v zvezi z oddajo ponudbe in vsebino le-te so bile torej določene v naročnikovem vabilu k oddaji ponudbe za dobavo blaga št. 12-22-07-02, z dne 22.07.2002 in v pripadajočih naročnikovih zahtevah, ki izhajajo iz navodila ponudnikom za oddajo ponudbe (dokument z dne 23.07.2002) ter v obrazcu NMV-3 - Ponudba za dobavo blaga. Prej navedene dokumente so prejeli vsi štirje pozvani ponudniki, med njimi tudi vlagatelj.

Kot je smiselno razbrati iz zahtevka za revizijo, se vlagatelj ne strinja z ocenjevanjem po merilih za ocenitev ponudb, zato je Državna revizijska komisija ugotavljala, kaj je naročnik v zvezi s slednjimi zapisal v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je (kot že zapisano) v razpisni dokumentaciji navedel pet meril za izbiro najugodnejše ponudbe, in sicer:
1. kakovost
2. cena
3. plačilni pogoji
4. rok dobave

Kot izhaja iz dokumentacije iz spisa je naročnik šele v sklepu s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil zapisal kakšen pomen (težo) je dal vsakemu izmed posameznih meril in na kakšen način je le-ta uporabil.
Pomen in način uporabe v tem postopku določenih meril namreč ne izhajata niti iz obrazca - ocena ponudb s predlogom za izbiro najugodnejšega ponudnika (obrazec NMV-11). Iz slednjega je mogoče razbrati le podatke o tem, da je naročnik (odgovorni delavec za izvedbo postopka) ocenjeval le dve izmed štirih pravočasnih in pravilnih ponudb (in sicer ponudbo vlagatelja in ponudbo izbranega ponudnika), da sta bili pri oceni najugodnejšega ponudnika upoštevani (le) dve merili, in sicer cena in kakovost ter ponujeni ceni (ločeno za pralni stroj in likalnik) izbranega ponudnika.
Naročnik je v sklepu, s katerim je revizijski zahtevek zavrnil zapisal, da enega izmed meril, ki ga je navedel v vabilu k ponudbi (reference), v obravnavanem postopku sploh ni uporabil in pojasnil, da so reference pri obeh ponudnikih ugodne, a se po ZJN-1 ne ocenjujejo kot merilo.

Ker notranji predpis naročnika ne vsebuje pravil v zvezi z oblikovanjem meril, je bilo potrebno nastalo situacijo presojati na podlagi splošnih pravil ZJN-1.

ZJN-1 obravnava merila za izbiro najugodnejše ponudbe v poglavju 2.8. V zvezi z oblikovanjem meril za izbiro najugodnejše ponudbe je v 50. členu ZJN-1 (Določitev meril) med drugim določeno, da morajo biti merila, po katerih naročnik izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena ter da merila ne smejo biti diskriminatorna, da morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila ter da morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Zakon dalje določa, da mora naročnik v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, in sicer v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji merila samo naštel, iz le-teh pa ni bil razviden ne njihov pomen (teža) ne opis predvidenega načina uporabe. Opisano ravnanje naročnika ni v skladu z zahtevami zakona. Kot rečeno, ZJN-1 v 50. členu izrecno zahteva, da mora naročnik v razpisni dokumentaciji vnaprej ne le navesti vsa merila za izbiro najugodnejše ponudbe, temveč jih mora naročnik tudi ovrednotiti in opisati - to je povedati, kako bodo navedena merila uporabil v fazi ocenjevanja ponudb in kakšno težo bo podelil vsakemu izmed njih. še več. Naročnik je merilo kakovost v fazi postopka ocenjevanja razdelil na deset "novih" meril (samostoječ stroj, večje število programskih mest, možnost krmiljenja večjega števila dozirnih črpalk, kompletna kontrola delovnega procesa na displeyu v slovenskem jeziku, samodejni vklop stroja v želenem času brez prisotnosti osebja, manjša poraba energije zaradi manjše priključne moči, manjša poraba vode, garancijsko dobo, zagotovitev rezervnih delov in življenjsko dobo) in s takšnim ravnanjem ravnal tudi v nasprotju s četrtim odstavkom 50. člena ZJN-1, ki določa (kot že zapisano), da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in da ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji.
Zahteva po jasnem opisu meril za izbiro in njihovega pomena, ter po nespreminjanju le-teh, je namenjena zlasti zagotavljanju preglednosti postopka oddaje javnega naročila tudi v tisti fazi, v kateri je javnost s strani ponudnikov sicer izključena ter hkrati zagotovilo vsem ponudnikom, da bodo obravnavani enakopravno (7. člen ZJN-1), in da bo izbira med njimi narejena na podlagi objektivnih kriterijev.
Naknadno določena, ovrednotena in opisana merila za izbiro najugodnejše ponudbe pa v obravnavanem primeru niso omogočala objektivnega ocenjevanja ponudb, temveč so naročniku omogočala subjektivno vrednotenje in/ali možnost sprotnega prilagajanja nastali situaciji, kar pa je tudi po mnenju Državne revizijske komisije pri vlagatelju upravičeno vzbudilo dvom v pravilnost ocenjevanja.

Državna revizijska komisija v izogib ponovnim kršitvam v zvezi s tem opozarja naročnika, da je pri ocenjevanju merila kakovost upošteval vnaprej nenapovedane okoliščine (merila) in med njimi tako takšne (npr. samostoječ stroj), ki jih je zahteval od ponudnikov kot pogoj (ZJN-1 v 12. točki prvega odstavka 3. člena pojasnjuje, da je pogoj - element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, ki je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključujoče narave), kot tudi okoliščine, glede katerih od ponudnikov podatkov sploh ni zahteval in so bili torej tisti ponudniki, ki so jih ponudili zgolj na lastno iniciativo, v boljšem položaju od preostalih ponudnikov, kar nenazadnje (lahko) potrjuje, da je naročnik merila sproti prilagajal določenemu (izbranemu) ponudniku. Dejstvo je namreč, da je bila vlagateljeva ponudba najcenejša, in da so bile razlike v točkah med izbranim ponudnikom in vlagateljem zanemarljive (izbrani ponudnik je prejel 15 točk, vlagatelj pa 14 točk). Predvsem zaradi praktične ponazoritve nastale situacije, Državna revizijska komisija opozarja, da bi lahko naročnik s takšnim oblikovanjem meril, bodisi z vrednotenjem le ene okoliščine, ki jo je vlagatelj izpolnil bolje (ali več) od izbranega ponudnika, (in ne da bi jo naročnik tudi zahteval), bodisi z višjim vrednotenjem merila cena, kadarkoli "spremenil" svojo odločitev v prid vlagatelja.
Ob zgoraj opisanem dejanskem stanju Državna revizijska komisija zaključuje, da obstaja vzročna zveza med kršitvijo 50. člena ZJN-1 in nepravilnostmi, do katerih je prišlo v postopku ocenjevanja ponudb. Naročnik ne le da v razpisni dokumentaciji merilom ni določil pomena (teže) oziroma ni opisal predvidenega načina uporabe le-teh, ampak očitno tudi sam ni imel izoblikovane metode s pomočjo katere bi ponudbe ocenjeval, kar potrjuje (tudi) dejstvo, da je ponudbe ocenjeval na podlagi dodatno določenih meril, v okviru merila kvaliteta. Tako je mogoče utemeljeno sklepati, da se je ocenjevanje ponudb izvedlo po naročnikovem prostem preudarku.

Ker zgoraj opisanih kršitev, ki zadevajo fazo ocenjevanja ponudb, ni mogoče odpraviti v tem postopku oddaje javnega naročila, je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne â??â??.