018-165/02

Številka: 018-165/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN), poâ??â??â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za preureditev prostorov pritličja za otroški in šolski dispanzer v ZD â??â??..in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â??â??..(v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??â??â??(v nadaljevanju: naročnik), dne â??â??â??

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za preureditev prostorov pritličja za otroški in šolski dispanzer v ZDâ??â??., objavljen v Uradnem listu RS, št. â??.., z dne â??â??.., pod številko objave â??â??..

Obrazložitev

Naročnik je dne 24.05.2002 sprejel sklep, št. JR-4/2002, o začetku postopka oddaje javnega naročila za preureditev prostorov pritličja za otroški in šolski dispanzer v ZDâ??â??... Naročnik je javni razpis za predmetno javno naročilo objavil v Uradnem listu RS, št. â??.., z dne â??â??., pod številko objave â??â??. Naročnik je na objavljen javni razpis prejel pet pravočasnih ponudb. Naročnik je dne 11.07.2002 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, s katerim je kot najugodnejšega ponudnika za predmetno javno naročilo izbral podjetje â??â??â??(v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper navedeno odločitev naročnika je vlagatelj dne 19.07.2002 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je oškodovan pri ocenjevanju referenc v primerjavi z ostalimi ponudniki.

Naročnik je, dne 23.07.2002, izdal sklep, št. JR 4/2002, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da je reference ocenjeval v skladu z razpisno dokumentacijo (poglavje III. pojasnila ponudnikom, točka 12.d) glede na višino v referencah izkazanih del in specifičnost del, s prednostjo del v zdravstvu. Pri tem so v skladu z opredelitvami v prilogi 12.1 ocenjevane reference projektov, ki so jih ponudniki realizirali v zadnjih treh letih in za katere so ponudniki priložili pisna potrdila naročnikov po priloženem obrazcu iz razpisne dokumentacije. V skladu z navedbo v prilogi 12.1. je upoštevanih pet najboljših (po višini) referenc s prednostjo del v zdravstvu. Naročnik dodaja, da so v ponudbi izbranega ponudnika upoštevane vse štiri predložene reference za dela v zdravstvu v skupni višini 340.650.000 SIT in najvišja referenca za ostala dela v višini 550.000.000 SIT, v ponudbi vlagatelja so upoštevane vse tri predložene reference za dela v zdravstvu v višini 157.286.841 SIT in dve najvišji referenci za ostala dela v višini 488.265.419 SIT, v ponudbi podjetjaâ??.. je upoštevana predložena referenca za dela v zdravstvu v višini 15.033.400,33 SIT in štiri najvišje reference za ostala dela v višini 1.246.669.000 SIT, v ponudbi podjetja â??â??..so upoštevane vse tri predložene reference za dela v zdravstvu v višini 110.827.343 SIT in dve najvišji referenci za ostala dela v višini 291.220.105 SIT ter v ponudbi podjetja â??â??tri veljavne reference za ostala dela v višini 306.160.000 SIT. Naročnik dodaja, da je glede na navedeno izbranemu ponudniku dodelil 10 točk, ker ima najboljše reference za dela v zdravstvu in druge najboljše reference za ostala dela. Vlagatelj in podjetje â??â??sta prejela po 6 točk, ker sta v povprečju (upoštevaje skupaj dela v zdravstvu in ostala dela) pri referencah oba na drugem mestu. Pri tem ima vlagatelj za več kot polovico slabšo referenco kot izbrani ponudnik za dela v zdravstvu in tudi slabšo referenco za ostala dela. Naročnik navaja, da ker je v skladu z razpisno dokumentacijo poudarek na delih v zdravstvu (zaradi specifične dejavnosti naročnika, ki se opravlja tako v dopoldanskem kot v popoldanskem času, pri čemer mora biti izvajalec sposoben delo organizirati tako, da naročnika ne moti pri neprekinjenem opravljanju dejavnosti) je vlagatelj prejel 6 točk (polovico manj kot izbrani ponudnik glede na kriterij dela v zdravstvu, povečano za eno točko, ker pri ostalih delih ni bistveno slabši od izbranega ponudnika). Ponudnik â??â??.ima sicer šele četrto referenco za dela v zdravstvu, vendar pa pri ostalih delih bistveno odstopa od vseh ostalih ponudnikov, zato je prejel pri ocenjevanju referenc enako število točk kot vlagatelj. â??â??..je pri ocenjevanju referenc prejel pet točk, torej eno manj kot vlagatelj, ker pri referencah za dela v zdravstvu za malenkost zaostaja za vlagateljem, prav tako pa za vlagateljem zaostaja tudi pri referencah za ostala dela, zato se mu število točk na račun referenc za ostala dela ni povečalo. Ponudnik â??â??.je prejel pri ocenjevanju referenc eno točko, ker pri referencah za dela v zdravstvu ne izkazuje niti ene reference, zato je za te reference pridobil 0 točk, ker pa se pri ostalih delih glede referenc uvršča na četrto mesto je prejel eno točko. Več točk iz naslova referenc za ostala dela ni mogel pridobiti, ker je tudi pri referencah za ostala dela le za malenkost boljši od ponudnika â??â??â??in za več kot tri krat slabši od vlagatelja, ki izkazuje poleg tega tudi reference za dela v zdravstvu. Naročnik še dodaja, da je vse ponudnike pri merilu "reference" ocenjeval v skladu kriteriji razpisne dokumentacije ter da vlagatelj pri tem ni bil v ničemer oškodovan in so njegove revizijske navedbe neutemeljene.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 26.07.2002, obvestil naročnika, da na podlagi 17. člena ZRPJN nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je skladno z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, z dne 30.07.2002, odstopil Državni revizijski komisiji v odločanje zahtevek za revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Državna revizijska komisija je skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN od naročnika zahtevala dodatna pojasnila o načinu ocenjevanja ponudb pri merilu "reference", predvsem glede prednosti izvedenih del v zdravstvu (specifičnost del) in načina določitve višine točk za posamezno višino v referencah izkazanih del ter predložitev manjkajoče dokumentacije in sicer:
- sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila (21. člen ZJN-1),
- objavo javnega razpisa v Uradnem listu Republike Slovenije (65. člen ZJN-1),
- zapisnik o javnem odpiranju ponudb (74. člen ZJN-1),
- poročilo o oddaji naročila (78. člen ZJN-1).

Naročnik je z dopisom, z dne 31.07.2002, Državni revizijski komisiji posredoval zahtevana pojasnila in dodatno dokumentacijo. V dodatnih pojasnilih naročnik navaja, da je prednost del v zdravstvu upošteval tako, da je med petimi referencami, ki so se ocenjevale, upošteval najprej vse predložene reference za dela v zdravstvu. število točk pri merilu "reference" je bilo ponudnikom dodeljeno glede na medsebojno primerjavo v skladu z obrazložitvijo iz sklepa, št. JR 4/2002, z dne 23.07.2002, o zavrnitvi zahtevka za revizijo.

Po pregledu dokumentacije iz spisa, navedb vlagatelja in naročnika ter dodatnih pojasnil s strani naročnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je zahtevek za revizijo utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da lahko ponudniki vložijo zahtevek za revizijo glede meril za ocenjevanje ponudb najkasneje do odločitve naročnika o dodelitvi naročila. Peti odstavek 12. člena ZRPJN uveljavlja načelo hitrosti in učinkovitosti revizijskega postopka, ki upravičencu do vložitve zahtevka za revizijo nalaga posebno skrbnost pri spremljanju morebitnih kršitev, hkrati pa ga zavezuje, da zoper morebitno kršitev reagira takoj, ko se z njo seznani, kar naj omogoči sprotno odpravljanje nepravilnosti v postopku oddaje javnega naročila. S tem je omejena možnost taktiziranja zainteresiranih ponudnikov za dodelitev naročila, ki bi čakali na morebitno ugodnost odločitve naročnika in šele kasneje izrazili nestrinjanje s prejšnjim ravnanjem naročnika. Kljub temu pa se na določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN ni mogoče sklicevati v primeru, ko iz vrednotenja ponudb ni mogoče presoditi objektivnosti le-tega, zato je Državna revizijska komisija v nadaljevanju presojala revizijske navedbe, ki se nanašajo na objektivnost ocenjevanja ponudb pri merilu "reference". Pri tem je bilo potrebno ugotoviti, kako je naročnik uporabil merilo "reference" in ali je način ocenjevanja ponudb pri tem merilu objektivno preverljiv.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji v poglavju III. Pojasnila ponudnikom, točka 12. Merila za ocenjevanje ponudb, določil naslednja merila za ocenjevanje ponudb za izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe:
"Pri izboru najustreznejšega ponudnika, bo upoštevana ekonomsko najugodnejša ponudba, ki bo najbolj ustrezala naslednjim merilom:

a./ cena 70%
b./ garancijski roki 10%
c./ tehnične prednosti 10%
d./ reference 10%
Skupaj 100%

a./ Cena - 70%
število točk se izračuna po formuli: najnižja cena ponudbe/cena ponudbe x 70

b./ Garancijski roki - 10%
število točk se izračuna po formuli: garancijska doba ponudnika/največja garancijska
doba x 10. Z max. številom se točkuje garancijska doba za 5 in več let.

c./ Tehnične prednosti - 10%
Kadrovska struktura in tehnična opremljenost izvajalca gradbeno obrtniških in
Instalacijskih del. Ocenjena bo glede na primerjavo med ponudniki.

d./ Reference - 10%
Reference bodo ocenjene glede na višino v referencah izkazanih del in specifičnost
del (prednost dela v zdravstvu)."

Naročnik je nadalje v opombah obrazca 12.1 "obrazec za reference ponudnika", ki je sestavni del razpisne dokumentacije določil: "Pri izpolnjevanju tabele upoštevajte samo projekte, ki jih je ponudnik realiziral v zadnjih treh letih.
Pri ocenjevanju bodo upoštevane samo tiste reference za katere bodo priložena pisna potrdila naročnikov po obrazcu v prilogi 12.1.2.
Ocenjuje se 5 referenc."

Naročnik je v poročilu o oddaji javnega naročila, z dne 11.07.2002, med drugim navedel: "Ocenjevanje in točkovanje ponudb je potekalo v skladu z merili, navedenimi v razpisni dokumentaciji in sicer:
1. cena 70%
2. garancijski rok 10%
3. tehnične prednosti 10%
4. reference 10%

Pri prvem merilu je najugodnejši ponudnikâ??â??, sledijo â??â??.in â??â??..
Po drugem merilu so vsi ponudniki ocenjeni z 10 točk, le ponudnik â??â??z 8, ker nudi garancijo 4 leta.
Pri tretjem merilu je komisija ocenila vse ponudnike enakovredno z 10 točk.
Pri četrtem merilu REFERENCE je komisija z 10 točk ocenila ponudnikaâ??â??., saj ima predloženih največ dokazil o gradnji podobnih zdravstvenih objektov. Primerjalno sledijo â??â??in â??..s 6 točk, â??â??.s 5 točk in â??â??.z 1 točko.
Naročnik je izbral najugodnejšega ponudnika, ki je po ocenjevanju zbral največje število točk, to je:â??.." Iz priloge navedenega poročila pa je nadalje še razvidno skupno število točk, ki so ga prejeli posamezni ponudniki. Tako je izbrani ponudnik skupno prejel 96,74 točk, medtem ko je vlagatelj prejel 96 točk.
V obvestilu o oddaji javnega naročila, z dne 11.07.2002, pa naročnik utemeljuje ocenjevanje ponudb pri merilu "reference" na naslednji način: "Po merilu reference je naročnik v skladu z razpisno dokumentacijo upošteval pet najboljših referenc opravljenih del v zadnjih treh letih, s prednostjo del v zdravstvu. Pri tem je upošteval le tista potrdila o referencah, ki so vsebovala podatke iz obrazca Obr.12.1 in 12.1.2 (izdajatelja reference, čas izvršenih del in vrednost del). Pri tem je bil z 10 točkami ocenjen ponudnik â??â??saj ima predloženih največ dokazil v zdravstvu (4 v vrednosti cca 341 mio sit). Primerjalno sledijo â??â??..(3 v vrednosti cca 158 mio sit in â??â??(1 v zdravstvu v vrednosti cca 15 mio sit, v nezdravstvu pa z nesorazmerno večjimi vrednostmi glede na preostale ponudnike, cca 111 mio sit) s 5 točkami in â??â??.(priložene reference za objekte v zdravstvu so neveljavne - iz l 1997, ostali nezdravstveni objekti z veljavnimi referencami cca 300 mio sit) z 1 točko."

Glede na določitev merila "reference" v razpisni dokumentaciji Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil načina uporabe tega merila tako, da bi bilo nedvoumno jasno, kako bo ocenjeval ponudbe. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji navedel zgolj merilo (reference) in pa pomen tega merila napram ostalim merilom (10%). Tudi iz samega ocenjevanja ponudb, ki je razvidno iz poročila o ocenjevanju ponudb, z dne 11.07.2002, obvestila o oddaji javnega naročila, z dne 11.07.2002 in sklepa, št. JR 4/2002, z dne 23.07.2002, o zavrnitvi zahtevka za revizijo, ni mogoče ugotoviti, da je bilo ocenjevanje ponudb pri merilu "reference" izvedeno na način, da bi bilo objektivno preverljivo. Glede na določitev merila "reference" v razpisni dokumentaciji in ocenjevanje ponudb (poročilo o ocenjevanju ponudb, z dne 11.07.2002, obvestilo o oddaji javnega naročila, z dne 11.07.2002 in sklep, št. JR 4/2002, z dne 23.07.2002, o zavrnitvi zahtevka za revizijo) ni mogoče na nedvoumen način preveriti objektivnost ocenjevanja ponudb pri merilu "reference". V predmetnem postopku oddaje javnega naročila namreč ni jasno (niti ni bilo vnaprej določeno) koliko točk (od 0 do 10) prejme ponudnik za določeno vrednost opravljenih del v zdravstvu (ki se ocenjujejo prednostno) v zadnjih treh letih in določeno vrednost opravljenih ostalih del v zadnjih treh letih (skupaj pet referenc). Naročnik torej ni opisal navedenega merila na način, da bi bilo mogoče na objektiven način preveriti, zakaj je na primer ponudnik, ki je v zadnjih treh letih opravil dela v zdravstvu v višini 157.286.841 SIT in ostala dela v višini 488.265.419 SIT, pri merilu "reference" ocenjen s šestimi točkami in ne na primer s kakšnim drugim številom točk od 0 do 10. Naročnik je s tem dopustil možnost subjektivnega ocenjevanja, zato Državna revizijska komisija ni mogla preveriti objektivnosti vrednotenja ponudb, oziroma ni mogla presoditi, ali je ocena vlagateljeve ponudbe (6 točk) ter ponudbe izbranega ponudnika (10 točk) pri merilu "reference" pravilna. Državna revizijska komisija je kljub navedenim dejstvom zaprosila naročnika za dodatna pojasnila glede načina ocenjevanja merila "reference", vendar le-ta ni posredoval pojasnil, ki bi dokazovala objektivno vrednotenje ponudb. Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da je takšen način določitve merila, ki dopušča subjektivno ocenjevanje, še zlasti sporen ob dejstvu, da je v skupni oceni med ponudbo izbranega ponudnika ter ponudbo vlagatelja le 0,74 točke razlike. Državna revizijska komisija poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, da pa morajo biti merila tako določena, opisana in ovrednotena, da zagotavljajo objektivno vrednotenje ponudb ter s tem tudi presojo pravilne izbire najugodnejšega ponudnika, kot to določa 50. člen ZJN-1. ZJN-1 v drugem odstavku 50. člena namreč določa: "Merila po katerih naročnik izbira najugodnejšo ponudbo, morajo biti v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb." Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz naročnikovega ocenjevanja ni mogoče na objektiven način preveriti, kako je le-ta ocenjeval ponudbe pri merilu "reference", zato ni mogoče zaključiti, da je bilo ocenjevanje ponudb pri tem merilu opravljeno objektivno.

S svojim ravnanjem je naročnik kršil tudi načelo transparentnosti, ki je opredeljeno v 6. členu ZJN-1 in je eno najpomebnejših temeljnih načel javnega naročanja, preko katerega se zagotavlja uresničevanje drugih načel javnega naročanja. Spoštovanje tega načela je še zlasti pomembno pri določanju meril, ki morajo biti zainteresiranim ponudnikom poznana vnaprej, hkrati morajo imeti ponudniki možnost, da preverijo vsako fazo oddaje javnega naročila ter pravilnost vodenja postopka oddaje javnega naročila, še zlasti postopek vrednotenja ponudb in izbire najugodnejše ponudbe.

Glede na zgoraj zapisano Državna revizijska komisija ocenjuje vlagateljev očitek, da je naročnik kršil ZJN-1, kot utemeljen. Državna revizijska komisija je glede na to, da v tem postopku zaradi pomanjkljivo določenih meril za izbiro najugodnejše ponudbe (zaradi česar je po mnenju Državne revizijske komisije pri vlagatelju upravičeno nastal dvom v pravilnost rezultatov ocenjevanja ponudb in s tem izbire najugodnejšega ponudnika), nepravilnosti pri vrednotenju ponudb ni mogoče sanirati, skladno z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN v celoti razveljavila postopek oddaje predmetnega javnega naročila.

Državna revizijska komisija, v skladu z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN naročnika napotuje, da pri ponovitvi postopka oddaje javnega naročila upošteva ugotovitve glede zgoraj navedenih nepravilnosti in kršitev določil ZJN-1 ter da pripravi razpisno dokumentacijo v skladu z določbami ZJN-1, z upoštevanjem temeljnih načel javnega naročanja, predvsem pa načela transparentnosti postopka oddaje javnega naročila in načela enakopravnosti ponudnikov. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji določiti merila tako, da bo zagotovljena enakopravnost ponudnikov. ZJN-1 v prvem odstavku 7. člena določa: "Naročnik mora zagotoviti, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanja." To dejansko pomeni, da imajo vsi ponudniki v skladu z ZJN-1 enakopraven položaj na trgu javnih naročil. Načelo enakopravnosti zagotavlja enake pravice in obveznosti vseh ponudnikov v postopku oddaje javnega naročila. Namen postopka oddaje javnega naročila je, da se med večimi ponudniki in njihovimi ponudbami izbere tista ponudba, ki je najugodnejša.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).

V Ljubljani, dne â??â??..