018-033/02

Številka: 018-33/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje naročila za opravljanje tiskarskih in fotokopirnih storitev z najemom poslovnih prostorov in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj â??, ki ga zastopa odvetnik â?? (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne ..

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi sklep naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika, št. JR-2/2002, z dne 22.01.2002, v delu, ki se nanaša na izbiro najugodnejšega ponudnika v sklopu 2 - izvajanje fotokopiranja v fotokopirnici â??

Obrazložitev

Naročnik je dne 14.12.2001 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za opravljanje tiskarskih in fotokopirnih storitev v ocenjeni vrednosti â??. Z istim sklepom je naročnik imenoval tudi strokovno komisijo. Javni razpis je bil dne â?? objavljen v Uradnem listu RS, št. â??, pod številko objave Ob-â??. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 18.01.2002, je razvidno, da je naročnik pridobil 3 pravočasne ponudbe. Naročnik je dne 22.01.2002 sprejel sklep, št. JR-2/2002, s katerim je tako za razpisni sklop 1 (opravljanje tiskarskih in fotokopirnih storitev v centralni fotokopirnici â??) kot za razpisni sklop 2 (izvajanje fotokopiranja v fotokopirnici â??) kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je svojo ponudbo oddal le za sklop 2.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 07.02.2002, zahteval revizijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila. V njej navaja, da vlaga zahtevek za revizijo zaradi kršitev materialnega prava, zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter bistvenih kršitev pravil postopka. Vlagatelj trdi, da je prišlo do kršitve 5., 6., 14., 23., 25., 31. do 36., 41., 42., 43., 45., 48., 50., 51., 76., 77., 78. in 79. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000; v nadaljevanju: ZJN-1). Merila, določena v razpisni dokumentaciji, po vlagateljevem mnenju niso bila opredeljena v skladu z ZJN-1, kar je vlagatelju poleg tega, da manjkajo odločilna dejstva, tudi otežilo vložitev zahtevka. Vlagatelj v obrazložitvi navaja naslednje:
1. Merila in pogoji morajo biti medsebojno uravnoteženi. Obseg poslovanja iz konkretne dejavnosti, izkazan v realiziranem prihodku, je lahko merilo o predhodnem dejanskem poslovanju ponudnika. Velikost posla oz. prihodkov iz poslovnega razmerja z enim naročnikom je nerealno in diskriminatorno merilo, ker ne upošteva, da lahko ponudnik iz vseh poslov s poslovnimi partnerji dosega ali presega prihodek drugega ponudnika iz razmerja z večjim naročnikom. Merilo, po katerem je referenca velikost posla z enim naročnikom, je nesprejemljivo. Takšno merilo je subjektivno in favorizira ponudnika, ki z velikostjo posla za enega naročnika izključuje druge ponudnike, ki ga v realizaciji prihodka iz poslovnih razmerij z vsemi naročniki presegajo. Takšna določitev merila zbuja tudi dvom v nepristranskost naročnika. Poslovne in finančne sposobnosti ponudnika ni mogoče ugotoviti iz individualnih poslov, temveč iz ustreznega dovoljenja za opravljanje dejavnosti ter iz poslovnih bilanc oz. letnega poročila. Ker naročnik tega ni upošteval, vlagatelj meni, da je to merilo diskriminatorno in da izkrivlja konkurenco ponudnikov oz. favorizira določene ponudnike. Določitev referenc kot velikost dosedanjih poslov ni v skladu z zakonsko opredelitvijo referenc kot strokovne usposobljenosti.
2. Za obseg in kvaliteto razpisanih storitev je po mnenju vlagatelja pomembna tudi zasedenost strojne opreme, ki izvira iz ponudnikovih obveznosti do drugih naročnikov na podlagi že sklenjenih, a še ne realiziranih poslov, česar naročnik ni upošteval. Prav omenjeno merilo velikosti posla lahko vsebinsko vključuje bodočo zasedenost strojnih kapacitet ponudnika, kar lahko ogrozi naročnikovo zahtevo po izvajanju sprotne storitve fotokopiranja za njegove potrebe. Realno oz. uravnoteženo določitev meril za doseganje sprotnega izvajanja fotokopirnih storitev bi po mnenju vlagatelja predstavljalo pravilno razmerje med naslednjimi kriteriji: kapacitete strojne opreme z upoštevanjem realnega deleža prostih kapacitet, število in usposobljenost zaposlenih ter delovni čas.
3. Po mnenju vlagatelja je tudi merilo "neobvezne bonifikacije" v nasprotju z ZJN-1 in predstavlja nedopusten poziv ponudnikom, da neselektivno predlagajo ugodnosti brez vnaprejšnje konkretizacije oz. omejitve. Naročnik lahko poziv in merila za izbiro ponudnika veže le na njegove jasno določene in dopustne potrebe, ne pa tudi na potrebe koga drugega. Zato ni dopustno, da naročnik ocenjuje vnaprej nedoločene ugodnosti, ponujene visokošolskim učiteljem in sodelavcem. Dopustna so le vnaprej konkretno določena merila, ki niso v nasprotju z ZJN-1 in predstavljajo dovoljeno ugodnost le za naročnika, ne pa za koga drugega. Uporabnik ugodnosti je lahko samo naročnik v okviru opravljanja svoje dejavnosti, ne pa pri njemu zaposleni. Takšna kršitev postopka oddaje naročila predstavlja naročnikov nedopusten poziv ponudniku, naj ponudi darilo ali kakršnokoli uslugo, s katero bo vplival na dejanje, postopek ali odločitev v postopku javnega naročila. To merilo je tako razlog za razveljavitev postopka oddaje javnega naročila, saj je naročnik pri ocenjevanju ponudb nedopustne predloge tudi upošteval.
4. Naročnik je pri izbranem ponudniku kot dodatno ugodnost upošteval 44-45% popust pri fotokopirnih storitvah, investicije v posodobitev opreme, ki je last â??, 1000 brezplačnih kopij za pedagoške delavce in usklajevanje delovnega časa potrebam knjižnice. Ponujanje popusta brez konkretnih opredelitev količin ali vrednosti je po mnenju vlagatelja zavajajoče, zato je vprašljiva tudi merljivost, element ponudbe z odložnim pogojem pa ne daje garancije za vrednost posla. Ponudba 1000 brezplačnih kopij za pedagoške delavce predstavlja tudi poskus podkupovanja po 14. členu ZJN-1, saj ponudnik delavcem naročnika ne sme nuditi kakršnekoli stvari ali usluge z namenom vplivanja na odločitev o izbiri. Poleg tega predstavlja vsak prejemek fizične osebe v denarju, stvareh ali storitvah druge prejemke po določilih 15. in 16. člena Zakona o dohodnini. V primeru realizacije takšne storitve bi bil ponudnik kot izplačevalec dolžan od vrednosti takšnih storitev obračunati in plačati davek od osebnih prejemkov namesto zavezanca - fizične osebe, kar pomeni, da bi bil iz takega, sicer nedopustnega dejanja v okviru postopka oddaje javnega naročila, zavezan k dodatnim obveznostim. Vlagatelj navaja, da predstavlja tudi ponudba investicije v posodobitev opreme, ki je last â??, nedopusten predlog, ki vpliva na objektivnost izbire v okviru zakonsko dopustnih meril. Naročnik ima status javnega zavoda, katerega osnovna sredstva zagotavljajo ustanovitelji in ne druge osebe, zato je ponudba investicije v opremo naročnika nezakonita. Čeprav bi moral naročnik sporno merilo izločiti iz svoje razpisne dokumentacije, tega ni storil, temveč je nezakonite predloge izbranega ponudnika celo ocenil in jim dodelil največje število točk.
5. Vlagatelj meni, da tudi merilo plačilnih pogojev ne vsebuje konkretnih opredelitev za računanje roka. Naročnik namreč ni določil, od katerega dne oz. dogodka se računa rok za plačilo storitve. Rok se lahko računa od opravljene storitve ali od prejema računa za opravljeno storitev. Zaradi tako neopredeljenega merila tudi ocenjevanje ne more biti pravilno. Vlagatelj navaja, da je sam ponudil 15 dnevni rok od prejema računa, za to pa ni prejel nobene točke. Naročnik po mnenju vlagatelja ne bi smel določiti omejitve plačilnega roka kot merilo (točka VII.3 "Plačilni pogoji"). Minimalni rok 30 dni ter maksimalni 90 dni veljata le za neposredne uporabnike proračunskih sredstev, zato jih je nedopustno zahtevati od ponudnikov kot merilo za ocenjevanje ponudb.
6. Pri določitvi kriterija oz. merila tehnične opremljenosti v fotokopirnici â?? (Posebni del razpisne dokumentacije, točka I.1.a) je po mnenju vlagatelja iz primerjave rangiranih črnobelih fotokopirnih strojev razvidno, da gre za nekonsistentnost posamičnih kriterijev glede na število strojev, zmogljivost in starost. Pod točko I.1.a so pogoji določeni alternativno. Dodelitev najvišjega števila točk je odvisna tudi od starosti strojev ne glede na njihovo število ali zmogljivost. Starost strojev ne predstavlja zagotovila za ustreznost tehnične opremljenosti, predvsem zato, ker je tako z ekonomskega kot tudi tehničnega vidika odločilna dejanska uporaba, merjena od dejanskega začetka uporabe stroja in ne od letnice proizvodnje. Naročnik tudi ni opredelil izhodiščnega dogodka ali parametra za merljivost obrabljenih strojev, hkrati pa pri navedbi strojev "z opremo" ni opredelil, kaj ta "oprema" pomeni.
7. Vlagatelj dalje navaja, da je razdelitev točkovanja glede na lasten ali najet (pogodbeno dogovorjen) servis pri merilu servisiranje (točka I.2 Posebnega dela razpisne dokumentacije) v celoti diskriminatorna. Med pogoji za poslovno sposobnost je v 4. in 6. točki Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe zahtevano potrdilo o registraciji, ki vsebuje tudi navedbo dejavnosti, potrebno za fotokopiranje. Med temi ni registrirana dejavnost servisiranja fotokopirnih strojev, zato predstavlja zahteva po lastnem servisu prekoračitev predmeta javnega naročila, tako s pravno-formalnega kot tudi vsebinskega vidika, to pa je nemoteno in sprotno izvajanje fotokopirnih storitev. Primernost tem zahtevam zagotavlja pogodbeno razmerje z izvajalcem servisne dejavnosti fotokopirnih strojev, znotraj katerega je čas za odpravo napake oz. izvedba popravila odločilen dejavnik, s tem pa tudi selektivni kriterij točkovanja tehnične sposobnosti za realizacijo naročnikovih deklariranih potreb. Selektivni kriterij glede na registrirano servisno dejavnost ali pogodbeno razmerje je v celoti nekonkurenčno selektiven in izven obsega in namena naročila.
8. Vlagatelj tudi meni, da sama izvedba ocenjevanja ni v skladu z merili in načinom točkovanja, kot je bilo določeno v točki IXX. Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe. Že iz določil o merilih za konkurenčnost cen pod 2. točko je razvidno, da je naročnik za najnižjo ceno določil 80 točk. Iz obrazložitve sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika je razvidno, da je naročnik najprej ugotovil ponujeno povprečno ceno za fotokopiranje, te pa ni ovrednotil točkovno, kot je navedeno v 2. točki, temveč z vlomkom oz. decimalko, česar pa ni mogoče preizkusiti (tudi z uporabo vplivnostnega faktorja, ki ga naročnik opredeljuje le okvirno, in sicer kot cca 55% za usposobljenost in sposobnost ponudnika za realizacijo del ter cca 45% za konkurenčnost cen). Iz celotnega pregleda načina ocenjevanja oz. točkovanja po vseh merilih je razvidno, da je končni izračun števila zbranih točk kot aritmetična sredina določen le za točkovanje tehnične opremljenosti s strojno opremo za izvajanje tiskarskih storitev (točka I.1.b Posebnega dela razpisne dokumentacije). Takšen način ocenjevanja je po mnenju vlagatelja popolnoma v nasprotju z merili, določenimi v Navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe in predstavlja arbitrarno odločanje o izbiri ponudnika.
9. V Navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe je naročnik pod točko XVII. navedel, da lahko v času pred izbiro zavrne vsako ponudbo brez obveznosti, da obvesti ponudnike o razlogih. Vlagatelj meni, da taka določba predstavlja neposredno kršitev določil 77. člena ZJN-1, ki izrecno določa naročnikovo obveznost pisne utemeljitve svoje odločitve o zavrnitvi vseh ponudb.
10. Vlagatelj še navaja, da je sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika nesklepčen, saj ni razvidno, kateri organ in v kakšni sestavi ga je izdal. Vlagatelj se sprašuje, če ga je sploh izdal organ, ki je bil za to pristojen. V sklepu ni navedene sestave organa. Piše le, da ga je pripravila M.P. (v zahtevku navedeno celotno ime in priimek), brez navedbe dolžnosti, ki jo omenjena oseba opravlja. Komisija mora imeti po določilih pozitivne zakonodaje neparno število članov.
Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik razveljavi predmetni postopke oddaje javnega naročila ter objavi ponoven razpis, postopek pa izvede v skladu z zakonskimi in podzakonskimi predpisi.

Naročnik je dne 20.02.2002 izdal sklep, št. JR-2R/2002, s katerim je zahtevek za revizijo v delu, ki se nanaša na izpodbijanje meril za ocenjevanje ponudb, zavrgel, v delu, ki se nanaša na izpodbijanje meril zaradi diskriminacije, napačno uporabo merila "konkurenčnost cen" ter ugovore glede organa, ki je v postopku odločil o izbiri najugodnejšega ponudnika, pa zavrnil. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da vlagateljev zahtevek v točkah 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 in 9 ne izpolnjuje procesnih predpostavk za obravnavo, zato ga je kot prepoznega zavrgel. V skladu z 12. členom ZRPJN po odločitvi o dodelitvi naročila ponudnik ne more vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred odločitvijo naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj je prevzel razpisno dokumentacijo dne 27.12.2001, dne 17.01.2002 oddal ponudbo in se dne 18.01.2002 udeležil javnega odpiranja ponudb. Razlogi, ki jih vlagatelj navaja v točkah 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 in 8, se nanašajo na izpodbijanje meril, ki so bila vlagatelju znana pred odločitvijo naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj tako merilom ne sme več ugovarjati, zato je naročnik njegov zahtevek za revizijo v tem delu zavrgel. Pravočasnost izpodbijanja meril je procesna predpostavka. Vlagatelj ni vložil zahtevka za revizijo pred izdajo sklepa o izbiri in tudi ni zahteval obrazložitve meril, zato nima več pravice do vložitve zahtevka.
Naročnik dalje navaja, da lahko v skladu z ZJN-1 posamezno merilo iz 51. člena ZJN-1 uravnoteži od primera do primera javnega naročila posebej, glede na predmet naročila in glede na dejanske okoliščine. V skladu z 10. členom ZRPJN ponudniki zoper to naročnikovo upravičenje nimajo pravice ugovora, razen v primeru, ko bi bilo posamezno merilo za posameznega ponudnika očitno diskriminatorno. Toda tudi v tem primeru bi morali ponudniki zahtevek za revizijo vložiti pred izdajo sklepa o izbiri.
Glede navedbe vlagatelja iz točke 9 zahtevka za revizijo naročnik navaja, da jo je vlagatelj iztrgal iz konteksta javnega razpisa (točka XVII. razpisne dokumentacije). Pravilno se navedba glasi: "Naročnik lahko v času pred izbiro ponudnika zavrne vsako ponudbo ali prekliče razpisni postopek in zavrne vse ponudbe kadarkoli pred sklepanjem pogodb in brez obveznosti, da prizadetega ponudnika ali ponudnika obvesti o svojih razlogih za takšno dejanje. V teh primerih ponudniki nimajo pravice do odškodnine. V primeru ustavitve postopka nobena stran ne sme pričenjati in izvajati postopkov, ki bi oteževali razveljavitev ali spremembo odločitve o izbiri izvajalca ali ki bi vplival na nepristranost revizijske komisije.". Naročnik navaja, da si je s to navedbo na podlagi 77. člena ZJN-1 pridržal pravico do zavrnitve vseh ponudb, ne da bi za to moral navesti razloge. Če je bil tekst v ponudbi nejasen, bi ga moral vlagatelj izpodbijati pred odločitvijo naročnika o izbiri ali pa vsaj zahtevati pojasnilo njegovega smisla. Nasprotno je vlagatelj kot ponudnik s podpisom izjave o sprejemanju pogojev iz razpisne dokumentacije potrdil, da se z njimi strinja. Naročnik še pripominja, da na podlagi navedenega določila ponudnikove pravice niso bile prizadete, zato vlagatelj za njegovo izpodbijanje ne izpolnjuje pravovarstvenega interesa.
Glede vlagateljevih navedb o nepravilnosti izdaje sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika naročnik navaja, da lahko v skladu z 21. členom ZJN-1 imenuje strokovno komisijo za ocenitev ponudb. Komisija je pristojna za strokovno oceno ponudb in izoblikovanje predloga naročniku za izbiro najugodnejšega ponudnika. Komisija ni pristojna odločati o izbiri, pač pa o izbiri odloči pristojni organ naročnika. Iz izpodbijanega sklepa je razvidno, da je o izbiri odločal dekan â??, ki je v skladu z zakonom o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93, 99/99 in 64/2001), Statutom Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 64/2001) in pooblastilom rektorja Univerze v Ljubljani (z dne 11.10.2001) edini pooblaščeni organ naročnika za sprejemanje odločitev v postopku javnega naročanja. Navedbe vlagatelja, da o izbiri ni odločil pristojni organ, je po mnenju naročnika neutemeljena, zato je vlagateljev zahtevek v tem delu zavrnil. Navedba strokovnega delavca na sklepu, ki je sklep strokovno administrativno pripravil, je internega značaja in za samo pravno veljavnost sklepa nima nobenega pomena.
Naročnik je vlagatelja na podlagi 17. člena ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 25.02.2002, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. V tem dopisu vlagatelj navaja, da je naročnik v nadaljevanju postopka storil dodatne grobe kršitve. Vlagatelj meni, da je naročnikovo stališče, po katerem naj bi vlagatelj izgubil pravico do vložitve zahtevka za revizijo, ker ni izpodbijal meril pred izdajo sklepa o izbiri, napačno. 12. člen ZRPJN dopušča vložitev zahtevka za revizijo v vsaki fazi oddaje javnega naročila, in sicer zoper vsako ravnanje do vključno izteka 8 dnevnega roka po prejemu obvestila o dodelitvi naročila. Po mnenju vlagatelja ne gre za vezanost zahtevka za revizijo na posamezno dejanje postopka oddaje javnega naročila v smislu procesnih predpostavk, temveč za pravno sredstvo, ki omogoča presojo vsebinske pravilnosti in zakonitosti celotne oddaje oz. dodelitve javnega naročila. Po 10. členu ZJN-1 je naročnikova dolžnost evidentirati vse faze postopka oddaje javnega naročila ter hraniti dokumentacijo. Vlagatelj navaja, da v delu zahtevka, ki se nanaša na merila, izpodbija njihovo zakonitost, kar pomeni njihovo sestavo in uporabo v nasprotju z določili ZJN-1, in to z navedbo razlogov in naročnikove dokumentacije, iz katere izhajajo očitana dejstva, ter zakonskih določil, ki so bila kršena. Ker so predmet revizije očitane nezakonitosti, torej vsebinske nepravilnosti oz. kršitve obligatornih določil ZJN-1, bi naročnik moral po vloženem zahtevku vsebinsko obravnavati vlagateljeve navedbe, česar pa ni storil. Vlagatelj navaja, da v svojem zahtevku natančno opredeljuje kršitve ZJN-1 in drugih predpisov, in sicer načela nepristranskosti, transparentnosti in nediskriminatornosti.
Vlagatelj še navaja, da v predmetnem revizijskem postopku ni sodeloval revizijski izvedenec, kar pomeni grobo kršitev pozitivne zakonodaje. Načelo nepristranskosti oz. objektivnosti je temeljno načelo in je za njegovo varovanje določena obveznost sodelovanja revizijskega izvedenca. ZRPJN v prvem odstavku 14. člena določa, da mora Ministrstvo za finance najkasneje v treh dneh od prejema poziva naročnika imenovati revizijskega izvedenca. Vlagatelj trdi, da zakon ne dopušča nobenih izjem, zato je sklicevanje naročnika na obvestilo Ministrstva za finance o nerazpolaganju z izvedenci in napotilu, naj sam naročnik izvede postopek odločanja o zahtevku za revizijo, nedopustno. Ker je sodelovanje revizijskega izvedenca obvezno, naročnik ne bi smel sam nadaljevati postopka in odločati o zahtevku, temveč bi moral ponovno pozvati Ministrstvo za finance, da izpolni zakonsko obveznost. Le če izvedenec ne bi izdelal mnenja v roku 8 dni od imenovanja, bi naročnik lahko odločal sam, o izvedenčevi neaktivnosti pa bi moral obvestiti Državno revizijsko komisijo in Ministrstvo za finance (drugi in tretji odstavek 15. člena ZRPJN). Vlagatelj meni, da je tako storjena groba kršitev načela neodvisnosti, zaradi katere je naročnikova odločitev o zahtevku neveljavna. šele v ponovljenem postopku po imenovanju revizijskega izvedenca je pod zakonskimi predpostavkami možno odločati o utemeljenosti zahtevka za revizijo.

Naročnik je dne 28.02.2002 Državni revizijski komisiji odstopil zahtevek za revizijo predmetnega javnega naročila z dokumentacijo. V priloženem mnenju naročnik navaja, da v celoti vztraja pri svoji odločitvi iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj izpodbija merila, na podlagi katerih je naročnik izbral najugodnejšega ponudnika, po sprejemu odločitve o izbiri in ne pred tem, kot to določa 12. člen ZRPJN. Ker je vlagatelj rok za izpodbijanje meril zamudil, niso podane procesne predpostavke za odločanje. Naročnik meni, da je zahtevek v tem delu špekulativen, saj se je vlagatelj z merili pred izbiro najugodnejšega ponudnika strinjal in bi se z njimi očitno strinjal samo v primeru, če bi bil na njihovi podlagi izbran kot najugodnejši ponudnik.
Glede vlagateljevih navedb o napačni uporabi merila "konkurenčnost cen" naročnik navaja, da je iz razpisne dokumentacije razvidno, da se ugotavlja konkurenčnost cen glede na vse postavke iz predračuna, in sicer tako, da se seštejejo vse končne cene, ki jih ponudnik ponudi po posameznih postavkah iz obrazca predračuna fotokopirnih storitev, dobljen seštevek pa se nato deli s številom postavk. Naročnik je to merilo uporabil tako, da je seštevek posameznih postavk delil z njihovim številom in na ta način ugotovil, kateri izmed ponudnikov je najugodnejši glede na celoto. Pri ponudniku, ki je posamezne postavke ponudil brezplačno, je naročnik to upošteval in jih prištel k delitelju. Naročnik meni, da je takšna ugotovitev konkurenčnosti cen v skladu z merilom iz razpisne dokumentacije in edini mogoči način.
Glede vlagateljevih očitkov o nesodelovanju revizijskega izvedenca naročnik pripominja, da mu je Ministrstvo za finance dne 15.02.2002 posredovalo dopis, v katerem navaja, da iz prakse na področju priprave seznama izhaja, da zakonska rešitev o določitvi revizijskih izvedencev ni racionalna, zato je v predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah ZRPJN predvidena drugačna rešitev. Do sprejema sprememb pa naročnik samostojno obravnava zahtevek za revizijo, v primerih, ki jih obravnava ZRPJN, pa ga pošlje v obravnavo Državni revizijski komisiji.

Ker v dokumentaciji ni bilo priloženega potrdila o plačilu takse iz 22. člena ZRPJN, je Državna revizijska komisija vlagatelja z dopisom, št. 018-33/02-24-540, z dne 11.03.2002, na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRPJN pozvala, naj ji ga pošlje v roku pet dni od prejema dopisa. Vlagatelj je potrdilo o plačilu revizijske takse v višini 80.000,00 SIT poslal dne 12.03.2002.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Naročnik je v XIX. točki II. dela razpisne dokumentacije (Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe) določil, da bodo merila za oceno ponudb v sklopu, ki se nanaša na fotokopiranje v fotokopirnici â?? (ki je tudi predmet obravnavanega zahtevka za revizijo), razdeljena na merila za ugotavljanje usposobljenosti in sposobnosti ponudnika ter merila za ugotavljanje konkurenčnosti cen. Med merila za ugotavljanje usposobljenosti in sposobnosti ponudnika, ki jim je naročnik v razpisni dokumentaciji pripisal cca. 55% vplivnostni faktor, so uvrščena naslednja merila:

- tehnična opremljenost v fotokopirnici â??- do 10 točk;
- način izvajanja servisiranja - do 5 točk;
- lastnina opreme - do 9 točk;
- reference - število točk odvisno od števila referenc;
- kadrovska usposobljenost - do 10 točk
- višina ponujene najemnine - do 15 točk;
- plačilni pogoji - do 8 točk;
- dolžina obratovalnega časa - do 15 točk.
- vsaka priznana neobvezna bonifikacija po 2 točki.

Merilu "konkurenčnost cen", na podlagi katerega dobi ponudnik z najnižjo ceno 80 točk, je naročnik pripisal cca. 45% vplivnostni faktor. Naročnik je merila podrobno razdelal in obrazložil v III. delu razpisne dokumentacije (Posebni del razpisne dokumentacije) v točkah I. do IX, kjer so dodana še naslednja (pod)merila:

- dosedanje sodelovanje ponudnika z naročnikom - do 10 točk;
- fiksnost cen - do 10 točk;
- hitrost fotokopiranja za potrebe pedagoških delavcev - do 6 točk;
- hitrost fotokopiranja za potrebe medknjižnične izposoje - do 6 točk.

Državna revizijska komisija se je ob reševanju predmetnega zahtevka za revizijo, v smislu revizijskih navedb in v skladu z določilom drugega odstavka 19. člena ZRPJN, omejila zgolj na obravnavo tistih meril, ki jih vlagatelj v svojem zahtevku navaja kot sporna.

Naročnik je avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, vendar pa ta merila ne smejo biti v nasprotju z ZJN-1. ZJN-1 obravnava merila za izbiro najugodnejše ponudbe v poglavju 2.8. V zvezi z oblikovanjem meril za izbiro najugodnejše ponudbe ZJN-1 v 50. členu (Določitev meril) od naročnika zahteva, da mora merila, po katerih izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti. Merila ne smejo biti diskriminatorna, smiselno morajo biti povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, in sicer v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik meril ne sme več spreminjati, pri ocenjevanju ponudb pa mora uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in na način, kot so bila opisana in vrednotena. Prvi odstavek 51. člena ZJN-1 še določa, da je lahko merilo za ocenitev ponudb bodisi ekonomsko najugodnejša ponudba bodisi najnižja cena.

ZRPJN v 10. členu določa, da zahtevka za revizijo ni mogoče vložiti glede meril za ocenjevanje ponudb, razen če so ta v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil. Peti odstavek 12. člena ZRPJN pa določa, da po odločitvi o dodelitvi naročila ponudnik ne more vložiti zahtevka za revizijo, iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred to odločitvijo naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila. Določba zahteva od vlagatelja posebno skrbnost pri spremljanju morebitnih kršitev naročnika, hkrati pa uveljavlja načelo hitrosti, ki je eno izmed temeljnih načel javnega naročanja, katerega namen je čim hitrejša rešitev spora, ki izhaja iz postopka oddaje javnega naročila. S tem je omejena možnost taktiziranja zainteresiranih za dodelitev naročila, ki bi čakali na morebitno ugodnost odločitve naročnika in šele kasneje izrazili ne-strinjanje s prejšnjim ravnanjem naročnika. Hkrati takšna določba zavezuje ponudnika (in druge osebe), da pozorno spremlja morebitne kršitve naročnika in jih pri možnosti vlaganja zahtevkov za revizijo s tem v veliki meri omejuje. V skladu z določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN vlagatelj po izdaji sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika ne more vložiti zahtevka glede načina določitve meril, njihove teže ali opisa ali pa glede določitve načina uporabe meril. Kljub temu pa se na določbo petega odstavka 12.člena ZRPJN ni mogoče sklicevati glede rezultatov vrednotenja ponudb oz. v primeru, ko se izkaže, da način ocenjevanja, kot je določen v razpisni dokumentaciji, ne omogoča objektivnega ocenjevanja ponudb in da zato ni mogoče naknadno preveriti pravilnosti ocenjevanja ponudb.

Državna revizijska komisija se je pri obravnavanju predložene revizijske zadeve omejila le na obravnavo tistih vlagateljevih navedb, za katere je ocenila, da so glede na fazo postopka s stališča petega odstavka 12. člena ZRPJN pravočasne. Tako je v mejah zahtevka obravnavala tiste revizijske navedbe, v katerih vlagatelj izpodbija način vrednotenja ponudb glede na postavljena merila. Do tistih navedb, ki se nanašajo na samo vsebino razpisne dokumentacije, pa se Državna revizijska komisija ni opredeljevala. Z vsebino objave javnega naročila in zlasti z merili, opredeljenimi v razpisni dokumentaciji, se je vlagatelj seznanil že v fazi priprave ponudbe. Iz ponudbene dokumentacije je tudi razvidno, da je vlagatelj priložil podpisan obrazec o sprejemanju pogojev razpisne dokumentacije. Vlagatelj bi torej moral očitane kršitve glede načina določitve meril uveljavljati že pred dnevom izdaje sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika. Državna revizijska komisija se tudi ni opredeljevala do tistih vlagateljevih navedb iz zahtevka, ki pravzaprav pomenijo podajanje alternativnih predlogov glede "realne oz. uravnotežene določitve meril". Že omenjeni 10. člen ZRPJN namreč določa, da zahtevka za revizijo ni mogoče vložiti glede meril za ocenjevanje ponudb, razen če so ta v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil.

Tako je za vlagateljeve navedbe o nesprejemljivosti določitve merila "reference" kot velikosti posla z enim naročnikom potrebno ugotoviti, da so z vidika petega odstavka 12. člena ZRPJN prepozne. Enako velja za vlagateljeve navedbe o domnevno diskriminatornem načinu določitve merila "servisiranje" in o tem, da je naročnik s klavzulo v razpisni dokumentaciji, po kateri lahko zavrne vsako ponudbo brez obveznosti, da obvesti ponudnike o razlogih, domnevno kršil 77. člen ZJN-1. Kljub temu, da Državna revizijska komisija zahtevka za revizijo v tem delu ni mogla vsebinsko obravnavati, pa to še ne pomeni, da bi takšna merila oz. takšne klavzule iz razpisne dokumentacije (če bi bile revizijske navedbe pravočasne) označila kot ustrezne.

Tudi glede izpodbijanja merila "dodatne ugodnosti" velja ugotoviti, da se je vlagatelj s tem merilom pred odločitvijo o dodelitvi javnega naročila očitno strinjal, saj mu ni ugovarjal. Zato je Državna revizijska komisija vlagateljeve navedbe glede načina opredelitve merila "dodatne ugodnosti" obravnavala kot prepozne in se omejila zgolj na presojo preverljivosti in objektivnosti ocenjevanja. Vendar tudi ob merilu "dodatne ugodnosti" Državna revizijska komisija poudarja, da zapisano še ne pomeni, da bi predmetno merilo, če bi bile revizijske navedbe pravočasne, označila kot ustrezno.

V VIII. točki III. poglavja razpisne dokumentacije (stran 15) je naročnik zapisal: "Vsaka neobvezna dodatna ugodnost, ki jo ponudnik ponudi in jo naročnik oceni, da je zanj ali za njegove delavce objektivno koristna (npr. posebni popusti pri fotokopiranju za potrebe visokošolskih učiteljev in sodelavcev in podobno) se ovrednoti z 2 točkama.". Iz opisa spornega merila je razvidno, da je naročnik kot "neobvezne dodatne ugodnosti" opredelil vse morebitne ugodnosti, za katere bo ocenil, da so objektivno koristne za njega oziroma njegove delavce, za vsako takšno neobvezno dodatno ugodnost pa bo ponudniku dodelil 2 točki. Kljub navedeni omejitvi je potrebno opozoriti, da iz opisa spornega merila, kar se je izkazalo tudi glede na dosedanji način ocenjevanja, ni mogoče jasno razbrati, kaj so pravzaprav sploh lahko (za naročnika objektivno koristne) dodatne ugodnosti. Naročnik je sporno merilo opisal na precej nejasen oziroma nedefiniran način, čeprav bi ga moral oblikovati tako, da bi omogočalo objektivno, primerljivo in preverljivo ocenjevanje ponudb. Iz obrazložitve sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika izhaja, da je naročnik pri merilu "dodatne ugodnosti" izbranemu ponudniku priznal 44-56% popust pri fotokopirnih storitvah, investicije v posodobitev opreme, ki je last â??, 1000 brezplačnih kopij za pedagoške delavce in usklajevanje delovnega časa potrebam knjižnic, za kar mu je z upoštevanjem vplivnostnega faktorja 45% dodelil 3,60 točke, medtem ko je vlagatelju za 5% popust pri fotokopirnih storitvah in "dodatne ugodnosti po dogovoru" dodelil 1,80 točke. Iz predložene dokumentacije dalje ni mogoče ugotoviti, zakaj je naročnik tako izbranemu ponudniku kot vlagatelju za ponujeno dodatno ugodnost popust pri fotokopirnih storitvah dodelil 2 točki, saj je bil popust pri obeh ponudnikih upoštevan že pri merilu "konkurenčnost cen". Nekaterih dodatnih ugodnosti, ki jih ponujata izbrani ponudnik in vlagatelj (npr. investicije v posodobitev opreme, usklajevanje delovnega časa, dodatni popusti po dogovoru), tudi ni mogoče vnaprej opredmetiti in posledično ne označiti kot objektivno koristne, predvsem pa ni mogoče zatrditi, da so medsebojno primerljive. Državna revizijska komisija tako ugotavlja, da objektivna presoja dodelitve točk pri merilu "dodatne ugodnosti" ni bila mogoča.

Glede na zgoraj zapisano mora naročnik v nadaljevanju postopka ponudbe na podlagi merila "dodatne ugodnosti" ponovno ovrednotiti, pri tem pa lahko upošteva samo tiste ugodnosti, ki izpolnjujejo določitev in opis merila "dodatne ugodnosti", kot je določen v točki VIII. Posebnega dela (III.) razpisne dokumentacije. Upoštevati je tako mogoče samo tiste ponujene ugodnosti, ki jih je mogoče označiti kot objektivno koristne, tako označitev pa mogoče artikulirati in preveriti (tudi v morebitnem ponovnem postopku pred Državno revizijsko komisijo). Naročnik naj pri ponovni presoji ponudb - dodeljevanju točk tudi upošteva vplivnostni faktor, kot ga je za to merilo določil v razpisni dokumentaciji (IXX. oziroma pravilno XIX. točki 1, II. dela razpisne dokumentacije).

Vlagatelj v svojem zahtevku dalje navaja, da zaradi neopredeljenega merila "plačilni pogoji" ocenjevanje ni bilo izvedeno pravilno in da je sam ponudil 15 dnevni rok od prejema računa, za kar ni prejel nobene točke. Tudi glede teh navedb je potrebno ugotoviti, da vlagatelj ni ugovarjal načinu določitve merila "plačilni pogoji" pred izdajo sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika, zato jih je potrebno obravnavati kot prepozne. Pri presoji pravilnosti oz. preverljivosti in objektivnosti ocenjevanja pa je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v točki VII.3. Plačilni pogoji (III. Posebni del razpisne dokumentacije, stran 15) določil:
"Ponudnik nudi daljši plačilni rok od 30 dni. Vrednoti se vsakih 10 dni daljši plačilni rok, vendar največ 70 dni.
plačilni rok 40 dni ... 2 točki
plačilni rok 50 dni ... 4 točke
plačilni rok 60 dni ... 6 točk
plačilni rok 70 in več dni ... 8 točk."
V obrazcu "izjava o plačilnih pogojih" so morali ponudniki dopolniti in podpisati naslednje besedilo: "Izjavljamo, da v zvezi z javnim naročilom za opravljanje storitev tiskarskih in fotokopirnih storitev in prodaje pisarniškega materiala z najemom poslovnih prostorov nudimo dnevni plačilni rok od dneva izstavitve fakture.". Izbrani ponudnik je v omenjeni obrazec vpisal 70 dnevni plačilni rok, za kar mu je (kot izhaja iz sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika) naročnik z upoštevanjem vplivnostnega faktorja 45% dodelil 3,60 točke, vlagatelj pa je za ponujeni 15 dnevni plačilni rok prejel 0 točk. Iz navedenega izhaja, da vrednotenje ponudb pri izbranem ponudniku na podlagi merila "plačilni pogoji" ni bilo izvedeno tako, kot je bilo določeno v razpisni dokumentaciji. Naročnik je namreč pri tem merilu upošteval vplivnostni faktor iz točke IXX (pravilno XIX.) 2., medtem ko je bilo predmetno merilo navedeno v točki IXX (pravilno XIX.) 1. II. dela razpisne dokumentacije.
Ne glede na navedeno pa Državna revizijska komisija pripominja, da je v obrazcu "izjava o plačilnih pogojih", ki sta ga izpolnila in podpisala tako vlagatelj kot tudi izbrani ponudnik, izrecno navedeno, da se plačilni rok šteje od dneva izstavitve fakture.

Državna revizijska komisija se je tudi pri vlagateljevih navedbah o nekonsistentnosti posamičnih kriterijev glede na število strojev, zmogljivost in starost pri merilu "tehnična opremljenost s strojno opremo fotokopirnice â??" na podlagi petega odstavka 12. člena ZRPJN omejila na presojo pravilnosti vrednotenja ponudb. Naročnik je v točki I.1.a III. dela razpisne dokumentacije (Tehnična opremljenost s strojno opremo fotokopirnice â??, stran 12) zapisal:
" - opremil jo bo z dvema črnobelimi fotokopirnimi stroji z zmogljivostjo manjšo od 50-80 kop/min oziroma s stroji starimi do tri leta ... 10 točk
- opremil jo bo z enim črnobelim fotokopirnim strojem z zmogljivostjo manjšo od 50-80 kop/min oziroma s stroji starimi do tri leta ... 5 točk
- opremil jo bo z dvema ali večimi črnobelimi fotokopirnimi stroji z zmogljivostjo manjšo od 50-80 kop/min oziroma s stroji, starimi nad 3 do 5 let ... 1 točka".

Iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika (obrazec "izjava ponudnika o opremljenosti s strojno opremo za opravljanje storitev fotokopiranja in tiska", stran 33/3) je razvidno, da je izbrani ponudnik za fotokopirnico â?? ponudil tri črnobele fotokopirne stroje (dva nova in enega starega do tri leta) ter en barvni fotokopirni stroj. Kot izhaja iz sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika mu je naročnik pri merilu "tehnična opremljenost" dodelil 15 točk. Državna revizijska komisija ob tem ugotavlja, da v tem delu ni mogoče objektivno preveriti dodelitve točk izbranemu ponudniku. Iz opisa merila v razpisni dokumentaciji je namreč mogoče sklepati, da je največje število točk, ki jih lahko ponudnik v tem delu pridobi, 10 točk. Državna revizijska komisija tako ni mogla razbrati, zakaj je izbrani ponudnik prejel 15 točk. V nadaljevanju postopka mora zato naročnik ponovno pregledati ponudbeno dokumentacijo in na podlagi merila "tehnična opremljenost" ponovno opraviti ovrednotenje ponudb na način, ki bo objektivno preverljiv.

Državna revizijska komisija je v skladu z revizijskimi navedbami preverila tudi vrednotenje ponudb na podlagi merila "konkurenčnost cen". Naročnik je v točki VII.1 v III. poglavju razpisne dokumentacije (stran 14) zapisal: "Ponudbe po merilu konkurenčnosti cen se bodo ovrednotile tako, da se bodo seštele končne cene, ki jih bo ponudnik ponudil po posameznih postavkah iz obrazca predračuna fotokopirnih storitev, dobljen seštevek pa delil s številom postavk. Na enak način se bo nato izvedel izračun povprečne cene za ponujene tiskarske storitve. Povprečna cena fotokopirnih in tiskarskih storitev bo upoštevana kot ponudnikova cena. Ponudba z najnižjo ceno bo ovrednotena z najvišjim številom točk 80, ponudbe, ki bodo od najnižje odstopale do 10 odstotkov se bodo ovrednotile z 10 točkami manj, ponudbe, ki bodo odstopale do 20 odstotkov se bodo ovrednotile z 20 točkami, ponudbe, ki bodo odstopale do 30 odstotkov se bodo ovrednotile z 30 točkami manj in ponudbe, ki bodo odstopale za več kot 30 odstotkov se bodo ovrednotile s 50 točkami manj. Neobičajno nizke cene bo naročnik obravnaval po 53. členu ZJN-1." Presoja pravilnosti vrednotenja ponudb na podlagi merila "konkurenčnost cen" pokaže, da je naročnik v obrazcu predračuna (obrazec predračuna - ponudbena cena z izjavo o fiksnosti cen, mesečni predračun - fotokopirne storitve; stran 29 ponudbene dokumentacije) seštel vse cene po posameznih postavkah in jih delil s številom postavk. Na podlagi tako opravljenega izračuna je ugotovil, da zn