018-155/02

Številka: 018-155/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 in 90/99; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), poâ??â??., v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za storitve čiščenja prostorov naročnika in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â??â??..(v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??â??.(v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne â??â??

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je dne 11.03.2002 sprejel sklep, št. 15/5-2002, o začetku postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku za storitve čiščenja prostorov naročnika, dne 07.06.2002 pa je sprejel dopolnitev sklepa o začetku postopka, št. 15/8-2002, s katero je podaljšal rok izvedbe javnega naročila do 30.09.2002 in imenoval strokovno komisijo. Javni razpis je bil dne â??â??objavljen v Uradnem listu RS, štâ??â??, pod številko objave â??â??.

Vlagatelj je dne 21.06.2002, še pred javnim odpiranjem ponudb, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je po pregledu razpisne dokumentacije ugotovil, da je le-ta pripravljena v nasprotju z določili Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000; v nadaljevanju: ZJN-1), da neupravičeno omejuje konkurenco in da med ponudniki ustvarja neupravičeno razlikovanje. Naročnik je v razpisni dokumentaciji v točki 3.8 navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (v nadaljevanju: navodila) predvidel, da se bodo pri ocenjevanju ponudb upoštevala naslednja merila: "cena" (60 točk), "fiksnost cene" (20 točk), "rok plačila" (10 točk) in "reference" (10 točk). Glede na določeni način uporabe meril naj bi bili merili "rok plačila" ter "reference" diskriminatorni in naj bi onemogočali pošteno konkurenco med ponudniki. Pri uporabi merila "reference" lahko ponudnik doseže največ 10 točk. Naročnik je vrednotenje predmetnega merila postavil tako, da ni omejil zgornjega števila izkazanih potrjenih referenc storitev čiščenja Filozofske fakultete, kar pomeni, da se pri ponudnikih upoštevajo vse reference za opravljanje omenjenih storitev. Tako postavljeno merilo je subjektivno in izrecno pisano za enega ponudnika, ki ima najvišje število referenc, do ostalih ponudnikov pa je diskriminatorno. Na podlagi vrednotenja ponudb po tem merilu, trdi vlagatelj, bo ta ponudnik dobil največje število 10 točk, ostali ponudniki pa zaradi dejstva, da ni postavljene zgornje meje upoštevanih referenc, zelo majhno (zanemarljivo) število točk. Vlagatelj zatrjuje, da tudi ostali ponudniki opravljajo storitve čiščenja v skladu z zahtevami naročnikov, vendar po tako določenem načinu uporabe meril nimajo nikakršnih možnosti, da bi lahko enakopravno konkurirali za pridobitev javnega naročila.
Glede na navedeno je naročnik v celoti razvrednotil merilo "cena", saj bi morali ostali ponudniki, če bi želeli konkurirati za pridobitev javnega naročila, ponuditi neobičajno nizko ceno, ki bi morala biti bistveno nižja od cene ponudnika, ki ima najvišje število referenc. Tako postavljena merila po mnenju vlagatelja niso samo diskriminatorna, ampak tudi v nasprotju s temeljnim načelom gospodarnosti in učinkovite porabe javnih sredstev, ki naročniku nalaga, da z izvedbo javnega naročila in izborom najugodnejše ponudbe zagotovi najgospodarnejšo porabo sredstev glede na namen in predmet javnega naročila. Po postavljenih merilih tega ni mogoče pričakovati, saj lahko ponudnik, ki ponudi najvišje število referenc, ponudi bistveno višjo ceno od realne tržne cene. Vlagatelj se strinja, da mora imeti ponudnik ustrezno število referenc, vendar pa velikost podjetja ni merilo kakovosti storitev čiščenja. Kakovost družbe bi se lahko merila s pridobljenimi certifikati za sistem ravnanja z okoljem ISO 9002 in ISO 14001.
Vlagatelj še navaja, da naročnik pri merilu "rok plačila" ni postavil zgornje meje števila dni plačilnega roka.
Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik v celoti razveljavi javni razpis za oddajo predmetnega javnega naročila in pripravi novega v skladu z veljavnimi predpisi.

Naročnik je vlagatelja skladno s četrtim odstavkom 12. člena ZRPJN z dopisom, št. DEK-MP-7/02-30, z dne 01.07.2002, pozval, naj predloži potrdilo o plačilu revizijske takse. Vlagatelj je takso plačal dne 03.07.2002.

Naročnik je dne 12.07.2002 sprejel sklep, iz katerega je razvidno, da vlagateljevemu zahtevku za revizijo ni ugodil. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da se je v skladu s 1. točko prvega odstavka 51. člena ZJN-1 odločil, da bo merila pripravil tako, da bo dobil ekonomsko najugodnejšo ponudbo. Naročnik je v razpisni dokumentaciji opisal merila in formulo, po kateri bo vrednotil prispele ponudbe. Razpisna dokumentacija je bila transparentna, saj so bili vsi ponudniki seznanjeni s tem, katera merila bodo uporabljena in koliko točk bodo dobili pri posameznem merilu, uporaba meril pa je bila tudi jasno opisana. Naročnik navaja, da je avtonomen pri določitvi meril, njihove teže ter načina vrednotenja, saj je njemu predmet naročila najbolj poznan in je le on tisti, ki lahko oceni, katere so lastnosti in prednosti izvajalca, ki so najpomembnejše za uspešno izvedbo javnega naročila.
Naročnik se ne strinja z navedbami vlagatelja, da sta merili "reference" in "rok plačila" diskriminatorni oz. subjektivni. V podtočki 4 točke 3.8 navodil je naročnik opredelil, da bo merilo "reference" vrednotil tako, da bo ponudbi z največjim številom referenc "zelo dobro" dodelil 10 točk, ostalim ponudbam z manjšim številom takšnih referenc pa število točk po formuli. To pomeni, da naročnik ne bo ocenjeval števila referenc kot takšnih, temveč bo dodelil najvišje število točk tistemu ponudniku, ki bo v skladu z razpisnim obrazcem, ki je bil priloga k razpisni dokumentaciji, imel svoje delo pri naročnikih, za katere opravlja storitve čiščenja, ocenjene z zelo dobro. Zato ne držijo navedbe vlagatelja, da bi največje število točk dobil največji ponudnik na trgu, ampak bi največje število točk dobil tisti, katerega dosedanji naročniki so njegovo delo ocenili z zelo dobro, kar pomeni, da merilo predstavlja kvalitativno in ne kvantitativno referenco. Naročnik skuša na podlagi svojih izkušenj dobiti maksimalno kvalitetnega izvajalca, to pa lahko preveri le na podlagi priporočil ostalih naročnikov, ki s ponudniki že sodelujejo. Naročnik se tudi ne strinja z vlagateljevo navedbo, da merilo nima zgornje meje, saj je zgornja meja ravno že omenjeno največje število referenc, ocenjenih z "zelo dobro". S tako postavljeno zgornjo mejo je v vseh primerih postavljeno tudi merilo cena, ko nesporno največje število točk dobi samo en ponudnik, in sicer tisti, ki ponudi najnižjo ceno.
Enako formulo in način je uporabil naročnik tudi pri merilu plačilni rok, saj želi pri ponudnikih ravno zaradi pridobitve ekonomsko najugodnejše ponudbe doseči čim daljši plačilni rok.
Vlagateljeve navedbe, da je s takšno postavitvijo meril v celoti razvrednoteno merilo cene, po mnenju naročnika ne držijo, saj ima cena še vedno najvišjo utež, naročnik pa bi lahko ponderiranje postavil popolnoma drugače glede na predmet javnega naročila, saj se ni odločil, da bo izbral ponudnika z najnižjo ceno. Naročniku so pri predmetnem javnem naročilu pomembni cena, njena fiksnost, rok plačila in reference. Katera merila si naročnik izbere za konkretno javno naročilo, pa je v celoti v njegovi diskrecijski pravici, saj le-teh ni postavil v nasprotju z drugim odstavkom 51. člena ZJN-1, ki merila za ekonomsko najugodnejšo ponudbo našteva le primeroma. Vsa merila, ki jih je naročnik uporabil v objavi in razpisni dokumentaciji, je mogoče tudi objektivno preveriti in niso pisana za določenega ponudnika. Naročnik dejansko ne ve, kateri ponudnik je na trgu najkvalitetnejši pri opravljanju svojega dela, zato je postavljeno merilo reference. Prav tako ne more predvideti, kateri ponudnik mu bo ponudil najdaljši rok plačila, še manj pa, kateri najnižjo ceno.
Naročnik tudi zatrjuje, da vlagatelj od njega ne more zahtevati, kako naj postavi svoja merila, oz. ne more zahtevati, da bi bili certifikati za sistem ravnanja z okoljem zadosten dokaz za kakovost in ustreznost čistil ter primerno skrb za okolje. Naročnik je namreč že v razpisni dokumentaciji od vlagateljev zahteval, da morajo svojo ponudbo pripraviti tako, da bodo v ponudbi upoštevana okolju prijazna čistila, kar pomeni, da je to njegova zahteva.
Naročnik še navaja, da z navedenimi merili ne omejuje konkurence med ponudniki, saj iz zapisanega izhaja, da ni uporabil diskriminatornih meril.
Naročnik je vlagatelja v skladu s 17. členom ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 16.07.2002, obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, št. TF-02, z dne 19.07.2002 (ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 22.07.2002), v reševanje odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji predmetnega javnega naročila. V priloženem mnenju naročnik ponavlja navedbe iz sklepa, z dne 12.07.2002, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot potencialni ponudnik, ki je dvignil razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je v predmetnem revizijskem postopku v mejah zahtevka za revizijo (drugi odstavek 19. člena ZRPJN) in na podlagi konkretnih revizijskih navedb presojala, ali so vlagateljeve trditve o diskriminatornosti spornih meril "reference" in "rok plačila" utemeljene.


Z naročnikovo trditvijo, da naročnik sam določa merila, njihovo težo in vrednotenje, se je mogoče načeloma strinjati. Naročnik je namreč avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, vendar pa ta merila ne smejo biti v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil. ZJN-1 obravnava merila za izbiro najugodnejše ponudbe v poglavju 2.8. V zvezi z oblikovanjem meril za izbiro najugodnejše ponudbe ZJN-1 v 50. členu (Določitev meril) od naročnika zahteva, da mora merila, po katerih izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti. Merila ne smejo biti diskriminatorna, smiselno morajo biti povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Tudi način uporabe meril ne sme biti diskriminatoren in mora biti smiselno povezan z vsebino javnega naročila. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, in sicer v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik meril ne sme več spreminjati, pri ocenjevanju ponudb pa mora uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in na način, kot so bila opisana in ovrednotena. Prvi odstavek 51. člena ZJN-1 še določa, da je lahko merilo za ocenitev ponudb bodisi ekonomsko najugodnejša ponudba bodisi najnižja cena. Diskriminatorna merila prepoveduje tudi prvi odstavek 5. člena ZJN-1, ki določa, da naročnik ne sme omejevati konkurence med ponudniki, med drugim tudi z uporabo diskriminatornih meril.

Določitev meril je torej v domeni naročnika, ki pa mora pri tem, kot je bilo že ugotovljeno, upoštevati predvsem načelo enakopravnosti oz. nediskriminatornosti ponudnikov in smiselno povezanost meril s predmetom javnega naročila. Enakopravnost ne pomeni, da je potrebno vsem ponudnikom dejansko omogočiti enak položaj, saj pravo praviloma ne sme neposredno vplivati na razmerja na trgu z ukrepi, ki bi povzročali ekonomsko ali dejansko enakopravnost. Zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih in naravnih danosti je dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen. Prav institut meril je v pravu javnih naročil namenjen temu, da naročnik predložene pravilne ponudbe z vrednotenjem na podlagi objektivnih kriterijev razvrsti v vrstni red od najmanj do najbolj ugodne ponudbe. Kot je že bilo omenjeno pa naročnik ne sme določiti meril, ki bi bila glede na način določitve ali metodo vrednotenja diskriminatorna tako, da bi že vnaprej in brez obstoja objektivnih razlogov favorizirala določenega ponudnika oz. da bi druge ponudnike postavljala v nesorazmerno slabše položaje.

Naročnik je v točki 3.8 navodil obe sporni merili definiral na naslednji način:



"3. Rok plačila

Strokovna komisija bo merilo "plačilni rok" vrednotila tako, da bo ponudbi z najdaljšim rokom plačila dodelila 10 točk, ostalim ponudbam s krajšim rokom plačila pa število točk po naslednji formuli:

B=(x/y)*10 B - število točk za merilo "rok plačila"
x - rok plačila posameznega ponudnika (število dni).
y - najdaljši rok plačila (število dni)

4. Reference

Strokovna komisija bo merilo "reference" vrednotila tako, da bo ponudbi z največjim številom referenc "zelo dobro" dodelila 10 točk, ostalim ponudbam z manjšim številom referenc pa število točk po naslednji formuli:

C=(x/y)*10 C - število točk za merilo "reference"
x - število referenc z oznako "zelo dobro" posameznega ponudnika
y - največje število referenc z oznako "zelo dobro" med ponudniki

Naročnik si pridržuje pravico, da ponudniku oz. izvajalcu, ki je že sodeloval z naročnikom in ni izvajal pogodbenih obveznosti v skladu s pogodbenimi določili (nespoštovanje rokov izvedbe, reklamacije zaradi slabo opravljenega dela, dvig cen, ki niso bila določena v pogodbi, oškodovanje naročnikovega premoženja,....), da mu pri referencah s področja javnega naročila odvzame 5 točk."

V obrazcu 6.8 razpisne dokumentacije (referenčna lista) je naročnik določil: "Referenčna lista se izpolni samo za čiščenje prostorov, ki presegajo 1500 m² čistilne površine, za obdobje zadnjih treh let. Tabeli priložite pisne reference, po vzorcu, ki je priložen tabeli referenc." V obrazcu 6.9 razpisne dokumentacije je vsebovan še vzorec pisnega priporočila, ki ga izpolnijo referenti (pogodbeni partnerji) ponudnika. Referenti morajo v tem obrazcu oceniti delo ponudnika, pri tem pa lahko obkrožijo eno od naslednjih možnosti: zelo dobro, dobro, zadovoljivo, slabo, zelo slabo.

Vlagatelj v svojem zahtevku za revizijo trdi, da je merilo "reference" diskriminatorno in da onemogoča pošteno konkurenco med ponudniki. Iz vlagateljevih revizijskih navedb je razbrati, da ne oporeka sami določitvi referenc kot merila, oporeka pa opisu in načinu vrednotenja merila, saj zatrjuje, da bo zaradi nezamejitve zgornjega števila referenc pri tem merilu samo en (največji) ponudnik lahko dosegel najvišje število točk, ostali ponudniki pa bodo dosegli zanemarljivo število točk.

Vlagatelj za svojo trditev, ki naj bi kazala na enega od možnih elementov diskriminatornosti merila, in sicer da lahko na relevantnem trgu le eden izmed vseh ponudnikov predloži tako veliko število referenc, da bi ostali ponudniki pri tem merilu posledično dobili zanemarljivo število točk, ni ponudil nobenih dokazov. Vlagatelj zgolj zatrjuje, da bo največji ponudnik na trgu lahko predložil tudi največje število referenc. Državna revizijska komisija pa na podlagi vlagateljevih navedb in vpogleda v razpisno dokumentacijo v delu, ki se nanaša na določitev merila "reference", ni mogla ugotoviti obstoja neposredne vzročne zveze (koneksnosti) med velikostjo podjetja in številom referenc, ki jih bo naročnik v skladu z določili razpisne dokumentacije upošteval pri vrednotenju predmetnega merila. Ob upoštevanju kvantitativne determinante merila "reference" oziroma praga, od katerega bo naročnik vrednotil reference kot pravno relevantne (kar ni predmet tega zahtevka) in dejstva, da bo naročnik pri vrednotenju upošteval le tiste reference, ki jih bodo referenti ocenili kot zelo dobre (način ocenjevanja referentov prav tako ni predmet tega zahtevka), ter ob upoštevanju deleža, ki ga ima merilo "reference" v primerjavi z ostalimi merili, ni mogoče ugotoviti, da bi ponudniki, katerih podjetja niso med večjimi na relevantnem trgu, ne mogli predložiti tolikšnega števila kvalitetnih referenc, da bodo lahko konkurirali za pridobitev bodisi največjega bodisi sorazmerno manjšega, a še vedno dovolj velikega števila točk pri tem merilu, da bodo lahko ponudili konkurenčne ponudbe. Kvantitativna determinanta merila "reference" je namreč postavljena relativno "nizko", kar tudi drugim, manjšim ponudnikom na relevantnem trgu omogoča, da predložijo ustrezne reference, pridobljene iz manjših, vendar še vedno "referenčnih" poslov, če jih bodo referenti ocenili z oceno "zelo dobro". Čeprav pisno priporočilo iz obrazca 6.9 razpisne dokumentacije, ki vsebuje opisne ocene kvalitete ponudnikovih storitev, ni predmet tega zahtevka, velja ugotoviti, da podelitev ocene "zelo dobro" ni (oziroma vsaj ne bi smela biti) odvisna od velikosti ponudnikovega podjetja ali njegovega deleža na relevantnem trgu, temveč od načina izvajanja pogodbenih obveznosti, izvirajočih iz referenčnih pogodb. Ker je tudi kvantitativna determinanta oz. velikost samega referenčnega posla postavljena tako, da tudi manjšim ponudnikom omogoča predložitev večjega števila (kvalitetnih) referenc, to pomeni, da merila "reference", kot ga je Državna revizijska komisija presojala z vidika vlagateljevih navedb, ni mogoče označiti kot diskriminatornega. Na podlagi navedenega prav tako ni mogoče trditi, da merilo "reference" ne zagotavlja konkurenčnosti ponudb, zato gre tudi za vlagateljevo trditev, da pomeni način določitve merila "reference" omejevanje poštene konkurence med ponudniki, ugotoviti, da je neutemeljena.

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da načina določitve merila "reference" ni mogoče označiti kot diskriminatornega ali omejevalnega in da predmetno merilo tudi manjšim ponudnikom ne onemogoča predložitve konkurenčnih ponudb, je mogoče tudi za vlagateljeve navedbe o kršitvi načela gospodarnosti ugotoviti, da so neutemeljene. Z možnostjo predložitve (tudi cenovno) konkurenčnih ponudb so namreč izpolnjeni pogoji, da bo lahko naročnik izbral tistega ponudnika, katerega ponudba bo tudi z vidika upoštevanja načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev najugodnejša.

Glede vlagateljevih trditev, da bi lahko bili merilo kakovosti storitev družb, ki se ukvarjajo s čiščenjem, certifikati za sistem ravnanja z okoljem ISO 9002 in ISO 14001, Državna revizijska komisija ugotavlja, da v skladu z 10. členom ZRPJN ponudniki ne morejo vložiti zahtevka za revizijo glede meril za ocenjevanje ponudb, razen če so ta v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil, ter glede omejitev za sodelovanje, razen če gre za omejitve, ki so v nasprotju s predpisi. Kot je že bilo navedeno je določitev meril v avtonomni domeni naročnika, zato ponudniki ne morejo podajati alternativnih predlogov za določitev meril, temveč lahko zahtevek za revizijo vložijo le zoper konkretna merila, če menijo, da so le-ta v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil.


Tudi za merilo "rok plačila" vlagatelj zatrjuje, da je diskriminatorno in da onemogoča pošteno konkurenco, čeprav te trditve v nadaljevanju zahtevka ni niti dokazoval, še manj pa dokazal. Vlagatelj navaja le, da naročnik ni postavil zgornje meje števila dni plačilnega roka. Državna revizijska komisija zato v okviru takih revizijskih navedb ni mogla ugotoviti, v čem naj bi bila zatrjevana diskriminatornost oz. na kakšen način naj bi tako določeno in opisano merilo "rok plačila" omejevalo konkurenco. Zgolj dejstvo, da naročnik ni postavil zgornje meje števila dni plačilnega roka, samo po sebi (per se) ne more biti podlaga za ugotovitev diskriminatornega oz. omejevalnega učinka spornega merila. Ker vlagatelju ni uspelo dokazati, da je naročnik merilo "rok plačila" določil v nasprotju z ZJN-1, je Državna revizijska komisija tudi te njegove navedbe zavrnila kot neutemeljene.


Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija skladno s 1. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).


V Ljubljani, dne â??â??â??