018-102/02

Številka: 018-102/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu članovâ??â??â??., v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila izvedbe dnevnega čiščenja poslovnih prostorov â??â??..in vloženega zahtevka za revizijo vlagatelja â??â??â??â??.(v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnikaâ??â??â??.(v nadaljevanju: naročnik), dne â??â??â??.

ODLOČILA

1) Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za izvedbo dnevnega čiščenja poslovnih prostorovâ??â??., katerega javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. â??â??, z dne â??â??, pod številko objaveâ??â??.

2) Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 80.000 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 26.02.2002 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 363-04-1/2002, za čiščenje poslovnih prostorovâ??â??â??.. Javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, štâ??â??., z dne â??â??.., pod številko objave â??â??.., z javnim odpiranjem 24.04.2002. Naročnik je predmetno javno naročilo oblikoval v XX (dvajset) sklopov.

Naročnik je dne 24.04.2002 prejel zahtevek za revizijo postopka javnega naročila, z dne 19.04.2002. Vlagatelj v zahtevku navaja, da ga vlaga zaradi kršitev postopka in nepravilne uporabe materialnega prava po Zakonu o javnih naročilih (Uradni list RS, št.: 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1).

Naročnik je dne 24.04.2002 v zapisniku št. 363-04-1/2002, navedel, da je bil postopek odpiranja ponudb predviden za dne 24.4.2002 ob 9.30 uri v prostorih naročnika. Naročnik je ugotovil, da so vse aktivnosti, zaradi vloženega zahtevka za revizijo, ustavljene. Komisija je ugotovila, da so pravočasne in pravilno označene, ponudbe treh ponudnikov. Ponudbe ostajajo neodprte in zapečatene vse do dokončne odločitve v zvezi z vloženim zahtevkom za revizijo.

V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da razpisna dokumentacija ni pripravljena v skladu z ZJN-1 in je v posameznih delih, predvsem v delu, kjer naročnik določa merila za izbor najugodnejše ponudbe, diskriminatorna do ponudnikov. Kršitve se nanašajo na točko 4, V/1, 11. alineo točke VII, točko XI, XII/2, XII/3 in XII/4 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (v nadaljevanju: navodil ponudnikom).
Točka 4 navodil ponudnikom določa rok začetka in končanja izvajanja storitve. Naročnik je v razpisni dokumentaciji navedel, da oddaja javno naročilo za obdobje od 01. maja 2002 do 31. junija 2003, z možnostjo dvakratnega podaljšanja po 12 mesecev v skladu s 97. členom ZJN-1. Vlagatelj meni, da je naročnik s tem kršil temeljna načela ZJN-1, predvsem načelo transparentnosti postopka in načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki. Iz zakona namreč izhaja, da pogodba praviloma velja za časovno obdobje, ki ga naročnik navede v objavi javnega naročila in razpisni dokumentaciji. Primere, v katerih lahko naročnik podaljša pogodbo oziroma sklene aneks k obstoječi pogodbi, določa zakon. Vlagatelj meni, da naročnik ne more skleniti pogodbo za določen čas devetih mesecev, ki bi jo potem podaljševal z aneksi k obstoječi pogodbi, saj gre za znano storitev, pri kateri je možno tudi dolgoročneje določiti njen obseg. Poleg tega je čas oddaje naročila od 01. maja 2002 naročnik predvidel po mnenju vlagatelja nerealno, saj je bil rok za oddajo ponudb 24.04.2002. Glede na to, da naročnik zahteva bančno garancijo za resnost ponudbe, bančno garancijo za dobro izvedbo posla in revizijsko poročilo, vlagatelj meni, da je upravičeno domnevati, da naročnik po preteku obdobja, za katerega oddaja javno naročilo, le-tega ne bo ponovno izvedel, pač pa bo podaljšal obdobje izvajanja storitve na podlagi aneksov.
Točka V/1 navodil ponudnikom ureja ponudbo - zahtevo po obliki in izdelavi. Naročnik v objavi javnega razpisa v Uradnem listu Republike Slovenije pod točko 6. - Sprejemljivost variantnih ponudb le-teh ni predvidel, medtem ko je v razpisni dokumentaciji navedel, da ponudniki lahko predložijo tudi variantne ponudbe, ki bodo prav tako ocenjene na podlagi meril, navedenih v razpisni dokumentaciji. S tem je po mnenju vlagatelja naročnik kršil načelo transparentnosti postopka javnega naročila in postavil ponudnike v neenak položaj. Možnost predložiti variantne ponudbe je naročnik dal samo ponudnikom, ki so oziroma bodo dvignili razpisno dokumentacijo. Vlagatelj meni, da bi moral naročnik že v objavi in tudi v razpisni dokumentaciji določiti, da so variantne ponudbe možne.
11. alinea točke VII. navodil ponudnikom določa, da ponudba ne bo pravilna, v kolikor je ponudnik "...pri postopkih javnih naročil dal naročniku zavajajoče podatke glede izpolnjevanja zahtev iz obveznih pogojev za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, in podobno". Naročnik v razpisni dokumentaciji ni navedel, kako in na podlagi katerih dokumentov bo ugotavljal navedena dejstva. Po mnenju vlagatelja so lahko samo dokumentirana, uradna in s strani pristojnih organov ugotovljena dejstva podlaga za ukrepanje napram ponudnikom. Tako pa je upravičeno domnevati, da bo naročnik subjektivno ocenjeval morebitne kršitve. ZJN-1 nikjer ne določa, da v navedenem primeru ponudba ne bi bila pravilna, pod pogojem, da ponudnik izpolnjuje vse z zakonom določene pogoje in pogoje, ki jih v skladu z zakonom navede naročnik v razpisni dokumentaciji. Tudi ni razvidno, kaj pomeni navedba "in podobno", kar lahko pomeni po mnenju vlagatelja subjektivno odločanje naročnika.
Točka XI. določa zaveze izvajalca. V tej točki je naročnik določil nekatere pogoje pri oddaji javnega naročila, za katere je vlagatelj mnenja, da posegajo v njegovo notranje poslovanje in poslovno politiko. Gre za določilo, ki se nanaša na plačevanje obveznosti ponudnika do njegovih dobaviteljev, podizvajalcev in kooperantov. Vlagatelj meni, da naročnik ne more predpisovati izbranim izvajalcem načina in roke plačila med izvajalcem storitve in njegovimi podizvajalci, dobavitelji in morebitnimi kooperanti. Po mnenju vlagatelja gre za notranjo poslovno politiko, prav tako pa ZJN-1 določa, da je ponudnik odgovoren za delo svojih podizvajalcev. Plačilno disciplino ponudnika lahko naročnik preverja na podlagi poročila pooblaščenega revizorja, ki ga morajo ponudniki priložiti svoji ponudbi.
Točka XII/2 navodil ponudnikom določa eno izmed meril za izbiro najugodnejše ponudbe in sicer "kvalitetno in pravočasno opravljanje storitev v zvezi z dejavnostjo, ki je predmet javnega naročila v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe". To merilo je naročnik vezal na vrednost naročila, ki ga je v zadnjih treh letih opravljal ponudnik za posameznega naročnika. Vrednost naročila po mnenju vlagatelja ne more biti obenem tudi kriterij za kvalitetno in pravočasno opravljanje storitve. Ocena kvalitetne in pravočasno opravljene storitve bi bilo lahko samo potrdilo ali izjava, dana s strani drugih naročnikov, iz katere bi nedvoumno izhajalo, da je ponudnik opravil storitev v skladu z dogovorom in določili pogodbe in tudi tu bi lahko šlo za subjektivno oceno posameznih naročnikov. S tem je po mnenju vlagatelja naročnik tudi postavil ponudnike v neenakopraven položaj, saj ima lahko ponudnik sklenjenih več pogodb za nižjo vrednost, pa je vsako naročilo prav tako kvalitetno in pravočasno izvršeno.
Točka XII/3 navodil ponudnikom določa kot merilo za izbiro najugodnejše ponudbe povprečno mesečno bruto plačo na zaposlenega v letu 2001 v Republiki Sloveniji. Po mnenju vlagatelja navedeno merilo ni primeren kriterij za izbor ponudnika. Izvajalci storitve sami določajo svojo plačno politiko v okviru veljavnih predpisov in zato povprečna mesečna plača na zaposlenega po mnenju vlagatelja ne more biti kriterij, ki bi kazal na usposobljenost ponudnika, še manj pa kriterij za izbiro najugodnejše ponudbe. Pokazatelje, ki kažejo na finančno sposobnost ponudnika, je možno razbrati iz drugih dokumentov, ki jih naročnik zahteva od ponudnikov. Vlagatelj meni, da je kriterij diskriminatoren do ponudnikov in jim ne daje enake možnosti za pridobitev posla.
Točka XII/4 navodil ponudnikom določa kot merilo za izbiro najugodnejše ponudbe strokovno izobrazbo in dejstvo, da ima ponudnik v rednem delovnem razmerju najmanj 5 oseb z višjo ali visoko izobrazbo. To merilo je po mnenju vlagatelja diskriminatorno do ponudnikov in jih postavlja v neenakopraven položaj. Stopnja strokovne izobrazbe ne more biti kriterij, na podlagi katerega bi naročnik lahko izbral najugodnejšo ponudbo. število zaposlenih z višjo ali visoko strokovno izobrazbo še ne more pomeniti, da je posamezni ponudnik, ki zaposluje več tovrstnih kadrov, bolj usposobljen oziroma sposoben izvesti naročilo kot ponudnik, ki zaposluje več delavcev z nižjo strokovno izobrazbo. Kadrovska struktura zaposlenih in njihova izobrazba je stvar politike ponudnika. Kriterij je po mnenju vlagatelja tudi diskriminatoren do ponudnikov, ki si visoke ali višje izobrazbe niso pridobili, pa so v svojem poslu prav tako ali še bolj uspešni, kot ponudniki, ki jim je bila ta možnost dana. Glede na postavljeni kriterij gre po mnenju vlagatelja upravičeno domnevati, da naročnik s tem omejuje število ponudnikov, katerim bi bilo lahko naročilo dodeljeno. Vlagatelj s svojim navajanjem zaključuje in predlaga, da naročnik razveljavi javni razpis in pripravi nov razpis v skladu z veljavnimi predpisi. Vlagatelj tudi priglaša stroške, ki jih je imel v zvezi z revizijo, in sicer vplačano takso v višini 80.000,00 SIT in stroške priprave zahtevka za revizijo v višini 72.000,00 SIT.

Naročnik je s sklepom, št.: 363-04-1/2002, z dne 10.5.2002, sklenil, da se zahtevku za revizijo ne ugodi.
V zvezi s točko 4 navodil ponudnikom naročnik meni, da so navedbe vlagatelja neutemeljene in jih v celoti zavrača. Naročnik navaja, da je v objavi javnega naročila in v razpisni dokumentaciji samo navedel možnost oddaje naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave in pri tem v celoti ravnal v skladu z določili 97. člena ZJN-1, ki tako možnost dopušča. Naročnik je že v prvi objavi razpisa navedel to možnost, kar je zakonska zahteva, ki hkrati omogoča transparentnost in enakopravnost ponudnikov, saj so o tej možnosti seznanjeni vsi na enak način. Naročnik je le dopustil možnost oddaje javnega naročila kot to določa 97. člen ZJN-1, ali bo to možnost izkoristil, pa je odvisno od različnih dejstev v prihodnosti, ki bodo oziroma ne bodo opravičevala uporabo te možnosti. Glede na navedeno naročnik meni, da so bili vsi potencialni ponudniki na enak način obveščeni o možnosti oddaje javnega naročila istemu izvajalcu kot ponovitev podobnih storitev, hkrati pa naročnik meni, da je pri pripravi razpisne dokumentacije v tem delu v celoti ravnal v skladu z ZJN-1. Glede navedbe vlagatelja, da je nerealno pričakovanje naročnika, da bi lahko oddal javna naročila že predvidoma od 01. maja 2002, pa naročnik navaja, da je bil rok naveden predvidoma s 01. majem 2002, kar pomeni, zaradi dela prostih dni 01. in 02. maja 2002, začetek izvajanja 03. maja 2002. Navedeni datum je najbolj optimistična ocena oziroma predvidevanje naročnika, ki bi se lahko izvršila pod pogojem, da bi bila ocena ponudb in izbor najugodnejšega ponudnika izvršena takoj po odpiranju ponudb, hkrati pa bi bili vsi ponudniki obveščeni o izboru še isti dan, na izbor pa ne bi bila vložena nobena dodatna zahteva ponudnika. Glede na nujnost izvedbe javnega naročila in dolgo usklajevanje razpisne dokumentacije (12 članov komisije), je bila vsekakor pripravljenost naročnika, da javno naročilo zaključi v najkrajšem možnem času in storitev odda izbranemu najugodnejšemu ponudniku.
Glede navedb vlagatelja revizije v zvezi s točko V/1 navodil ponudnikom, da je naročnik v razpisni dokumentaciji predvidel variantne ponudbe, medtem ko v objavi te možnosti ni predvidel, naročnik navaja, da pri oddaji tovrstne storitve čiščenja, kjer je izrecno navedeno in zahtevano, kaj je predmet javnega naročila, variantnih ponudb ni mogoče vlagati, saj sta obseg in količina storitve izrecno in v celoti določena. Zato naročnik variantnih ponudb v objavi ni predvidel, v razpisni dokumentaciji pa je ta tekst naveden pomotoma. V kolikor bi imel katerikoli od ponudnikov kakšno vprašanje v zvezi s tem, bi na naročnika lahko naslovil vlogo za pojasnilo, kar pa nobeden od ponudnikov, ki so dvignili razpisno dokumentacijo, ni storil. Glede na navedeno naročnik meni, da je trditev, da so bili ponudniki postavljeni v neenakopraven položaj, neutemeljena, prav tako pa ugotovljena redakcijska napaka v razpisni dokumentaciji po mnenju naročnika ne predstavlja takšne pomanjkljivosti, ki bi pod vprašaj postavila ustreznost izpeljave tega javnega naročila.
Glede 11. alinee točke VII. navodil ponudnikom, da bo pri postopku javnega naročila naročnik kot nepravilno izločil ponudbo ponudnika, v kolikor je ponudnik pri postopkih javnih naročil dal naročniku zavajajoče podatke, in da je pri tem pogoju omogočena subjektivna ocena s strani naročnika, ter da je ponudnik že kaznovan z izločitvijo v prvem postopku, naročnik meni, da so navedbe vlagatelja v celoti neutemeljene. Naročnik ugotavlja, da ponudniki na javna naročila predlagajo zavajajoče podatke glede izpolnjevanja zahtev iz obveznih pogojev in z navajanjem neresničnih dejstev poskušajo nezakonito pridobiti javno naročilo. Zato je nuja in dolžnost naročnika, da se zavaruje pred ponudniki, ki s svojimi ravnanji kršijo določila zakonov in se jim nesporno dokažejo hujše strokovne napake na področju, ki je povezano s predmetom javnega naročila. Pred takimi napakami se je naročnik dolžan zavarovati tako iz načela gospodarnosti in ekonomičnosti kot tudi iz načela javnosti in enakopravnosti ponudnikov. Naročnik navaja, da je ravno vlagatelj primer ponudnika, ki se mu je zaradi njemu lastnega ravnanja nesporno ugotovila prej navedena hujša strokovna napaka, ki je evidentirana v dokumentarnem gradivu naročnika in je bil v zvezi s tem ravnanjem seznanjen ustrezen pristojen organ. Glede na navedeno naročnik ugotavlja, da je tak pogoj v celoti utemeljen in celo nujno potreben. Navedbe vlagatelja glede subjektivne ocene naročnika, so po mnenju naročnika v celoti neutemeljene, saj morajo biti morebitne ocenjene kršitve ustrezno podkrepljene s potrebnimi listinskimi dokazi, ki jih je vsak trenutek možno preveriti.
Zahteve iz točke XI. navodil ponudnikom po mnenju vlagatelja posegajo v njegovo notranje poslovanje in poslovno politiko, predvsem z določilom o plačevanju obveznosti ponudnika do njegovih dobaviteljev, podizvajalcev in kooperantov. Po mnenju naročnika ima le-ta, glede na velik obseg javnega naročila in možnost, da bodo izvajalci nastopali tudi s podizvajalci, vsekakor možnost in pravico, da zagotovi in zahteva enake pogoje tako za izvajalce kot podizvajalce. Po mnenju naročnika zahteva iz točke XI. navodil ponudnikom zagotavlja enako obravnavo in hkrati ščiti podizvajalce pred morebitnimi nekorektnimi ravnanji izvajalca glede plačevanja obveznosti. S to zahtevo si naročnik zagotovi izvajalca, ki bo izkazoval primerno ravnanje do svojih podizvajalcev in v primerih, ko temu ni tako, lahko s svojimi pozitivnimi ukrepi poseže v njuno razmerje. Naročnik, ki v tem primeru išče izvajalca storitve za 20 različnih državnih upravnih organov, si nikakor ne more privoščiti morebitnih nezadovoljstev pri podizvajalcih, ki bi izvirala iz nekorektnega in neposlovnega odnosa izvajalca. S tako postavljenimi zahtevami se naročnik poskuša izogniti situacijam, do katerih je prihajalo v preteklosti, ko je naročnik v roku in v skladu z določili pogodbe izvrševal svoje obveznosti do izvajalca, le-ta pa podizvajalcem ni plačeval skladno z dogovori in so se podizvajalci s svojimi zahtevki obračali direktno na naročnika, le-ta pa ni imel nikakršnega mehanizma, da bi nekorektna ravnanja izvajalca do podizvajalca ustrezno sankcioniral. Postavljene zahteve tako po mnenju naročnika nikakor ne pomenijo nezakonito postavljenih pogojev. Pogoji so po mnenju naročnika za vse ponudnike enaki in nikakor diskriminatorni, od ponudnika pa zahtevajo primerno ravnanje tudi do morebitnih podizvajalcev. Naročnik še navaja, da je zahteva tudi naročnikova obveznost, ki izhaja iz 5. člena Odredbe o finančnem poslovanju proračunskih uporabnikov (Uradni list RS, št. 71/99).
Glede točke XII/2 navodil ponudnikom naročnik meni, da so navedbe vlagatelja v celoti neutemeljene. Naročnik je glede na višino javnega naročila in možnost oddaje javnega naročila enemu ponudniku merilo "reference" postavil zelo tehtno in v nižjih mejah kot je ocenjena vrednost javnega naročila. Za dokazilo "referenc" je pripravil poseben obrazec, na podlagi katerega drugi naročniki pod kazensko in materialno odgovornostjo potrdijo izvajanje pogodb s strani ponudnika. Ponudniki po tako postavljenem merilu niso v neenakopravnem položaju. Merilo je v celoti postavljeno po tehtnem premisleku naročnika in znotraj veljavne zakonodaje.
V zvezi s točko XII/3 navodil ponudnikom naročnik meni, da je navedba vlagatelja v celoti neutemeljena. Merilo povprečne mesečne bruto plače je postavljeno po tehtnem premisleku naročnika in znotraj veljavne zakonodaje. Po mnenju naročnika je povprečna mesečna bruto plača na zaposlenega primeren kazalec uspešnosti in usposobljenosti posameznega ponudnika. Za naročnika je prav tako pomembno, da izbrani izvajalec izkazuje vsaj minimalno korektnost do svojih zaposlenih, kar je potrebno oziroma nujno upoštevati in minimalno skozi kriterij merilo nagraditi. Zadovoljni delavci izvajalca pomenijo garancijo naročniku, da bo pri izvedbi storitve njihovo delo korektno. Tako postavljeno merilo, ki v razmerju do ostalega števila točk predstavlja zanemarljivo število točk, je po oceni naročnika primerno in zakonito merilo. Glede točke XII/4 navodil ponudnikom naročnik meni, da je navedba vlagatelja v celoti neutemeljena. Naročnik navaja, da je merilo strokovne izobrazbe kadrov ponudnika v celoti postavljeno po tehtnem premisleku naročnika in znotraj veljavne zakonodaje. Naročnik z minimalnim nagrajevanjem petih točk nagradi ponudnika, ki ima primerno strokovno izobrazbo kadra, kar pomeni, da bo glede na strokovnost kadra imel primeren strokovni nadzor nad izvajanjem storitve in v primeru kakršnih koli zapletov le-te strokovno in uspešno reševal. Po mnenju naročnika je ponudnik z višjo strokovno izobrazbo bolj strokovno in primerno usposobljen izvesti naročilo kot tisti, ki ne dosegajo niti minimalne povprečne stopnje izobrazbe glede na število zaposlenih in višino pogodbenih obveznosti. Glede na višino javnega naročila si naročnik nikakor ne more predstavljati, da bi ponudnik brez ustrezno usposobljenega kadra tovrstno naročilo lahko skladno s pogodbo tudi izvajal. Glede na navedeno je po mnenju naročnika utemeljeno in pravilno nagraditi ponudnike, ki dosegajo minimalno potrebno strokovno izobrazbeno strukturo. Naročnik tudi ocenjuje, da pomeni vloženi zahtevek za revizijo zgolj in izključno nekorektno oviranje naročnika pri izvedbi javnega naročila glede na zgoraj navedeno in na dosedanja ravnanja vlagatelja ter glede na dejstvo, da je vlagatelj zahtevek za revizijo vložil na dan odpiranja ponudb in od naročnika ni zahteval nikakršnih pojasnil v zvezi z razpisno dokumentacijo. Naročnik zaključuje, da so vse navedbe vlagatelja neutemeljene in jih v celoti zavrača.
Naročnik je vlagatelja na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da v roku treh dni od prejema tega sklepa pisno sporoči, ali zahteva nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 15.5.2002, na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN obvestil, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, št. 363-04-1/2002, z dne 17.05.2002, Državni revizijski komisiji na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN odstopil v odločanje zahtevek za revizijo predmetnega javnega naročila z dokumentacijo.

Po pregledu celotne dokumentacije o vodenju postopka oddaje javnega naročila, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN ugotavlja, da je zahtevek za revizijo utemeljen iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot potencialni ponudnik, ki je dvignil razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Državna revizijska komisija je najprej preverila navedbo vlagatelja glede trajanja izvajanja razpisanih storitev. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji v povabilu k oddaji ponudbe v točki 4. Rok začetka in končanja izvajanja storitve navedel, da je predvideni rok začetka izvajanja storitve za vse lokacije - objekte predvidoma od 01.05.2002 do 31.01.2003, z možnostjo dvakratnega podaljšanja po 12 mesecev, v skladu z določili 97. člena ZJN-1. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik rok začetka izvajanja storitve določil predvidoma, kakor zatrjuje v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, št. 363-04-1/2002, z dne 10.05.2002, po predvidevanjih naročnika in pod pogojem, da bi bila ocena ponudb in izbor najugodnejšega ponudnika izvršena takoj po odpiranju ponudb, hkrati pa bi bili vsi ponudniki obveščeni o izboru še isti dan, na izbor pa ne bi bila vložena nobena dodatna zahteva ponudnika. Državna revizijska komisija ugotavlja, da mora naročnik že v sklepu o začetku postopka, v skladu z 21. členom ZJN-1, navesti okvirne datume, v katerem morajo biti opravljene posamezne faze postopka oddaje naročila, pri tem pa mora seveda upoštevati vse zakonsko predvidene roke in pravne situacije, ki lahko nastanejo v postopku oddaje javnega naročila (vključno z možnostjo revizijskega postopka). Potrebno je pritrditi vlagatelju, da ni bilo realno pričakovati, glede na možnosti uveljavitve pravnih sredstev, ki jih daje ZJN-1 in ZRPJN, da bi se pogodba z izbranim(i) ponudnikom(i) lahko sklenila s 01.05.2002.

ZJN-1 v 2. točki 97. člena ZJN-1 določa, da sme naročnik oddati naročilo po postopku s pogajanji brez predhodne objave: "če gre za nove storitve, ki so ponovitev podobnih storitev in jih izvaja isti izvajalec, ki mu je oddal naročnik prejšnje naročilo, vendar pod pogojem, da take storitve ustrezajo osnovnemu projektu, za katerega je bilo oddano prvo naročilo po javnem razpisu. Naročnik mora že v prvi objavi razpisa navesti navedeno možnost. Naročnik lahko odda naročilo po tej točki le, če še niso pretekla tri leta od sklenitve prve pogodbe." Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v objavi predmetnega javnega razpisa in v razpisni dokumentaciji navedel možnost dvakratnega podaljšanja po 12 mesecev. S tem je zagotovil spoštovanje načela transparentnosti, ki se udejanja predvsem skozi objave javnih naročil v uradnih glasilih in hkrati načela enakopravnosti, saj so bili vsi potencialni ponudniki na enak način obveščeni o predvideni možnosti dvakratnega podaljšanja po 12 mesecev izvajanja razpisanih storitev. Državna revizijska komisija pa ugotavlja, da je naročnik pri tem ravnal napačno in vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja vlagatelj. Glede na mesečno ocenjeno vrednost, kot izhaja iz sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 363-04-1/2002, z dne 26.02.2002, bi moral naročnik, upoštevaje predvideno možnost dvakratnega podaljšanja za 12 mesecev, glede na potencialno skupno vrednost javnega naročila, v skladu z določbo 67. člena ZJN-1, objaviti s predhodnim javnim razpisom namero o oddaji javnega naročila. Na ta način namreč naročnik obvesti vse potencialne ponudnike o skupni ocenjeni vrednosti javnega naročila, ki se oddaja s tem postopkom (in na podlagi tega postopka).

Državna revizijska komisija glede druge navedbe vlagatelja, da med objavo javnega razpisa in razpisne dokumentacije obstaja neskladje glede variantnih ponudb, ne more slediti naročniku, da gre za pomoto v razpisni dokumentaciji. ZJN-1 v prvem odstavku 23. člena določa, da mora naročnik pripraviti razpisno dokumentacijo tako, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo. Citirana določba med drugim usmerja in zavezuje naročnika k pripravi takšne razpisne dokumentacije, katere vsebina ne bo le jasna, nedvoumna in razumljiva, temveč bo hkrati omogočala tudi primerljivost med ponudbami. Samo takšna razpisna dokumentacija omogoča naročniku pridobitev pravilnih in medsebojno primerljivih ponudb ter hkrati pošteno, nepristransko in celovito primerjavo le-teh. Glede na drugi odstavek 52. člena ZJN-1, ki določa, da v primeru, da variantne ponudbe niso dopustne, mora naročnik le-to posebej navesti v objavi in razpisni dokumentaciji (samo nedopustnost variantnih ponudb mora biti objavljena v uradnem listu), bi bilo mogoče po besedilu razpisne dokumentacije sklepati, da so variantne ponudbe dopuščene.

Glede navedbe vlagatelja v zvezi z 11. alineo točke VII. navodil ponudnikov Državna revizijska komisija ugotavlja naslednje. Naročnik je namreč v VII. točki navodil ponudnikom določil, da bo naročnik kot nepravilne zavrnil vse ponudbe, pri katerih bo na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovil, da ne izpolnjujejo vseh zahtev iz razpisne dokumentacije oziroma pri kateri se ugotovi katerakoli od navedenih napak oz. pomanjkljivosti, med drugim pa v 11. alinei navaja, če se: "ponudniku dokaže strokovna napaka iz obdobja zadnjih treh let na področju, ki je povezano s predmetom javnega naročila (kot npr. ponudnik po svoji krivdi ni izpolnil svojih obveznosti v skladu z določili pogodb za naročnikom, sklenjenih na podlagi javnih razpisov v obdobju zadnjih treh let pred oddajo ponudbe, pri postopkih javnih naročil je dal naročniku zavajujoče podatke glede izpolnjevanja zahtev iz obveznih pogojev za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, in podobno)". Državna revizijska komisija ugotavlja, da mora naročnik v skladu z drugim odstavkom 41. člena ZJN-1 izločiti iz postopka ponudbo ponudnika, ki ne izpolnjuje zakonsko določenih pogojev za udeležbo, med drugim tudi v 8. točki navedenem primeru, če je dal ponudnik zavajujoče podatke glede zahtev naročnika. Naročnik pa sme poleg zakonsko določenih pogojev za udeležbo v konkretnem primeru oddaje javnega naročila določiti tudi druge pogoje za udeležbo, pri tem pa mora v razpisni dokumentaciji natančno, jasno in nedvoumno specificirati okoliščine za izločitev ponudbe in s tem vnaprej seznaniti ponudnike. Odločitev o dodatnih pogojih za udeležbo sodi v poslovno sfero naročnika, ki jih le-ta lahko vnese v razpisno dokumentacijo, v kolikor niso v nasprotju z omejitvami predpisov o javnih naročilih, predvsem pa s temeljnimi načeli javnega naročanja. Državna revizijska komisija ugotavlja, da upoštevanje tako imenovanih negativnih referenc v postopkih oddaje javnega naročanja samo po sebi ni nedopustno. Negativne reference namreč niso nujno same po sebi diskriminatorne, vendar mora naročnik natančno določiti, v katerih primerih bo te negativne reference upošteval, zlasti pa mora opredeliti kaj bo vsebinsko štel kot negativno referenco ter določiti način, kako morajo biti le-te izkazane. Državna revizijska komisija je ugotovila, da je naročnik citirani pogoj določil tako, da je določil, kdaj bo vsebinsko štel okoliščino, kot negativno referenco, razen v delu, kjer je navedel "in podobno". Po mnenju Državne revizijsko komisije bi moral naročnik določiti tudi način, kako morajo biti negativne reference izkazane oziroma dokazane v samem postopku oddaje javnega naročila.

Glede vlagateljeve navedbe, ki se nanaša na točke XI. navodil ponudnikom pa Državna revizijska komisija pritrjuje mnenju naročnika, da je k takim zahtevam v razpisni dokumentaciji zavezan tudi zaradi 5. člena Odredbe o finančnem poslovanju proračunskih uporabnikov (Uradni list RS, št.: 71/99, 78/99, 64/01), ki določa, da morajo naročniki dopolniti razpisne pogoje, tako da bo v razpisnih pogojih za bodoče razpise dodatno določeno: "- zaveza izvajalcev del kot prevzemnikov javnih naročil za odstop svojih terjatev do naročnikov v korist dobaviteljev blaga, podizvajalcev in kooperantom za izkazane in potrjene terjatve dobaviteljev blaga, podizvajalcev in kooperantov do izvajalcev del; - zaveza izvajalcev del za poplačilo njihovih obveznosti dobaviteljem blaga, kooperantov in izvajalcem enake roke plačil, kot so določeni v pogodbah o prevzemu del z naročniki del iz izvajanja del za oddana naročila; - zaveza izvajalcev priznati in obračunati ter plačati dobaviteljem blaga, kooperantom in podizvajalcem del zapadle obveznosti in zakonite zamudne obresti za vsak dan zamude pri plačilih zapadlih in potrjenih obveznosti po izpostavljenih računih za opravljene storitve podizvajalcev in kooperantov..."

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala navedbe vlagatelja v zvezi z merili. Naročnik je v razpisni dokumentaciji v točki XII. kot merila za izbor najugodnejše ponudbe določil:
1) ponudbena cena - do 60 točk,
2) kvalitetno in pravočasno opravljene storitve v zvezi z dejavnostjo, ki je predmet javnega naročila (čiščenje) v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe - skupaj največ 13 točk,
3) povprečna mesečna bruto plača na zaposlenega v letu 2001 - 5 točk
4) strokovna izobrazba kadrov - 5 točk
5) vzpostavljen sistem kakovosti v skladu z zahtevami standarda ISO 9000 - 5 točk
6) vzpostavljen sistem ravnanja z okoljem v skladu s skupino slovenskih standardov ISO 1400 - 5 točk
7) ponudnik ima pozitivno mnenje pooblaščenega revizorja o pregledu računovodskih izkazov za poslovno leto 2000 - 5 točk.
Glede merila kvalitetno in pravočasno opravljene storitve Državna revizijska komisija ugotavlja, da ga je naročnik še natančneje razdelil, tako da je določil vrednostne sklope predloženih referenc in le-te različno utežil (npr. 1 referenca za vrednost naročila do 5.000.000,00 SIT šteje 0,2 točke, vrednoti pa se največ 5 naročil, 1 referenca za vrednost naročila od 5.000.001,00 SIT do 10.000.000,00 SIT šteje 0,5 točke, vrednoti pa se največ 4 naročila, â??), s tem je omogočil ponudnikom, da pridobijo točke tako v primerih, ko so že opravljali razpisane storitve tako v večjem kot v manjšem vrednostnem obsegu. Ni mogoče pritrditi vlagatelju, da naročnik na ta način ne more ugotoviti tudi kvalitete in pravočasnosti opravljanja razpisanih storitev. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji predvidel obrazec za predložitev seznama opravljenih storitev čiščenja v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe, kateremu pa je potrebno priložiti tudi dokazila v obliki potrdil naročnikov, ki potrjujejo ponudnikovo kvalitetno in pravočasno izpolnitev pogodbenih obveznosti. Naročnik je izrecno navedel, da se naročila, ki ne bodo potrjena z dokazili v obliki potrdila, ki bodo potrjevala ponudnikovo kvalitetno in pravočasno izpolnitev pogodbenih obveznosti, ne bodo upoštevala pri ugotavljanju sposobnosti ponudnika.

Glede meril povprečna mesečna bruto plača na zaposlenega v letu 2001 - 5 točk in strokovna izobrazba kadrov - 5 točk pa je Državna revizijska komisija mnenja, da nista smiselno povezani s predmetom javnega naročila. Določila ZJN-1 sicer ne narekujejo naročniku, katera merila naj določi za vrednotenje ponudb, toliko bolj pa je naročnik avtonomen pri določanju teže postavljenih meril in pri določanju načina uporabe le -teh. Ne glede na to pa mora naročnik ravnati skladno s temeljnimi načeli in pravili javnega naročanja. To pa pomeni, da mora merila, njihovo težo in način uporabe meril določiti tako, da ponudnikov ne bo neupravičeno diskriminiral. Državna revizijska komisija opozarja na določilo drugega odstavka 50. člena ZJN-1, ki določa: "Merila, po katerih naročnik izbira najugodnejšo ponudbo, morajo biti v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb.". Pomemben je zlasti zadnji stavek v citiranem odstavku, pri tem pa Državna revizijska komisija poudarja, da tudi način uporabe meril ne sme biti diskriminatoren, smiselno mora biti povezan z vsebino javnega naročila, prispevati pa mora k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Državna revizijska komisija poudarja, da je namen instituta meril v postopkih oddaje javnih naročil v tem, da se predložene pravilne ponudbe z vrednotenjem na podlagi meril razvrstijo v vrstni red od najmanj do najbolj ugodne ponudbe za naročnika. Ponudbe tistih ponudnikov, za katere naročnik ugotovi, da so usposobljeni in sposobni izvesti določeno javno naročilo, je potrebno pred fazo vrednotenja ponudb šteti za enake. To pomeni, da v tem trenutku še ni in tudi ne more biti znano, katera izmed teh ponudb je bolj ali manj ugodna za naročnika. Z vrednotenjem ponudb pa se končno lahko ugotovi, katera ponudba je dejansko najugodnejša. Enakopravno obravnavanje ponudnikov, ki ga uzakonja prvi odstavek 5. člena ZJN-1, ne zahteva dejansko in pravno enakega položaja ponudnikov, saj bi bila s tem omejena konkurenca med ponudniki. ZJN-1 v tem določilu zahteva svobodno konkurenco, ki se udejanja s tem, da morajo imeti vsi ponudniki enake možnosti, da pridobijo javno naročilo. Naročnik pa vsem potencialnim ponudnikom, ki bi predložili ponudbe v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, ni zagotovil enakih možnosti za pridobitev javnega naročila. Naročnik je sicer vnaprej določil merila, njihovo težo in način ocenjevanja, vendar slednji ne zagotavlja svobodne konkurence med potencialnimi ponudniki. Utemeljena je navedba vlagatelja, da je naročnik določil merilo povprečna mesečna bruto plača na zaposlenega v letu 2001 na način, ki neopravičeno diskriminira ponudnike. Potrebno je pritrditi vlagatelju, da je v avtonomni sferi vsakega ponudnika, da si določa svojo plačno politiko. Državna revizijska komisija tudi ugotavlja, da je merilo povprečna mesečna bruto plača na zaposlenega v letu 2001, tako kot je določeno v razpisni dokumentaciji, v nasprotju z ZJN-1, saj ni smiselno povezano s predmetom javnega naročila.

Podobno je mogoče trditi tudi za merilo strokovna izobrazba kadrov. Tudi to merilo po mnenju Državne revizijske komisije, ni v povezavi s predmetom javnega naročila (čiščenje poslovnih prostorov). Naročnik s tem, ko podeli 5 točk tistim ponudnikom, ki imajo v rednem delovnem razmerju zaposlenih najmanj 5 oseb z višjo ali visoko izobrazbo, tudi podeli določeno prednost v primerjavi s tistimi, ki izobraženih oseb ne zaposlujejo. Državna revizijska komisija meni, da taka prednost ni upravičena, saj zahtevana izobrazbena struktura (z visoko in univerziteno izobrazbo), naročniku še ne zagotavlja, da ponudnik, ki ima zaposlen tak kader, kvalitetneje in pravočasneje opravlja storitve čiščenja, in obratno tudi ne pomeni tega, da ponudniki, ki takega kadra nimajo, storitev čiščenja ne opravljajo tudi kvalitetno in pravočasno.

Ker opisanih kršitev zakona ni mogoče odpraviti drugače kot le z razveljavitvijo razpisa v celoti, je Državna revizijska komisija na podlagi druge alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Vlagatelj zahtevka za revizijo je zahteval povračilo stroškov, nastalih v zvezi z revizijo. Državna revizijska komisija je skladno s petim odstavkom 22. člena ZRPJN odločila, da mora naročnik vlagatelju povrniti stroške, ki so bili potrebni za vodenje revizijskega postopka, v višini plačane takse v znesku 80.000 SIT. Za priznanje stroškov za pripravo zahtevka za revizijo v višini 72.000,00 SIT, pa Državna revizijska komisija ni našla pravne podlage.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).


V Ljubljani, dne â??â??â??â??