018-126/02

Številka: 018-126/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po â??â??.., v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izvajanje vzdrževalnih del na gozdnih cestah v â??â??.v letu 2002 in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo â??â??â??(v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??â??â??(v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne â??â??.

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je dne 18.02.2002 izdal sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 34404-0005/02-2321, za izvajanje vzdrževalnih del na gozdnih cestah v â??â??..v letu 2002. Naročnik je predmetni javni razpis objavil v Uradnem listu RS, štâ??â??.., z dneâ??â??., pod številko objaveâ??â??, pri tem pa je predmetno javno naročilo razdelil na dva sklopa in sicerâ??â??.. Po javnem odpiranju prispelih ponudb je naročnik vsem ponudnikom posredoval zapisnik o javnem odpiranju ponudb, št. 34404-0005/02-232, z dne 03.04.2002, iz katerega je razvidno, da je vlagatelj podal ponudbo le za sklopâ??â??... Vlagatelj je naročniku z dopisom, št. 39/19, z dne 05.04.2002, sporočil, da uveljavlja prednostno pravico za vzdrževanje gozdnih cest v kompleksu državnih gozdov na področjuâ??â??â??. Naročnik je s sklepom o oddaji javnega naročila, št. 34404-0005/02-232, z dne 13.05.2002, za sklop â??â??â??kot najugodnejšega ponudnika izbralâ??â??â??, za sklop â??â??..pa kot najugodnejšega ponudnika â??â??â??.(v nadaljnjem besedilu: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila, z dne 24.05.2002, v katerem predlaga, da se zahtevku ugodi in v celoti razveljavi postopek oddaje predmetnega javnega naročila. Vlagatelj navaja, da se je pravočasno in pravilno prijavil na predmetni javni razpis z vso zahtevano dokumentacijo ter v skladu s tretjim odstavkom 17. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov republike Slovenije (Uradni list RS, št.: 10/93, 4/96 in 23/96, v nadaljnjem besedilu: ZSKZ) uveljavljal prednostno pravico za opravljanje vzdrževalnih del na gozdnih cestah v kompleksu državnih gozdov na področju občine Ilirske Bistrice. Naročnik je ugotovil, da vlagatelj kot bivši upravljalec v že izvedenem postopku oddaje javnega naročila v letu 2001 ni uveljavljal prednostne pravice (vlagatelj zatrjuje, da jo je uveljavljal) ter da je zaradi tega pravico izgubil. Vlagatelj meni, da naročnikovo stališče ne drži, saj je v izpodbijanem postopku izrecno uveljavljal prednostno pravico. Ker ZSKZ ne določa podrobneje prednostne pravice, je po mnenju vlagatelja potrebno to pravico razlagati po določilih veljavnega obligacijskega prava. Tako bi po mnenju vlagatelja, naročnik moral vlagatelja seznaniti z najugodnejšo ponudbo pridobljeno v postopku javnega naročanja ter ga pozvati, da se izjasni, ali uveljavlja prednostno pravico ali ne. Naročnik je vlagatelja ne glede na prednostno pravico obravnaval enako kot vse ostale ponudnike, češ da jo je v postopku oddaje predmetnega javnega naročila v letu 2001 izgubil. Vlagatelj meni, da je taka razlaga nesprejemljiva, prednostna pravica namreč ni časovno omejena, zato predlaga, da se razveljavi postopek oddaje javnega naročila v celoti. Vlagatelj je zahtevku za revizijo predložil dokazilo o plačilu takse v višini 150.000,00 SIT.

Naročnik je s sklepom, št. 34404-0005/02-232, z dne 06.06.2002, zavrnil zahtevek za revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, je vlagatelj v letu 2001 prednostno pravico uveljavljal šele po prejemu sklepa o oddaji javnega naročila, ko se je postopek že končal, čeprav je bil z možnostjo uveljavljanja seznanjen že z objavo javnega razpisa za oddajo del. S tem je po naročnikovem mnenju prednostno pravico izgubil. Prednostna pravica ni časovno omejena in jo lahko bivši upravljalci državnih gozdov uveljavljajo vsako leto, vendar le do trenutka, ko je javno naročilo zaradi neuveljavljanja le-te, oddano drugemu najugodnejšemu ponudniku. Od tega trenutka dalje bivši upravljalci, ki so nosilci prednostne pravice, le-to izgubijo. Takšno je tudi mnenje Urada za javna naročila, 268/2002-RS, z dne 24.04.2002. Naročnik je svojo odločitev utemeljil na naslednji način. Zakon o javnih naročilih (Uradni list RS, št.: 39/2000 in 102/2000; v nadaljnjem besedilu: ZJN-1) ne določa o prednostnih pravicah katerega koli ponudnika, saj je njegov namen zagotoviti svoboden vstop na trg javnih naročil in enakopraven položaj udeležencev ob enakih razpisnih pogojih, kar pa je v primeru prednostnih pravic vprašljivo. Prednostno pravico določa tretji odstavek 17 .člena ZSKZ, ki pravi, da lahko pri izbiri izvajalcev za vzdrževanje gozdnih cest v kompleksih gozdov v lasti Republike Slovenije v skladu z razpisnimi pogoji dosedanji upravljalci gozdov na javnem razpisu pod enakimi pogoji uveljavljajo prednostno pravico. Ker ta zakon prednostne pravice natančneje ne opredeljuje, jo je potrebno razlagati ob upoštevanju tako določil veljavnega ZJN-1 in kot tudi splošnih pravil obligacijskega prava in analogno uporabiti določila 507. do 513.člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/2001). Ponudnik - prednostni upravičenec mora zato v postopku oddaje javnega naročila oddati pravočasno, pravilno, primerno in popolno ponudbo ter izpolnjevati pogoje iz 41. člena ZJN-1 in morebitne dodatne zahteve naročnika. Ker je naročilo je po ZJN-1 mogoče oddati le najugodnejšemu ponudniku, je prednostno pravico v smislu ZSKZ mogoče uveljavljati v določenem roku le v primeru, da sta 2 ponudbi podani pod enakimi pogoji in ima ponudnik prednostno pravico. Prednostni upravičenec se mora tako pravočasno izjaviti o uveljavljanju svoje pravice, vse pod razpisnimi pogoji in skladno z najugodnejšo ponudbo. Če prednostni upravičenec ne uveljavlja pravice, se odda javno naročilo najugodnejšemu ponudniku. Prednostno pravico, ki sicer ni časovno omejena, lahko upravičenci - dosedanji upravljalci državnih gozdov uveljavljajo vsako leto, vse dokler javno naročilo zaradi neuveljavljanja te pravice ni oddano drugemu (najugodnejšemu) ponudniku. V tem primeru bivši upravljalci državnih gozdov prednostno pravico izgubijo. To je logično tudi s stališča, da je prednostna pravica priznana "dosedanjim" t.j. bivšim upravljalcem državnih gozdov, ki pa to več niso in je nujno neprekinjeno uveljavljanje le-te. Prav tako se s prednostno pravico v teh primerih ne ščiti javni - splošni interes. Po drugi strani takšno tolmačenje, kot ga podaja vlagatelj, postavlja ostale ponudnike na javnih razpisih, ki se nimajo možnosti sklicevati na prednostno pravico, v podrejen in negotov položaj, saj kljub nastalim stroškom z oddajo ponudbe in ponujeni najugodnejši ceni vedno nosijo riziko, da na razpisu ne bodo uspeli, kar jih kadarkoli lahko izrine prednostni upravičenec, čeprav prednostne pravice že več let ne bi uveljavljal. Hkrati to ustvarja monopolni položaj in možnost špekuliranja za nekatere ponudnike, kar je s stališča ZJN-1 nesprejemljivo. Vlagatelj je v letu 2001 zaradi prepoznega uveljavljanja prednostno pravico izgubil, zato je ne more več uveljavljati.
Naročnik je vlagatelja na podlagi 17. člena ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 13.06.2002, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo in prereka naročnikovo odločitev. Vlagatelj navaja, da ni sporno, da je v letu 2001 pravilno in pravočasno uveljavljal prednostno pravico, v skladu z zahtevami naročnika v razpisni dokumentaciji. Naročnik pa ni časovno omejil uveljavljanja prednostne pravice, kot bi to moral storiti. V letu 2002 pa je naročnik časovno opredelil rok za uveljavljanje prednostne pravice (tri (3) dni), kar je vlagatelj upošteval. Vlagatelj meni, da bi moral revizijski postopek nedvoumno pojasniti in utemeljiti na podlagi katerega zakonskega določila je vlagatelj izgubil prednostno pravico v letu 2001.

Naročnik je na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 34404-0005/02-232, z dne18.06.2002, Državni revizijski komisiji odstopil zahtevek za revizijo predmetnega javnega naročila z dokumentacijo in s svojim mnenjem, v katerem povzema svojo obrazložitev iz sklepa, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo.

Po pregledu dokumentacije o vodenju postopka oddaje javnega naročila ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika Državna revizijska komisija ugotavlja, da zahtevek za revizijo ni utemeljen iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v reviziji postopka oddaje javnega naročila najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija je ugotovila, da ima vlagatelj kot ponudnik, ki je predložil ponudbo za sklopâ??â??., v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila v delu za sklop â??â??â??in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki ga v zahtevku za revizijo navaja vlagatelj kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in je upravičen do vložitve zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi".

Državna revizijska komisija ugotavlja, da določba tretjega odstavka 17. člena ZSKZ določa: "Pri izbiri izvajalcev za vzdrževanje gozdnih cest v kompleksih gozdov v lasti Republike Slovenije, lahko v skladu z razpisnimi pogoji dosedanji upravljavci gozdov na javnem razpisu pod enakimi pogoji uveljavljajo prednostno pravico." Javni razpis za vzdrževanje gozdnih cest pa je potrebno po naravi stvari izvesti kot postopek oddaje javnega naročila v skladu z ZJN-1. Javni razpis je torej nujni pogoj, na katerem pa se v skladu s pravili ZJN-1 javno naročilo odda najugodnejšemu ponudniku. Citirana določba tretjega odstavka 17. člena ZSKZ pa ne določa ničesar glede samega načina in postopka uveljavljanja prednostne pravice. Določa le, da je potrebno izvesti za izbiro izvajalca za vzdrževanje gozdnih cest javni razpis, ob tem pa lahko dosedanji upravljavci gozdov na javnem razpisu pod enakimi pogoji uveljavljajo prednostno pravico.

Naročnik je objavil javni razpis za oddajo predmetnega javnega naročila in v razpisni dokumentaciji v navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe, v členu 21. členu določil: "Na podlagi določil ZSKZ pri izbiri izvajalca za vzdrževanje gozdnih cest v kompleksih gozdov v lasti Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, v skladu z razpisnimi pogoji, dosedanji upravljalci gozdov, pod enakimi pogoji, lahko uveljavljajo prednostno pravico, v pisni obliki, najkasneje v roku treh (3) dni po prejemu zapisnika o odpiranju ponudb.". Državna revizijska komisija vsled navedenega ugotavlja, da je naročnik postopek oddaje predmetnega javnega naročila izvedel skladno z zakonsko ureditvijo javnih naročil. Državna revizijska komisija poudarja, da naročnik sam odloči, na kakšen način se bo javno naročilo oddalo, na podlagi katerih meril in pod kakšnimi pogoji. Kot merilo lahko naročnik določi ceno kot edino merilo, lahko pa določi več meril, ki jih potem kumulativno upošteva pri ocenjevanju ponudb. Naročnik mora sicer upoštevati določila ZJN-1 glede sestave razpisne dokumentacije, znotraj zakonskih zahtev pa je pri oblikovanju vsebine razpisne dokumentacije popolnoma svoboden. Državna revizijska komisija dalje ugotavlja, da je naročnik upošteval tudi načelo transparentnosti porabe javnih sredstev, ki se zagotavlja zlasti s tem, da so vnaprej znani pogoji, pod katerimi se odda javno naročilo.

Med strankama ni sporno, da vlagatelja ponudba ni bila najugodnejša, kar je razvidno tudi iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. 34404-0005/02-232, z dne 05.04.2002, torej vlagatelj ni ponudil izvajanja razpisanih del pod enakimi pogoji, kot jih je ponudil izbrani ponudnik. Državna revizijska komisija zato meni, da ob restriktivni gramatikalni razlagi citiranega določila tretjega odstavka 17. člena ZSKZ prednostne pravice ni mogoče uveljavljati. Državna revizijska komisija meni, da bi širša interpretacija citirane določbe glede prednostne pravice pomenila, da so bile vse ostale v postopku oddaje javnega naročila predložene ponudbe le zagotovilo, oziroma pogoj, da je naročnik sploh lahko izvedel postopek oddaje javnega naročila, skladno z določbami ZJN-1. Vsem ponudnikom bi nastali stroški zaradi priprave ponudb, prednostna pravica določenega ponudnika pa bi tako pridobila značaj "absolutne pravice". Tako bi bila predložitev ponudb drugih ponudnikov le predpostavka za uspešno oddajo javnega naročila v skladu z ZJN-1, ki namreč v prvem odstavku 76. člena zahteva: "Naročnik izbere najugodnejšega ponudnika, če je pridobil dve samostojni pravilni ponudbi od dveh različnih, kapitalsko in upravljavsko nepovezanih ponudnikov.".

Za enako restriktivno razlago citirane določbe se je Državna revizijska komisija odločila že v zadevi 018-186/00-25-1540, z dne 30.11.2000, kjer je v obrazložitvi zapisala: "V primeru, da sta dosedanji upravljalec in drug ponudnik prijavila enakovredno ponudbo, je z uveljavitvijo prednostne pravice izbran dosedanji upravljalec." Državna revizijska komisija meni, da ni videti razlogov za odstopanje od citiranega stališča, ki ga je le-ta sprejela v podobni zadevi. Prednostno upravičenje je mogoče uveljavljati, kot je že nakazano v zgornjih izvajanjih, le ob predpogoju, da je prednostni upravičenec ponudil izvajanje razpisanih del pod enakimi pogoji. Takšno interpretacijo velja sprejeti tudi ob sistemski interpretaciji citiranega odstavka 17. člena ZSKZ; če bi namreč zakonodajalec ne želel povezati pogoja javnega razpisa in uveljavljanja prednostne pravice pod enakimi pogoji, bi to jasno ločil, kot je to storil na primer v Zakonu o rudarstvu (Uradni list RS, št. 56/99), ko je institut prednostne pravice uredil posebej (20. člen).

Tako je potrebno pritrditi mnenju naročnika, da je naročilo po ZJN-1 mogoče oddati le najugodnejšemu ponudniku, prednostno pravico v smislu ZSKZ pa je mogoče uveljavljati v določenem roku le v primeru, da sta dve (2) ponudbi podani pod enakimi pogoji, prednostni upravičenec pa se mora pravočasno izjaviti o uveljavljanju svoje pravice, vse pod razpisnimi pogoji in skladno z najugodnejšo ponudbo. Če prednostni upravičenec ne uveljavlja pravice, se odda javno naročilo najugodnejšemu ponudniku. Enako stališče je zavzel tudi Urad za javna naročila v svojem mnenju, št. 239/2001, z dne 20.08.2001, kjer je navedel: "V primeru, da sta dve ponudbi podani pod enakimi pogoji in, da ima eden od ponudnikov pravico uveljavljati prednostno pravico, jo v tem primeru lahko uveljavlja. Javno naročilo se v tem primeru odda nosilcu prednostne pravice."
Državna revizijska komisija pa pri tem ponovno poudarja, da je namen zakonske ureditve javnih naročil, da se zagotovi svoboden vstop na trg javnih naročil in enakopraven položaj udeležencev ob enakih razpisnih pogojih, kar se udejanja preko temeljnih načel javnega naročanja, med njimi zlasti načel enakopravnosti ponudnikov, transparentnosti postopkov in zagotavljanja konkurence med ponudniki. Pojem prednostne pravice pa po vlagateljevi interpretaciji zaradi svoje pravne narave v celoti izključuje možnost udejanjanja naštetih temeljnih načel javnega naročanja.

Glede na zgoraj navedene ugotovitve pa se Državna revizijska ni spuščala v presojo revizijske navedbe glede izgube prednostne pravice v letu 2001, ker odločanje o le-ti ne bi spremenilo odločitve Državne revizijske komisije v predmetni zadevi.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila ni kršil postopkovnih pravil ZJN-1, zato je skladno s prvo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zavrnila zahtevek za revizijo kot neutemeljen.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne â??â??â??.