018-189/02

Številka: 018-189/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur. list RS, št. 78/99 in 90/99; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po â??â??v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za gradnjo glavnega sanitarnega kanalskega kolektorjaâ??â??, odsek â??.in del odsekaâ??., na področju od â??..in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â??â??(v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??â??(v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne â??â??

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za gradnjo glavnega sanitarnega kanalskega kolektorjaâ??.., odsek â??.in del odsekaâ??., na področju odâ??.., objavljen v Uradnem listu RS, št. â??, z dneâ??., pod številko objave â??..

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo v znesku 150.000,00 SIT, v 15 dneh od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, štâ??.., z dneâ??, pod številko objaveâ??.., objavil javni razpis za izbiro izvajalca za izvedbo predmetnega javnega naročila. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 15.05.2002, je razvidno, da je na razpis za predmetno javno naročilo prispelo 6 pravočasnih ponudb. Iz sklepa o oddaji javnega naročila, št. 302/02-vn, z dne 28.05.2002, katerega so prejeli vsi udeleženi ponudniki izhaja, da je naročnik kot najugodnejšega izbral ponudnika â??â??.(izbrani ponudnik), iz razloga, ker je prejel največ točk po merilih za izbiro najugodnejše ponudbe.
Vlagatelj je dne 14.06.2002 vložil zahtevek za revizijo, v katerem je naročniku očital popravo računskih napak (pri nekaterih ponudnikih), brez soglasja ponudnikov, uporabo meril, ki niso bila določena v razpisni dokumentaciji (s tem v zvezi vlagatelj trdi, da pojasnilo naročnika, z dne 06.05.2002, ni mogoče šteti kot navodilo ponudniku za izdelavo ponudbe, saj naročnik od ponudnikov ni zahteval, da pojasnilo potrdijo, podpišejo in ga priložijo k razpisni dokumentaciji), s strani izbranega ponudnika ponujeni komercialni popust, ki je v nasprotju z 21. točko 3. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) in nepravilno ocenjevanje po merilih za izbiro najugodnejše ponudbe. Naročnik je s sklepom, z dne 26.06.2002, razveljavil sklep o oddaji javnega naročila. Naročnik je z dodatnim sklepom (dokument z dne 04.07.2002) ugodil vlagateljevi zahtevi za povrnitev stroškov revizijskega postopka v višini plačane takse (150.000,00 SIT).

Naročnik je po ponovnem vrednotenju sprejel poročilo strokovne komisije (dokument št. 387/02-ge, z dne 15.07.2002), na podlagi katerega je z obvestilom o oddaji javnega naročila (dokument z dne 17.07.2002), obvestil vse sodelujoče ponudnike, da je (ponovno) izbral izbranega ponudnika, ker naj bi bil po merilih za izbiro najugodnejše ponudbe prejel največ točk.

Vlagatelj je dne 26.07.2002, zahteval revizijo postopka oddaje predmetnega naročila. V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da naročnik pri ponovnem ocenjevanju ni saniral prav nobenih kršitev, ki mu jih je vlagatelj očital v prvotno vloženem zahtevku za revizijo, čeprav jih je naročnik, s tem ko je ugodil zahtevku za revizijo priznal. Na podlago tega vlagatelj vztraja pri vseh navedbah iz prvotnega zahtevka za revizijo in dodaja, kot sledi v nadaljevanju. Vlagatelj nasprotuje naročnikovi navedbi, da je naročnik uporabil cene iz ponudbene dokumentacije, saj je iz zapisnika o odpiranju ponudb z dne 15.05.2002 razvidno, da je izbrani ponudnik ponudil ceno 39.629.639,88 z DDV in 15% komercialni popust, iz obvestila o izbiri z dne 17.07.2002, pa izhaja, da je cena izbranega ponudnika 33.685.193,90 SIT. Iz obrazložitve naročnikovega sklepa z dne 26.06.2002, izhaja, da iz ponudb ponudnikov, ki so ponudili popust, nesporno izhaja, da gre za ponudbeno ceno in ne ceno, ki se zmanjša za popust ter da gre za strukturiranje ponudbene cene, tako, da je prikazana struktura cene. Vlagatelj se s takšno razlago ne strinja in meni, da je tako ponujeni popust v nasprotju z 21. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1, ki določa, da je popust na ponudbeno ceno - način oblikovanja ponudbene cene, ki ga lahko ponudnik ponudi le, ko se naročilo oddaja po sklopih in ga naročnik ne sme šteti za element dodatnih ugodnosti. Vlagatelj navaja, da v obravnavanem primeru ne gre za javno naročilo razpisano v sklopih, zato po njegovem mnenju popust ni dopusten.
Pri merilu plačilni pogoji je izbrani ponudnik ponudil plačilni rok 90 dni po izstavitvi končne situacije, ostali ponudniki pa sorazmerno manj. Vlagatelj opozarja na 9. člen gradbene pogodbe (priloga št. 5), ki določa, da bo opravljena dela izvajalec obračunal na podlagi začasnih mesečnih situacij in končne situacije. Mesečne situacije bo izvajalec dostavljal naročniku do vsakega 8. v mesecu za pretekli mesec, končno situacijo pa v 30 dneh po dokončanju del. Iz tega je razvidno, da je naročnik pri izbranem ponudniku upošteval le plačilni rok 90 dni od izstavitve končne situacije, ni pa navedel, kakšen plačilni rok je izbrani ponudnik ponudil za mesečne situacije. Zato je izbrani ponudnik neutemeljeno prejel najvišje število točk po tem merilu.
Vlagatelj še navaja, da je naročnik v obvestilu o oddaji naročila navedel, da je pri referencah nesporno upošteval pri vseh ponudnikih reference s področja javnega naročila, tako kot je bilo to opredeljeno v razpisni dokumentaciji in objavi javnega razpisa. Vlagatelj poudarja, da je naročnik merilo reference ocenjeval subjektivno in ni v zadostni meri upošteval referenc vlagatelja. Kot izhaja iz priloženih referenc (priloga 10) ima vlagatelj zadostno število ustreznih referenc, ki se nanašajo na enaka ali podobna gradbena dela s področja javnega naročila. Vlagatelj navaja, da je v večini objektov, ki jih je navedel kot referenčne, zajeta izgradnja komunalnih vodov, četudi jih ni specificiral. Vlagatelj meni, da bi moral prejeti več točk po navedenem merilu.
Vlagatelj predlaga naročniku, da naročnikovo odločitev o izbiri razveljavi, ponovno opravi izbiro najugodnejšega ponudnika in pri tem ugotovi, da je vlagateljeva ponudba najugodnejša. Vlagatelj zahteva povrnitev stroškov, ki so mu nastali z revizijo, v višini plačane takse (150.000,000 SIT).

Naročnik zahtevek za revizijo zavrača kot neutemeljen (sklep z dne 12.08.2002) in najprej ugotavlja, da je dne 26.06.2002 res ugodil zahtevku za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil dne 13.06.2002, vendar pa iz obrazložitve tega sklep nesporno izhaja, da je do razveljavitve sklepa naročnika z dne 28.05.2002 prišlo iz razloga, ker je bil vlagateljev zahtevek utemeljen le v delu, ki se je nanašal na točkovanje po merilu cena. Samo iz navedenega razloga je naročnik svoj prvotni sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika razveljavil in opravil ponovno točkovanje. Zato ne gre pritrditi navedbam vlagatelja, da bi morala biti njegova ponudba že na podlagi delne razveljavitve postopka oddaje javnega naročila izbrana kot najugodnejša. Naročnik je namreč z delno razveljavitvijo postopka oddaje javnega naročila postopek vrnil v fazo ocenjevanja in odpravil napako pri merilu cena, saj je menil, da je bil vlagateljev zahtevek za revizijo v tem delu utemeljen.
Glede ostalih očitkov, ki so se v zahtevku za revizijo nanašali na plačilne pogoje, popust pri ceni izbranega ponudnika in reference, pa naročnik ni ugotovil nikakršnih kršitev postopka in iz navedenih razlogov tudi v obrazložitvi sklepa z dne 26.06.2002, ni pritrdil navedbam vlagatelja. Naročnik ponovno poudarja, da je cena izbranega ponudnika v višini 33.685.193,90 SIT, njegova ponudbena cena, saj le-to nesporno izhaja iz njegove ponudbe. Zato v konkretnem primeru ne gre za popust na ponudbeno ceno, saj je volja izbranega ponudnika iz njegove ponudbe jasna. Za popust na ponudbeno ceno bi v skladu z 21. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 šlo, če bi izbrani ponudnik ponudil npr. ceno 39.629.639,88 SIT in 15% komercialni popust ne da bi izračunal tudi končno ponudbeno ceno, kar je izbrani ponudnik v konkretnem primeru nesporno storil, saj znaša njegova ponudbena cena 33.685.193,90 SIT, ki jo je naročnik tudi upošteval pri točkovanju. Zato ne gre za spremembo ponudbe, saj je ponudbena cena izbranega ponudnika jasno in nedvoumno izražena v njegovi ponudbi.
Zahtevek za revizijo tudi ni utemeljen v delu, ki se nanaša na ocenjevanje po merilu plačilni pogoji. Izbrani ponudnik je ponudil najugodnejši plačilni rok in sicer 90 dni od izstavitve končne situacije. V osnutku pogodbe je res predviden mesečni način izstavljanja situacij, na podlagi opravljenega dela, vendar pa izstavitev mesečnih situacij ne pomeni nujno tudi izstavitev računa. To ne predvideva niti pozitivna zakonodaja s področja graditve objektov, predvideno pa tudi ni bilo v razpisni dokumentaciji. Izbrani ponudnik se je odločil, da bo od naročnika dobil plačilo šele po izstavitvi končne situacije, zato je ponudil nesporno najugodnejši rok plačila in je prejel najvišje število točk, ostali pa glede na navedeno, manjše število točk.
Naročnik meni, da je pravilno točkoval reference vlagatelj ter da vlagatelj ponovno zelo subjektivno presoja, da ima dovolj referenc s področja javnega naročila, vendar pa ustreznih dokazil o tem v svoji ponudbi ni predložil. Obrazložitev referenc v zahtevku za revizijo ne more biti upoštevana, s takšnim načinom pa vlagatelj tudi sam priznava, da so bile le-te nejasne, nespecificirane in da jih naročnik ni mogel upoštevati pri točkovanju.
Glede vlagateljevega očitka, ki se nanaša na odvoz odpadkov na deponijoâ??.., naročnik navaja, da je pri ponovnem točkovanju upošteval cene, ki so jih ponudili ponudniki ne glede na lokacijo, ki si jo je izbral ponudnik, zato je bila pri vlagatelju upoštevana cena, ki je sestavni del njegove ponudbe.

Naročnik je vlagatelja na podlagi 17. člena ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, dne 22.08.2002, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj vztraja pri vseh svojih navedbah in dodaja, da iz 61. in 62. člena Posebnih gradbenih uzanc (Uradni list SFRJ, št. 18-247/77) izhaja, da se začasne situacije in končna situacija izstavijo na podlagi izvedenih količin pogodbenih del in pogodbenih cen. S situacijami se prikažejo dela na način in po specifikaciji, ki je dana v tehnični dokumentaciji. Z začasnimi situacijami se obračunava vrednost del, izvedenih med gradnjo. Začasne situacije izstavlja izvajalec za dobo enega meseca. Končno situacijo sestavi izvajalec in jo predloži v izplačilo po opravljenem sprejemu in izročitvi izvedenih del. Začasne situacije in končna situacija vsebujejo podatke o količinah in cenah izvedenih del, skupni vrednosti izvedenih del, prej plačanih zneskih in znesku, ki ga je potrebno plačati na podlagi izstavljene situacije. Iz navedenega izhaja, da izstavitev situacije vsekakor pomeni izstavitev računa, kajti na podlagi začasne situacije se opravi plačilo v osmih dneh od njenega prejema (63. člen Posebnih gradbenih uzanc). 12. člen Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/2001) pa nadalje določa, da se za presojo potrebnih ravnanj in njihovih učinkov v obligacijskih razmerjih gospodarskih subjektov upoštevajo poslovni običaji, uzance in praksa, vzpostavljena med strankama. Tako so Posebne gradbene uzance relevantni pravni vir glede izstavljanja situacij. Vlagatelj še poudarja, da tudi Pogoji gradbenih pogodb za gradbena in inženirska dela, ki jih načrtuje naročnik â??. v poglavju 14 (Pogodbena cena in plačilo) enako kot Posebne gradbene uzance določajo izstavitev situacije, sestavo in plačila po izstavljenih situacijah.
Vlagatelj še navaja, da je k svoji ponudbi priložil dovolj ustreznih dokazil o referencah. Očitek naročnika, da je vlagatelj subjektivno presojal svoje reference, ne drži, saj je tudi naročnik reference ponudnikov ocenjeval subjektivno. Vlagateljeva obrazložitev ponujenih referenc in naštevanje primerov referenčnih poslov pa ne pomenita spremembe ali dopolnitve ponudbe, temveč le pojasnilo, da pomenijo gradbena dela, ki jih je naročnik navedel kot reference, tudi izgradnjo komunalnih vodov, čeprav jih ni specificiral. Vlagatelj je namreč predvideval, da je naročniku znano, kaj zajemajo določena gradbena dela.

Naročnik je dne 27.08.2002 Državni revizijski komisiji odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo in svojim mnenjem, v katerem povzema navedbe iz sklepa, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil in še dodaja, da je izbrani ponudnik ponudil najugodnejše plačilne pogoje in sicer 90 dni od izstavitve končne situacije. Jasno je, da bo moral izbrani ponudnik izstavljati mesečne situacije na podlagi opravljenega dela, saj takšna obligacija izhaja iz razpisne dokumentacije - osnutka pogodbe, vendar pa je v diskrecijski pravici izvajalca, kakšen način in rok plačila ponuja naročniku.
Naročnik še navaja, da je v zapisniku o odpiranju ponudb pri izbranem ponudniku vnesena cena iz rekapitulacije na podlagi tehnične dokumentacije izbranega ponudnika. Dejanska ponudbena cena, ki jo je ponudil izbrani ponudnik pa je na razpisnem obrazcu ponudba in je vnesena tudi v osnutek pogodbe. V konkretnem primeru torej ne gre za komercialni popust na ponudbeno ceno temveč je naročnik jasno napisal kakšna je ponudbena cena za konkretno javno naročilo.

Državna revizijska komisija je naročnika dne 05.09.2002, z dopisom št. 018-189/02-1647 pozvala, naj ji skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN, odstopi še poročilo o oddaji naročila (prvi odstavek 78. člena ZJN-1). Hkrati je Državna revizijska komisija naročnika pozvala, naj ji pojasni, ali je pri ponovnem vrednotenju ponudb upošteval ceno z ali brez popravljenih računskih napak ter kako in na kakšen način je ocenjeval ponudbe po merilih plačilni rok in reference.
Naročnik je dne 12.09.2002 poslal zahtevan dokument in hkrati pojasnil, da so bile pri ponovnem vrednotenju upoštevane cene, kakršne so ponudili ponudniki v svojih ponudbah.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Kot izhaja iz dokumentacije iz spisa je naročnik dne 26. 06.2002 razveljavil sklep o oddaji javnega naročila (dokument dne 26.06.2002) in postopek oddaje javnega naročila vrnil v fazo ocenjevanja oziroma vrednotenja, ter ponovno izbral prvotno izbranega ponudnika.
Iz kratkega povzema poteka postopka oddaje predmetnega javnega naročila nadalje izhaja, da so med naročnikom in vlagateljem še vedno sporne vse revizijske navedbe, ki jih je vlagatelj očital naročniku že v prvotnem revizijskem zahtevku. Torej so med strankama v tem postopku sporne revizijske navedbe, ki se nanašajo na popravljanje računskih napak v nasprotju s prvim odstavkom 54. člena ZJN-1 in s tem v zvezi ocenjevanje po merilu ponudbena cena, navedbe, ki se nanašajo na ocenjevanje po merilih plačilni pogoji in reference, očitki vlagatelja, ki se nanašajo na v nasprotju 21. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 ponujeni popust izbranega ponudnika ter vlagateljeva navedba, ki se nanaša na spreminjanje in/ali dopolnjevanje razpisne dokumentacije.

Prvi odstavek 54. člena ZJN-1 (dodatna pojasnila in dopustni popravki) določa, da sme naročnik zahtevati od ponudnikov pojasnila, da bi si pomagal pri pregledu, vrednotenju in primerjavi ponudb. Naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz neustrezne ponudbe le-to naredile ustrezno. Izključno naročnik sme v soglasju s ponudnikom popraviti računske napake, ki jih odkrije pri pregledu ponudb po zaključenem postopku odpiranja ponudb, lahko pa tako ponudbo zavrne.
Navedeno določilo med drugim usmerja in sili naročnika k zagotovitvi primerljivih ponudb. Samo primerljive ponudbe namreč omogočajo nepristransko in celovito primerjavo le-teh. Res je (kot trdi tudi naročnik), da je na naročniku, da se odloči, ali bo ponudbo (ponudbe) z računskimi napakami zavrnil ali ne. Če se naročnik odloči, da ponudbe z računskimi napakami ne bo zavrnil pa sme le v soglasju s ponudnikom popraviti računske napake, ki jih je odkril pri pregledu ponudbe.
Kot je razvidno se naročnik ni odločil za nobeno od zakonsko predvidenih možnosti, pač pa je pri ocenjevanju ponudb upošteval (tudi) ponudbe z računskimi napakami, ne da bi v soglasju s ponudniki popravil evidentirane računske napake. Kot ugotavlja Državna revizijska komisija si naročnik na ta način ni zagotovil primerljivih ponudb, kar dokazuje tudi pregled ocenjevalnih tabel (Poročilo strokovne komisije z oceno ustreznosti in kakovosti ponudb - dokument št. 300/02-hm, z dne 24.05.2002) iz katerih je razvidno, da so računske napake vsebovale kar tri ponudbe (od skupaj šestih), med njimi ponudba izbranega ponudnika, ponudba vlagatelja in ponudbaâ??... Opisano ravnanje naročnika pridobi v obravnavani zadevi močan in odločujoč vpliv na ocenjevanje po merilu ponudbena cena, saj je iz prej navedenih tabel (naročnik je v tabelah med drugim ločeno prikazal ocenjevanje z in/ali brez popravkov računskih napak) jasno razvidno, da bi v primeru, če bi naročnik upošteval računske napake vlagatelj po predmetnem merilu (četudi bi imel tudi on v tem primeru za 2,5 % višjo ceno) pridobil 50 točk (od skupno 60 točk), izbrani ponudnik pa (le) 40 točk, saj bi se v primeru popravka računskih napak upoštevala za 4,25% višja ponudbena cena izbranega ponudnika. Brez popravka računskih napak pa sta, kot izhaja iz dokumentacije iz spisa, tako izbrani ponudnik kot tudi vlagatelj prejela enako število točk (50 točk). Naročnik je z opisanim posegel tudi v načelo enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1), saj je izbranega ponudnika, ki mu je na ta način "spregledal največjo računsko napako" (slednja bi njegovo ponudbo podražila za kar 4,25%), obravnaval ugodneje od preostalih ponudnikov, in mu na ta način omogočil, da je po predmetnem merilu pridobil 10 točk več od vseh ostalih konkurentov.
Državna revizijska komisija opozarja naročnika (čeprav navedeno ni predmet revizijskega zahtevka in ne vpliva na odločitev v obravnavani revizijski zadevi), da ne glede na ugotovljeno v prejšnjem odstavku, tudi sicer opisani način vrednotenja izpodbijanega merila ne odraža realnega vrednotenja ponudb. Naročnik je v razpisni dokumentaciji, namreč zapisal:

Ponudbena cena 60 točk povp. vrednosti
vrednost del manjša ali enaka 67% 0 točk
vrednost del 68%-77% 60 točk
vrednost del 78%-87% 50 točk
vrednost del 88%-97% 40 točk
vrednost del 98%-107% 30 točk
vrednost del večja ali enaka 108% 0 točk

Po izračunih, ki jih je opravila Državna revizijska komisija (pri tem je zgolj zaradi ponazoritve navedene situacije upoštevala ponudbene cene brez popravka računskih napak) ugotovila, da je na primer ponudnik â??â??â??za 6,9% višjo ponudbeno ceno od izbranega ponudnika (slednji je, ne glede na to, da je ponudil za 0, 75% višjo ponudbeno ceno od vlagatelja, prejel enako število točk kot vlagatelj) prejel 10 točk manj kot izbrani ponudnik, na drugi strani pa je ponudnik â??â??za 10% višjo ponudbeno ceno od ponudnika â??â??prejel kar 30 točk manj od le-tega.
Če bi (na primer) naročnik uporabil matematično formulo, ki jo naročniki običajno uporabljajo pri ocenjevanju merila cene in delil najnižjo ponudbeno ceno (NPC) s ponudbeno ceno (PC), ki je predmet ocenjevanja, ter dobljeni rezultat pomnožil s ponderjem, določenim pri merilu (C = NPC/PC x 60), bi merilo ne le izražalo realno vrednost ponudb (v tem primeru bi vlagatelj prejel 60 točk, izbrani ponudnik 59,5 točk, ponudnik â??..55,7 točke, ponudnik â??â??50,9 točke, ponudnik â??â??45,97 točk in Ponudnik â??..45,19 točk, temveč bi se na ta način izognil tudi situaciji, v kateri sta dva ponudnika za različno ponujeni ceni prejela enako število točk.

Ker se vlagatelj ne strinja tudi z oceno naročnika po merilih plačilni pogoji in reference, je Državna revizijska komisija v nadaljevanju najprej ugotavljala kaj je naročnik v zvezi z izpodbijanima meriloma zapisal v razpisni dokumentaciji. Naročnik je v razpisni dokumentaciji (10. člen navodil ponudnikom za izdelavo ponudb), poleg, v tem sklepu že obravnavanega merila ponudbena cena, navedel še dve merili za izbiro najugodnejše ponudbe, in sicer:

Plačilni pogoji - 20 točk
Najugodnejše plačilne pogoje ovrednotimo z 20 točk.
Vsako naslednjo ponudbo z manj ugodnimi pogoji ovrednotimo s 5 točk manj.
1) najugodnejšaâ??â??.. 20 točk
2) â??â??â??15 točk
3) â??â??â??10 točk
4) .â??â??â??..5 točk
Točkujemo maksimalno štiri ponudbe, razen v primeru enakovrednih ponudb, ko takšnim ponudbam podelimo isto število točk (tudi več kot štirim ponudnikom).

Reference - 20 točk
Točke se podelijo po obsežnosti in primerljivosti referenc s predmetom razpisa.
1) najugodnejšaâ??â??â??..20 točk
2) â??â??â??..15 točk
3) â??â??â??..10 točk
4) â??â??â??â??5 točk
Točkujemo maksimalno štiri ponudbe, razen v primeru enakovrednih ponudb, ko lahko enakovrednim referencam podelimo isto število točk (tudi več kot štirim ponudnikom).

Merila za ocenjevanje ponudb v načelu ne morejo biti predmet revizijske presoje, vendar navedeno velja le v primerih, če le-ta niso v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil (10. člen ZRPJN). Ker pa je bilo v obravnavani zadevi potrebno preveriti rezultate ocenjevanja prejetih ponudb, je morala Državna revizijska komisija ugotavljati tudi, ali je naročnik navedeni merili oblikoval in uporabil v skladu z določili ZJN-1.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz obeh obravnavanih meril razviden pomen (teža) posameznega merila in da sta merilu v tem smislu v skladu z zakonom pravilno ovrednoteni. Naročnik je obe merili v zelo skopih obrisih tudi opisal, vendar je pri merilu plačilni pogoji zapisal zgolj to, da bo najugodnejše plačilne pogoje ovrednotil z 20 točkami, vsako naslednjo ponudbo z manj ugodnimi plačilnimi pogoji pa s 5 točkami manj. Pri takšnem opisu merila pa naročnik plačilnih pogojev ni specificiral niti po vsebini niti po dolžini, oziroma ni zapisal niti tega, kaj smatra kot najugodnejše plačilne pogoje. Na takšen pomanjkljiv opis merila pa je pri ocenjevanju vplival (tudi) 9. člen vzorca gradbene pogodbe (priloga 5) iz katerega izhaja (kot pravilno ugotavlja vlagatelj), da je naročnik za opravljena dela predvidel obračun na podlagi začasnih mesečnih situacij in končne situacije, ki naj bi jih izvajalci (torej ponudniki) dostavljali naročniku do vsakega 8. v mesecu za pretekli mesec, končno situacijo pa v 30 dneh po dokončanju del. Vsi ponudniki (razen izbranega ponudnika) so upoštevali navedena pogodbena določila in ponudili rok plačila v dolžini od 60 do 91 dni od izstavitve mesečne situacije. Edino izbrani ponudnik je ponudil 90 dnevni rok od izstavitve končne situacije (in torej ni ponudil v vzorcu pogodbe predviden obračun po mesečnih situacijah) in je bil po spornem merilu najbolje ocenjen (z 20 točkami). Naročnik s takšnim opisom ni kršil le 50. člena ZJN-1, pač pa tudi načelo enakopravnosti, saj so na ta način ponudniki, ki so v celoti sledili naročnikovi razpisni dokumentaciji (del katere je prav gotovo tudi vzorec gradbene pogodbe) imeli slabši položaj od izbranega ponudnika, ki zgolj na podlagi lastne odločitve ni ponudil v razpisni dokumentaciji predvidenih mesečnih situacij, pač pa (le) izstavitev končne situacije. S ponujenim 90 dnevnim rokom od izstavitve (samo) končne situacije, pa je izbrani ponudnik povzročil tudi (naročnik pa dopustil), da so določbe vzorca gradbene pogodbe (ki je sestavni del razpisne dokumentacije) postale medsebojno izključujoče.
Tudi kar se tiče opisa merila reference, je naročnik v zvezi s tem zapisal le, da se točke podelijo po obsežnosti in primerljivosti referenc s predmetom razpisa, tako, da Državna revizijska komisija pri le-tem ni mogla preveriti zakaj so ponudniki prejeli podeljene točke, saj z navedenim opisom referenc ni določil in/ali omejil niti številčno niti rokovno niti vsebinsko. Državna revizijska komisija v zvezi s tem presojala, ali je kršitev naročnika v konkretnem primeru takšna, da je utegnila vplivati na rezultate ocenjevanja, katerim oporeka vlagatelj. Pri svoji presoji je Državna revizijska komisija izhajala iz stališča, da bi bilo celo takšen (delno pomanjkljiv) opis merila za izbiro, kot ga je uporabil naročnik, mogoče sprejeti - vendar le v primeru, če bi bilo iz spisovne dokumentacije mogoče nedvomno ugotoviti objektivne podlage, na osnovi katerih je naročnik ponudbe ocenjeval (dodeljeval točke) in če bi bili rezultati ocenjevanja dokumentirani tako, da bi jih bilo mogoče objektivno preveriti. Opis merila za izbiro najugodnejše ponudbe, ki ga je v konkretnem primeru uporabil naročnik, od njega namreč sam po sebi ni terjal objektivnega pristopa k ocenjevanju prejetih ponudb, temveč mu je omogočal njihovo subjektivno vrednotenje, oziroma sprotno prilagajanje nastali situaciji, s čimer je tudi po mnenju Državne revizijske komisije pri vlagatelju upravičeno vzbudil dvom v pravilnost rezultatov ocenjevanja. Dvom v naročnikovo objektivnost pri ocenjevanju prejetih ponudb je v konkretnem primeru toliko bolj opravičen, ker je iz spisovne dokumentacije mogoče ugotoviti, da je v obravnavanem primeru faza primerjave in vrednotenja ponudb tako pomanjkljivo dokumentirana, da naročnikovih zaključkov v revizijskem postopku ni bilo mogoče objektivno preveriti.
Zakon naročniku nalaga obveznost, da potek postopka oddaje javnega naročila v vseh fazah izčrpno dokumentira in vso dokumentacijo o poteku postopka skrbno shrani (10. in 11. člen ZJN-1). Eden najbolj pomembnih dokumentov, ki ga mora sestaviti naročnik, je pisno poročilo o oddaji naročila. Ker gre za dokument, katerega poglavitni namen je omogočiti preglednost poteka postopka oddaje javnega naročila tudi v fazi primerjave, vrednotenja in ocenjevanja ponudb, ki je sicer za javnost zaprta, ZJN-1 v 78. členu naročniku izrecno nalaga dolžnost sestave pisnega poročila o poteku oddaje javnega naročila, predpisuje njegovo minimalno vsebino in določa, da je takšno poročilo obenem tudi podlaga za obvestilo ponudnikom o oddaji javnega naročila. V obravnavanem primeru je iz dokumentacije o oddaji javnega naročila, ki jo je naročnik predložil Državni revizijski komisiji sicer razvidno, da je bilo pripravljeno poročilo strokovne komisije (Državna revizijska komisija ga je prejela dne 12.09.2002), ki ga je mogoče šteti kot poročilo v smislu 78. člena ZJN-1. Vendar pa iz le-tega ni mogoče razbrati objektivne osnove, na podlagi katerih je potekalo ocenjevanje (točkovanje) prejetih ponudb po merilu reference. Iz slednjega, v zvezi s tem, izhaja le tabelarični prikaz dodeljenih točk posameznim ponudnikom po obravnavanem merilu in naročnikova "obrazložitev", da so bile pri vseh ponudbah upoštevane reference, ki so po obsežnosti in primerljivosti skladne s predmetom javnega naročila (kar so ponudniki večinoma razumeli; npr. ob naštevanju referenc so barvno poudarili primerljivost posameznih referenc s predmetom razpisa, oz. so našteli le reference, ki se nanašajo na predmet razpisa).
Državna revizijska komisija je naročnika, dne 05.09.2002, na podlagi drugega odstavka 21. člena ZRPJN, pozvala, naj ji pojasni, kako in na kakšen način je ocenjeval ponudbe po merilih plačilni rok in reference, vendar naročnik zahtevanega pojasnila ni poslal (v zvezi s tem je Državna revizijska komisija prejela le zgoraj naveden dokument - "poročilo strokovne komisije"), kar še dodatno dokazuje, da naročnik tudi sam ne more razložiti, kako je ponudbe ocenjeval in da so se točke (vsaj pri merilu reference) podeljevale po prostem preudarku.

Državna revizijska komisija je pri svoji odločitvi o tem, ali bo predmetni postopek oddaje javnega naročila razveljavila delno ali v celoti, izhajala iz stališča, da je pomanjkljiv opis meril, ki ga je v konkretnem primeru določil naročnik, dopuščal subjektivno ocenjevanje, zaradi česar je pri vlagatelju upravičeno nastal dvom v pravilnost rezultatov ocenjevanja.
Ker zgoraj opisanih kršitev ni mogoče odpraviti v tem postopku oddaje javnega naročila, je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila.

Čeprav je že zgoraj navedeno vplivalo na odločitev v obravnavani zadevi, se je Državna revizijska komisija v skladu z drugim odstavkom 19. člena ZRPJN, opredelila tudi do ostalih dveh vlagateljevih navedb, ki se nanašata na s strani izbranega ponudnika ponujen popust in na spreminjanje razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija je najprej ugotavljala, ali je vlagateljev očitek o tem, da je izbrani ponudnik ponudil popust na ponujeno ceno, v nasprotju z zakonom, utemeljen.
Glede na posebnost oddaje javnega naročila po sklopih in glede na določbo 21. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1 izhaja (kot pravilno ugotavlja vlagatelj), da lahko ponudnik le v primeru javnega naročila, ki se oddaja po sklopih, oblikuje ponudbeno ceno tako, da le-ta vsebuje tudi morebitne popuste (brez enoznačno razvidne končne ponudbene cene v nominalnem znesku), saj je v primeru izbire ponudnikov po sklopih možno popust na ponudbeno ceno vezati na morebitni izbor pri več sklopih. Zaradi možnih različnih kombinacij izbranih sklopov, torej zakon odstopa od siceršnje zahteve, ki izhaja iz načela transparentnosti, da mora biti končna ponudbena cena izražena v nominalnem znesku.
Kršitev, ki jo uveljavlja vlagatelj in se nanaša na v nasprotju z 21. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 ponujen popust izbranega ponudnika, je bilo potrebno obravnavati in njeno dopustnost presojati skozi naročnikova določila iz razpisne dokumentacije.
Naročnik je v 9. členu navodil ponudnikom za izdelavo ponudb (priloga 1) zapisal: "Ponudnik mora navesti ponudbeno ceno v tolarjih, brez DDV. Ponudbene cene so fiksne in dokončne, tako, da ponudnik ni upravičen do podražitev. Vse dajatve, takse, popusti in drugi stroški morajo biti zajeti v ponudbeni ceni za izvedbo del, tako, da naročnik na ponudbeno ceno izvajalcu ne plačuje nobenih dodatkov, razen DDV".
Iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika je razvidno, da je izbrani ponudnik v dva, s strani naročnika vnaprej pripravljena obrazca (navodila za izdelavo predračuna in rekapitulacija) vpisal ceno v znesku 39.629.639,88 SIT (z 20% DDV), le-ta pa je bila na odpiranju ponudb tudi prebrana in vpisana v zapisnik o odpiranju ponudb. V obrazec ponudba s ponudbenim predračunom in v vzorec gradbene pogodbe pa je izbrani ponudnik zapisal ceno v znesku 33.685.193,90 SIT (15% nižjo od predhodno navedene cene), torej ceno s ponujenim popustom, vendar tokrat ponujeno v skladu z naročnikovimi navodili iz razpisne dokumentacije, torej izraženo v nominalnem znesku, ki je (že) vseboval popust. Izbrani ponudnik je v ponudbo priložil tudi dokument predračun št.140/02, z dne 15.05.2002, v katerega je (med drugim) zapisal, "da zaradi zainteresiranosti za izvajanje ponudbenih del, nudi investitorju 15% komercialni popust."
Ker pa je razpisna dokumentacija terjala, da mora ponudbena cena vsebovati (med drugim) vse popuste, vpis takšne ponudbene cene pa je bilo potrebno vpisati v štiri vnaprej pripravljene dokumente (česar pa izbrani ponudnik pri dveh dokumentih ni storil), lahko Državna revizijska komisija ugotovljeno dejansko stanje zgolj subsumira pod pravno normo 3. oz. 76. člena ZJN-1 in ugotovi, da ponudbe izbranega ponudnika ni mogoče šteti za pravilno v smislu 18. točke 1. odstavka 3. člena ZJN-1
ZJN-1 v 18. točki 1. odstavka 3. člena namreč pojasnjuje, da je pravilna ponudba tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Zakon torej predvideva, da lahko naročnik v razpisni dokumentaciji postavi različne zahteve, hkrati pa naročnika zavezuje, da v fazi primerjave in ocenjevanja ponudb le-te v celoti upošteva. Obvezno ravnanje naročnika v zvezi s ponudbo, ki ni pravilna, pa jasno izhaja iz 2. odstavka 76. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrniti. Torej je zavrnitev nepravilne ponudbe naročnikova dolžnost in odločanje o tem ni prepuščeno njegovi osebni presoji, kot si napačno razlaga naročnik, ki takšno ravnanje zagovarja z utemeljitvijo, "da je volja izbranega ponudnika razvidna iz obrazca - ponudba s ponudbenim predračunom in iz vzorca gradbene pogodbe." Postopek oddaje javnega naročila je namreč izredno formalen in strog, ker se želi na ta način zagotoviti med drugim tudi enakopravno obravnavanje vseh sodelujočih ponudnikov in je posledično lahko kot pravilna obravnavana le tista ponudba, ki v celoti izpolnjuje vse naročnikove zahteve iz razpisne dokumentacije.

Glede vlagateljeve navedbe, da naročnik obvestila št. 278/02 - ge, z dne 06.05.2002, ne more šteti kot dopolnilo razpisne dokumentacije za izdelavo ponudbe, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da predmetna navedba, kot gre razbrati iz spisovne dokumentacije, med strankama v tem postopku sicer ni več sporna (čeprav vlagatelj tega izrecno ni potrdil), saj se je naročnik odločil, da spornega dopolnila pri (ponovnem) ocenjevanju ne bo upošteval pač pa bo upošteval cene, ki so jih ponudili ponudniki za deponiranje odpadkov.
Zgolj v izogib ponovnim možnim kršitvam v zvezi s tem, Državna revizijska komisija opozarja vlagatelja, da je naročnik dne 06.05.2002, z dopisom št. 278/02 - ge, v skladu s 25. členom ZJN-1(Spremembe in dopolnitve razpisne dokumentacije), spremenil razpisno dokumentacijo tako, da je spremenil in dopolnil postavki 2.17 in 2.11, s podatkom: "Odvoz izkopanega materiala na stalno deponijo (upoštevana cena odlaganja na deponijoâ??.. Cena deponiranja mešanih gradbenih odpadkov na deponijoâ??.., z upoštevanjem količinskih popustov znaša 2.318,48 SIT v ceni ni vključen 8,5% DDV)."
Naročnik bi moral, glede na ugotovljeno, vse ponudbe, ki niso bile pripravljene v skladu z navedeno naročnikovo spremembo razpisne dokumentacije, zavrniti kot nepravilne.
Vlagatelj pa bi moral, če je imel kakršnekoli pomisleke v zvezi z naročnikovo spremembo razpisne dokumentacije, v skladu s 5. odstavkom 12. člena ZRPJN, svoje očitke uveljaviti čim prej oziroma najkasneje do sprejema naročnikove odločitve o dodelitvi naročila. Vlagatelj bi torej moral zahtevati revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila iz razlogov, ki se nanašajo na razpisno dokumentacijo še v času, ko bi revizijska odločitev lahko vplivala na odpravo očitanih nepravilnosti (v primeru, da bi se izkazali revizijski očitki kot utemeljeni).

Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 1. izreka tega sklepa.


Državna revizijska komisija je stroške postopka odmerila skladno s petim odstavkom 22. člena ZRPJN, pri čemer je upoštevala priglašene stroške vlagatelja, v višini plačane takse (150.000,00 SIT).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 2. izreka tega sklepa.




POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).

V Ljubljani, dne â??â??â??.