018-007/02-1

Številka: 018-07/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija), je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999; v nadaljevanju: ZRPJN), v senatu članov â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za čiščenje prostorov â?? ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj ... (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik), dne â??

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je, dne â??, sprejel sklep, št. â??, o začetku postopka oddaje javnega naročila za opravljanje storitev čiščenja prostorov .. v ocenjeni vrednosti od .. SIT . Javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. â??, pod številko objave Ob-â?? .

Vlagatelj je pred datumom javnega odpiranja ponudb vložil zahtevek za revizijo, z dne 10.01.2002, v katerem navaja, da so merila predmetnega javnega razpisa določena v nasprotju s 5., 7., 50. in 51. členom Zakona o javnih naročilih (Ur.l.RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1). Vlagatelj navaja, da 14. točka objave javnega naročila v Uradnem listu določa, da mora ponudnik za ugotovitev finančne, poslovne in tehnične usposobljenosti med drugim izpolnjevati pogoj, da ima najmanj enoletne izkušnje na področju izvajanja storitev čiščenja v vsaj eni ustanovi iz področja zdravstva, socialnega varstva ali zdraviliške dejavnosti. Razpisna dokumentacija pa v 16. členu določa merila za izbor najugodnejše ponudbe, med drugim tudi "reference ponudnika" - do 20 točk. Reference s področja zdravstva, socialnega varstva ali zdraviliške dejavnosti bo naročnik točkoval po naslednji enačbi: X=((n-1)x20)/(m-1), pri čemer je X število zbranih točk, n število izkazanih potrjenih referenc, m pa število referenc ponudnika, ki ima v primerjavi z ostalimi ponudniki največje število referenc. V 17. členu razpisne dokumentacije naročnik navaja, da bo izbran ponudnik, ki bo v skladu z 9. členom navodil predložil pravilno ponudbo ter bo izpolnil vse obvezne pogoje iz 13. člena navodil in zagotovil izpolnjevanje vseh zahtev naročnika. Vlagatelj navaja, da je lahko merilo v skladu z ZJN-1 in direktivami EU najnižja cena ali ekonomičnost ponudbe za naročnika. Direktive in ZJN-1 ne dovoljujejo uporabe nobenega drugega merila, primeroma pa navajajo, katere sestavine lahko določajo ekonomsko najugodnejšo ponudbo. Vlagatelj meni, da direktive in ZJN-1 neposredno opredeljujejo in omejujejo vsebino meril in govorijo le o tem, da je treba merila razvrstiti po pomenu, če je to mogoče. ZJN-1 zahteva več, ker določa, da morajo biti merila v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena, da mora naročnik uporabiti merila na način, kot je bil naveden v razpisni dokumentaciji in da morajo biti merila smiselno povezana s predmetom naročila. Vlagatelj navaja, da reference, določene z ZJN-1, niso merilo, še manj pogoj, razen izjemoma pri nekaterih storitvah svetovalne narave. Pri tem se sklicuje na komentar Blanke Primec k 43. členu ZJN-1, za katerega meni, da poraja veliko vprašanj in skrbi, zato bi bilo potrebno opredeliti, kam reference oz. strokovna priporočila sploh lahko uvrstimo. Vlagatelj dalje navaja, da naročnik med merila uvršča samostojen element za ocenjevanje ponudbe, to je reference ponudnika, pri čemer bo tistemu ponudniku, ki že ima eno ponudbo s področja zdravstva, socialnega varstva ali zdraviliške dejavnosti, le-to odštel (formula "n-1" in "m-1"). Na podlagi navedenega vlagatelj meni, da je to merilo diskriminatorno, ker daje večjo možnost tistemu, ki dela v dveh takih institucijah, kot tako pa je tudi v nasprotju s specifikacijo zahtev naročnika, ki navaja: "v vsaj eni ustanoviâ??". Na takšen način naročnik omejuje tiste ponudnike, ki izvajajo razpisano storitev v vsaj eni ustanovi iz specifikacije naročnika, kot je navedeno v zahtevku. Vlagatelj predlaga, da naročnik ugodi zahtevku za revizijo in v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila.

Naročnik je, dne 11.01.2002, sprejel sklep, št. 551/01, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da ima pravico določiti take pogoje za udeležbo ponudnikov, na podlagi katerih ocenjuje njihovo usposobljenost za izpolnjevanje javnega naročila. Pogoj, da ima ponudnik najmanj enoletne izkušnje s storitvami čiščenja v vsaj eni ustanovi iz področja zdravstva, socialnega varstva ali zdraviliške dejavnosti, po mnenju naročnika res ne omogoča sodelovanja na razpisu vsem potencialnim ponudnikom iz te dejavnosti, vendar pa gre za specifično področje, kjer se zahteva višja stopnja skrbnosti in odgovornosti izvajalca čiščenja zaradi nevarnosti za zdravje osebja in pacientov. Zato naročnik meni, da je takšno razlikovanje utemeljeno in v skladu z ZJN-1. Naročnik dalje navaja, da očitki glede meril niso utemeljeni. Drugi odstavek 51. člena ZJN-1 primeroma našteva možna merila za izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe (11. točka: cena in podobno) in možnih meril ne zapira. Za takšno stališče govori po mnenju naročnika tudi določba prvega odstavka 43. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik v razpisu ali povabilu in v razpisni dokumentaciji natančno navesti, katera strokovna priporočila (reference) morajo predložiti ponudniki, če zahteva njihovo predložitev. Naročnik meni, da je z dopolnitvijo razpisne dokumentacije izpolnil ta pogoj, in ugotavlja, da so vlagateljeve trditve glede uporabe tega merila na podlagi formule iz razpisne dokumentacije zmotne, saj bo pri točkovanju referenc upošteval tudi referenčne pogodbe, ki bodo hkrati upoštevane kot izpolnjevanje pogoja iz 13. točke 13. člena Navodil oz. 7. alinee 14. točke objave razpisa.
Naročnik je vlagatelja na podlagi 17. člena ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika. Hkrati ga je pozval, naj v primeru vztrajanja pri reviziji vplača takso iz 22. člena ZRPJN.

Vlagatelj je naročnika, dne 17.01.2002, obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, predložil pa je tudi potrdilo o plačilu takse v višini 80.000,00 SIT. Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, št. 551/01, z dne 18.01.2002, odstopil zahtevek za revizijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi".

Najprej je potrebno ugotoviti, da je do spora med vlagateljem in naročnikom v tej revizijski zadevi prišlo predvsem zaradi dejstva, ker vlagatelj ne loči med merili za izbiro najugodnejše ponudbe in pogoji za udeležbo, ki jih je naročnik določil v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila.
Pogoj se od merila razlikuje po tem, da ne vpliva na uvrstitev na ocenjevalni lestvici, je element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključujoče narav (12. točka prvega odstavka 3. člena ZJN-1). Pogojev ni mogoče enačiti z merili, saj se lahko le tista ponudba, ki izpolnjuje vse v razpisni dokumentaciji zahtevane pogoje, ocenjuje na podlagi meril. ZJN-1 v 41. členu določa obvezne pogoje in v 42. členu dokaze za njihovo izpolnjevanje. Državna revizijska komisija na tem mestu pripominja, da drugi odstavek 45. člena ZJN-1 naročnika izrecno pooblašča, da poleg obveznih pogojev, opredeljenih v 41. členu, lahko določi še dodatne pogoje za priznanje sposobnosti ponudnika.
Medtem, ko je merilo element, ki se vrednoti glede na to, v kolikšni meri je izpolnjen in je relativne narave. Razpisna dokumentacija je strukturirana tako, da če posamezno merilo ni izpolnjeno, je kljub temu ponudba še vedno pravilna in se kot takšna tudi ocenjuje.
Lahko pa naročnik v razpisni dokumentaciji določi, da mora biti posamezna zahteva izpolnjena v točno določenem obsegu, v tem primeru se vrednoti le presežek. V takšni obliki pomeni izpolnitev le-te v določenem obsegu pogoj, presežek pa merilo.
Ravno slednje je v obravnavani revizijski zadevi uporabil naročnik, s tem, ko je v objavi javnega naročila (sedma alinea 14. točke) in v 13. točki 13. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe zapisal, da je pogoj, ki ga mora izpolnjevati ponudnik, med drugim tudi "da ima najmanj enoletne izkušnje o izvajanju storitev čiščenja v vsaj eni ustanovi iz področja zdravstva, socialnega zdravstva ali zdraviliške dejavnosti". V zvezi s tem je potrebno ugotoviti, da je naročnik v prejšnjem stavku citirano zahtevo postavil kot pogoj, torej je potrebno šteti, da šele izpolnitev le-tega omogoči ponudniku, da naročnik njegovo ponudbo ocenjuje po merilu "reference ponudnika", pri čemer ponudnik, ki ponudi več referenc, prejme po vnaprej predvideni matematični formuli temu ustrezno tudi večje število točk.
Kljub temu, da naročnik v dokumentu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, utemeljuje določitev pogoja iz prejšnjega stavka, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj pogoju ne nasprotuje, zato se do le-tega ne opredeljuje.

Naročnik je na 16. strani Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe pri merilu "reference ponudnika" (prvotno) zapisal:

Reference ponudnika - 20 točk

Reference iz področja zdravstva, socialnega varstva ali zdraviliške dejavnosti bo naročnik točkoval po naslednjem modelu:

X = (n-1) x 20/(m-1)

Xâ??â??â??â??â??število zbranih točk
nâ??â??â??â??â??.število izkazanih potrjenih referenc
mâ??â??â??â??â??število referenc ponudnika, ki ima v primerjavi z ostalimi ponudniki največje
število referenc

V ta namen je naročnik v razpisno dokumentacijo priložil obrazec (št. 19), v katerega so morali ponudniki vpisati reference, ki so jih pridobili v zadnjih treh letih iz področja zdravstva, socialnega varstva ali zdraviliške dejavnosti.
Naročnik je kasneje (na podlagi vloženega revizijskega zahtevka s strani ponudnika â??) in v teku tega revizijskega postopka, opis obravnavanega merila spremenil in ga po novem določil tako, da so lahko ponudniki v isti obrazec vpisovali (vse) reference, ki so jih pridobili v zadnjih treh letih. Na ta način je naročnik omogočil, da se bodo v ocenjevanje po predmetnem merilu vključili vsi ponudniki, ki imajo reference s kateregakoli področja čiščenja (in ne le s področja zdravstva, socialnega varstva ali zdraviliške dejavnosti), seveda ob upoštevanju, da bodo izpolnili naročnikov pogoj po izkazu najmanj enoletnih izkušenj s storitvami čiščenja v vsaj eni ustanovi iz področja zdravstva, socialnega varstva ali zdraviliške dejavnosti. Z opisanim pa je naročnik saniral tudi morebitno diskriminatornost predmetnega merila.

V zvezi z očitkom vlagatelja, ki meni, da reference na podlagi določil 43. člena ZJN-1 ne morejo biti ne merilo in še manj pogoj, je vlagatelju potrebno pojasniti, da so v skladu z veljavno zakonodajo s področja javnih naročil reference lahko bodisi pogoj bodisi merilo. Državna revizijska komisija tako nima načeloma nikakršnih pomislekov v zvezi z določitvijo referenc kot pogoja oziroma kot merila za izbiro najugodnejšega ponudnika.
Državna revizijska komisija se ravno tako ne strinja z vlagateljem v tem, da ZJN-1 ne dovoljujejo uporabe nobenega drugega merila, razen najnižje cene oziroma enega izmed navedenih v drugem odstavku 51. členu ZJN-1, v okviru merila ekonomsko najugodnejše ponudbe. Državna revizijska komisija poudarja, da merila v 51. členu ZJN-1 niso taksativno določena. ZJN-1 v 51. členu določa, da lahko naročnik izbere najugodnejšo ponudbo bodisi na podlagi merila najnižje cene bodisi kot ekonomsko najugodnejšo ponudbo na podlagi različnih meril, v odvisnosti od predmeta javnega naročila. Zakon ne določa, katera in kakšna merila mora določiti naročnik, v 51. členu ZJN-1 le primeroma našteva možnosti. Pravila o javnem naročanju torej naročnika ne omejujejo pri izbiri meril v posameznem primeru, oziroma to odločitev v celoti prepuščajo naročniku. Izjema je edino oddaja naročila po omejenem postopku, ko gre za stalne nabave blaga, ki jih naročnik ne more vnaprej določiti in jih je mogoče takoj kupiti ali opraviti in se ne proizvajajo po posebnih zahtevah naročnika. V tem primeru mora naročnik v drugi fazi postopka določiti kot edino merilo najnižjo ceno (tretji odstavek 19. člena ZJN-1).
Sicer pa Državna revizijska komisija meni, da je obravnavana revizijska navedba vlagatelja nelogična in v nasprotju sama s seboj, saj istočasno trdi, da so lahko merila po ZJN-1 le najnižja cena ali eno (ali več) izmed meril navedenih v drugem. odstavku 51. členu ZJN-1, v okviru merila ekonomsko najugodnejše ponudbe, v nadaljevanju pa celo sam zapiše, "da ZJN-1, primeroma navaja sestavine, ki lahko določajo ekonomsko najugodnejšo ponudbo".

Ker je naročnik v nasprotju s tretjim odstavkom 50. člena ZJN-1 po objavi razpisa spremenil način uporabe kar dveh meril za izbiro najugodnejše ponudbe (izmed treh), ter spremenjena merila posredoval vsem potencialnim ponudnikom dne 08.01.2002, Državna revizijska komisija opozarja naročnika (čeprav navedeno ni predmet revizijskega zahtevka in ne vpliva na odločitev v obravnavani zadevi), naj v izogib morebitnim ponovnim zahtevkom za revizijo (iz tega naslova), ponovno določi rok za predložitev ponudb in le-tega objavi v Uradnem listu ter o tem obvesti vse ponudnike, ki so prejeli razpisno dokumentacijo (peti odstavek 25. člena ZJN-1). Z opisanim naj naročnik zagotovi ponudnikom vsaj takšen rok, kot ga predvideva ZJN-1 v drugem odstavku 60. člena.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne â??




â??.