018-280/03

Številka: 018-280/03-25-2011

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) v â??â??.., v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za gradnjo AC A2 Karavanke-Obrežje, odsek Smednik-Krška vas, glavna gradbena dela od km 0.000 do km 4.580: sklop I: trasa, deviacije, regulacije, komunalni vodi; sklop II: objekti, in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â??â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??â??. (v nadaljevanju: naročnik), dne â??â??

ODLOČILA

Razveljavi se javni razpis za gradnjo AC A2 Karavanke-Obrežje, odsek Smednik-Krška vas, glavna gradbena dela od km 0.000 do km 4.580: sklop I: trasa, deviacije, regulacije, komunalni vodi; sklop II: objekti, objavljen v Uradnem listu RS, št. â??., pod številko objave Ob-â??..

Obrazložitev

Naročnik je dne 10.07.2003 sprejel sklep, št. 402-25/03-2003/00184, o začetku postopka oddaje javnega naročila za gradnjo AC A2 Karavanke-Obrežje, odsek Smednik-Krška vas, glavna gradbena dela od km 0.000 do km 4.580: sklop I: trasa, deviacije, regulacije, komunalni vodi; sklop II: objekti. Javni razpis za predmetno javno naročilo je naročnik objavil dne â??.. v Uradnem listu RS, št. â??., pod številko objave Ob-â??.. Iz zapisnika o odpiranju ponudb, z dne 27.08.2003, je razvidno, da je naročnik prejel šest (6) pravočasnih ponudb, iz obvestila o oddaji naročila pa, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral (Joint Venture) â??â??â?? + â??â??â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je dne 13.10.2003 naročniku poslal zahtevo po obrazloženem obvestilu glede oddaje predmetnega javnega naročila, št. dopisa 112/03/BK, v kateri zahteva tudi vpogled v dokumentacijo izbranega ponudnika za preveritev ustreznosti dokumentov: analize cen, tabele C-F, tabela E-terminski plan).

Naročnik je dne 22.10.2003 vlagatelju poslal obrazloženo obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 402-25/03-1549/1-IL, v katerem pojasnjuje, da so bile po opravljeni analizi izmed šestih pravočasnih in pravilno opremljenih ponudb za I. in II. sklop kot pravilne izbrane po štiri ponudbe, izmed teh pa je bila za oba sklopa po merilu najnižje cene ob izpolnjenih ostalih razpisnih pogojih kot najugodnejša izbrana ponudba izbranega ponudnika. Naročnik nadalje odgovarja, da je izbrani ponudnik pravilno izdelal analize cen, da so podatki iz tabel C-F usklajeni z njimi, in da je obrazec E-terminski plan ravno tako izdelan v skladu z zahtevanim rokom izvedbe. Naročnik je vlagatelju sporočil datum možnega vpogleda v dokumentacijo in ga poučil, da lahko v roku 10 dni od prejema obrazloženega obvestila vloži zahtevek za revizijo.

Vlagatelju je naročnik dne 24.10.2003 omogočil vpogled v dokumentacijo izbranega ponudnika.

Vlagatelj je dne 30.10.2003 naročniku poslal zahtevek za revizijo, ki ga je ta prejel dne 04.11.2003. V obrazložitvi zahtevka vlagatelj navaja, da je bilo pri javnem odpiranju ponudb razvidno, da je bila ponudba izbranega ponudnika najcenejša za oba sklopa, ponudba vlagatelja pa je bila druga najcenejša. Vlagatelj na podlagi obrazloženega obvestila ugotavlja, da je bila ponudba izbranega ponudnika v celoti ocenjena kot pravilna, medtem ko je bila vlagateljeva ponudba za sklop I ocenjena kot pravilna, za sklop II pa kot nepravilna, ker naj bi bila analiza za pilotiranje nepravilna. Vlagatelj navaja, da Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe v podčlenu 13.1. določajo, da mora ponudnik predložiti analizo za prvih pet enot cen predračunskih postavk posameznega predračuna, pri čemer mora biti prikaz analize tako pregleden, da so cene po enoti mere virov (material, delo, mehanizacija in transport) iz prilog C, C1, D, D1 in F razvidne in enake, kot so navedene v analizi. Vlagatelj poudarja, da je v sporni analizi postavke "izdelava pilotov" LOT II pri izdelavi pilotov navedel elemente ponujene cene, in sicer: priprava terena (bager), izkop, postavitev košev, betoniranje; po mnenju naročnika pa naj v postavki ne bi bil omenjen strošek 22.000,00 SIT, ki ga ni v tabelah, konkretno v tabeli Ď" priloge C. Vlagatelj nadalje navaja, da predstavlja omenjeni znesek postavko za delo - vseh strojev za izvedbo teh del (izkop, postavitev košev, betoniranje) in znaša 22.000,00 SIT/h, določena pa je tudi količina ur/m1. Vlagatelj meni, da so v analizi navedene vse potrebne in predpisane operacije (material, delo, transport), in da je naročnik neupravičeno izločil njegovo ponudbo za sklop II kot nepravilno, ker je le-ta v celoti izpolnjevala vse zahteve iz razpisne dokumentacije, tudi analizo pozicije pilotov, s tem da je ta pozicija navajala gradbeno logične elemente izdelave pilotov, prav tako pa je navedena tudi cena za to pozicijo in je kot taka primerljiva s cenami te postavke v ostalih ponudbah. Nadalje se vlagatelj sklicuje na 54. člen Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000; v nadaljevanju: ZJN-1), ki pravi, da naročnik lahko v primeru nejasnosti od ponudnikov zahteva pojasnila, da bi si pomagal pri pregledu, vrednotenju in primerjavi ponudb, njegova dolžnost takega ravnanja pa po mnenju vlagatelja izhaja tudi iz načela vestnosti in poštenja iz obligacijskih razmerij. Vlagatelj zato meni, da je naročnik s svojim ravnanjem kršil načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-1) ter načelo enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1), v danem primeru glede na lokacijo vlagatelja v državi EU. Vlagatelj v naslednji točki navaja skrajne roke za dokončanje del javnega naročila, ki jih je naročnik v razpisni dokumentaciji določil kot pogoj za pravilnost ponudbe. Vlagatelj navaja, da je zaradi suma v resničnost navedbe, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi navedel pravočasno izpolnitev pogodbe, torej rok, kot ga je naročnik navedel kot pogoj za sprejem ponudbe, naročnika zaprosil za vpogled v ponudbo izbranega ponudnika, in ob tej priložnosti ugotovil, da se je v le-tej dejansko nahajal zahtevani rok. Vendar vlagatelj še naprej dvomi v točnost tega podatka, zato skladno z 19. členom ZRPJN in drugim odstavkom 54. člena ZJN-1 predlaga, da se opravi pregled identičnosti te ponudbe s ponudbo, deponirano pri Državni revizijski komisiji. Vlagatelj še pojasnjuje, da vlaga predmetni zahtevek za revizijo zaradi lastnih izkušenj, ki jih je že imel kot tuji ponudnik pri javnem naročanju v Republiki Sloveniji. Vlagatelj tudi za ta primer meni, da je naročnik v postopku oddaje javnega naročila kršil materialnopravne in postopkovne določbe ZJN-1, ter predlaga, da naročnik razveljavi svoj sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika, št. 402-25/02-185/03-IL, z dne 03.10.2003, da izloči ponudbo izbranega ponudnika, ponovno oceni pravilnost ponudbe vlagatelja za sklop II in izda nov sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika, oziroma podrejeno, da v celoti razveljavi postopek oddaje predmetnega javnega naročila.

Dne 18.11.2003 je naročnik izdal sklep, št. 464-4/03-1681/LK, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji v Navodilih za izdelavo ponudb, točki 13 (sestavni deli ponudbe), določil: "Ponudnik mora predložiti analizo za prvih pet enotnih cen predračunskih postavk po vrednosti postavk posameznega predračuna za dela, razpisana na osnovi enotnih cen, za dela, ponujena po načelu "Ključ v roke" pa samo izpolnjene predračune (Poglavje 6). Cene po enoti mere postavk morajo biti enake, kot so izračunane z zahtevano analizo cene po enoti mere postavke. Prikaz analize mora biti tako pregleden, da so cene po enoti mere virov (material, delo, mehanizacija in transport) iz prilog v obrazcih C, C1, D, D1 in F Poglavja 5 (Ponudba) razvidne in enake, kot so navedene v analizi.". Vlagatelj pa je za sklop II (objekti) v analizi cene za postavko "S 27115 strojna dela /2/ izdelava pilotov (izkop, postavitev košev, betoniranje)" navedel ceno 22.000,00 SIT, na enoto mere - uro; cena po naročnikovi oceni ni razvidna iz priloge C k ponudbi, s čimer vlagatelj ni izpolnil zgoraj navedenega pogoja iz točke 13 Navodil ponudnikom. Naročnik pojasnjuje, da gre za bistveno pomanjkljivost v ponudbi, in da bi kakršnokoli dodatno pojasnilo pomenilo spremembo vsebino ponudbe, kar bi bilo v nasprotju s 54. členom ZJN-1, ki pravi, da naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene, in takih sprememb, ki bi iz neustrezne ponudbe le-to naredilo ustrezno. Poleg tega, navaja naročnik, je bila vrednost ponudbe vlagatelja za oba sklopa višja od vrednosti zbrane ponudbe, izbrani ponudnik pa je izpolnjeval vse pogoje, tudi glede rokov dokončanja del, kot se je vlagatelj lahko prepričal ob priliki vpogleda v ponudbene dokumentacije. Naročnik tako ugotavlja, da je pri vodenju postopka javnega naročanja ravnal pravilno in korektno ter pri tem upošteval vse materialnopravne in postopkovne zakonske določbe, zato vlagateljev zahtevek kot neutemeljenega zavrača. V pravnem pouku vlagatelja poziva, naj mu v roku treh dni od prejema dopisa sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali pa zahtevek za revizijo umika.

Dne 25.11.2003 je Državna revizijska komisija od vlagatelja prejela zahtevek za nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo, z dne 24.11.2003. V njem vlagatelj navaja, da je naročnik, kot je razvidno iz poštne povratnice, vlagateljev zahtevek za revizijo prejel dne 04.11.2003, in bi moral skladno z ZRPJN o njem odločiti v 15 dneh ter nato v nadaljnjih treh dneh o svoji odločitvi obvestiti vlagatelja. Nova je navedba vlagatelja, da izbrani ponudnik ne izpolnjuje zgoraj navedenega pogoja razpisne dokumentacije (Poglavje 1-Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe C 13.1. točka 3) in je zato njegova ponudba tudi v tem pogledu nepravilna ter bi kot taka morala biti izločena, kar je vlagatelj ocenil po vpogledu v dokumentacijo izbranega ponudnika.

Državna revizijska komisija je dne 28.11.2003 od naročnika prejela dopis, naslovljen "Nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo", v katerem navaja, da je bil njegov sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo, št. 464-4/03-1681/LK, z dne 18.11.2003, poslan vlagatelju po DHL pošti, medtem ko iz vlagateljevega zahtevka za nadaljevanje postopka izhaja, da le-tega vlaga iz naslova drugega odstavka 16. člena ZRPJN, torej ker v roku 20 dni ni prejel naročnikove odločitve o vloženem zahtevku za revizijo. Naročnik ugotavlja, da je vlagatelj dne 21.11.2003 po DHL pošti prejel njegov sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo, in v dokaz prilaga potrdilo DHL o prevzemu pošiljke z dne 18.11.2003 ter internetni izpis o sledenju pošiljke. Naročnik glede na navedeno meni, da je vlagateljev zahtevek za nadaljevanje postopka neutemeljen. Naročnik še poudarja, da vlagateljeva nova navedba, kot je opisana zgoraj, ne more biti predmet tega postopka, ker je vlagatelj ni postavil že v svojem revizijskem zahtevku in se naročnik o njej ni mogel izjasniti, saj z njo ni bil niti seznanjen.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alineo drugega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevkov za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila.
(3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo prvega vlagatelja dopusten in ali je prvi vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Prvi vlagatelj ima kot ponudnik, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev predmetnega javnega naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

V postopku presoje utemeljenosti zahtevka za revizijo je Državna revizijska komisija v skladu z 21. členom ZRPJN pridobila dodatna pojasnila od predstavnikov naročnika in kontaktne osebe vlagatelja na skupnem sestanku, z dne 09.12.2003, v prostorih Državne revizijske komisije. Na tem sestanku so bila pridobljena dodatna pojasnila v zvezi z očitanimi nepravilnostmi v zahtevku za revizijo, razjasnjene okoliščine predložitve kopije ponudb predmetnega javnega razpisa na Državno revizijsko komisijo, poleg tega pa je Državna revizijska komisija v prisotnosti zgoraj navedenih odprla kopijo ponudbe izbranega ponudnika, deponirano pri Državni revizijski komisiji, kot predlagani dokaz v zahtevku za revizijo. Ob tem je Državna revizijska komisija ugotovila, da je ovojnica kopije ponudbe delno poškodovana, dva od poštnih žigov pa prelepljena z lepilnim trakom. Nadalje je bilo ugotovljeno, da je ponudba, ki se je nahajala v tako opremljeni ovojnici, v vseh treh rednikih zapečatena ter ožigosana s strani izbranega ponudnika. Ob vpogledu v kopijo ponudbe se je za sklop I ugotovilo, da ena izmed kopij v celoti ustreza originalu, tako po lokaciji žiga in lokaciji ter obliki podpisa. Pri drugi izmed kopij pa je original ožigosan z žigom izbranega ponudnika, kopija ni ožigosana, medtem ko sta identična podpisa in njuni lokaciji na teh dokumentih. Ob vpogledu v kopijo ponudbe je ugotovljeno, da je pri obeh kopijah in originalih vsebinska razdelitev terminskega načrta identična.

V nadaljevanju revizijskega postopka je Državna revizijska komisija izvedla še dokaz zaslišanja priče zaradi pridobitve mnenj in dodatnih pojasnil v zvezi z okoliščinami glede očitanih nepravilnosti v zahtevku za revizijo, in sicer kontaktne osebe vlagatelja, z dne 10.12.2003.

Med naročnikom in vlagateljem je sporen način predložitve ponudbe v delu, ki se nanaša na Navodilo za izdelavo ponudb iz razpisne dokumentacije v točki 13 (sestavni deli ponudbe), kjer je določeno: "Ponudnik mora predložiti analizo za prvih pet enotnih cen predračunskih postavk po vrednosti postavk posameznega predračuna za dela, razpisana na osnovi enotnih cen, za dela, ponujena po načelu "Ključ v roke" pa samo izpolnjene predračune (Poglavje 6). Cene po enoti mere postavk morajo biti enake, kot so izračunane z zahtevano analizo cene po enoti mere postavke. Prikaz analize mora biti tako pregleden, da so cene po enoti mere virov (material, delo, mehanizacija in transport) iz prilog v obrazcih C, C1, D, D1 in F Poglavja 5 (Ponudba) razvidne in enake, kot so navedene v analizi.". Ob tem Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj za sklop II (objekti) v analizi cene za postavko "S 27115 strojna dela /2/ izdelava pilotov (izkop, postavitev košev, betoniranje)" navedel ceno 22.000,00 SIT, na enoto mere - uro; ta pa po naročnikovi oceni in na podlagi ugotovitev v revizijskem postopku ni razvidna iz priloge C k ponudbi, s čimer vlagatelj ni izpolnil zgoraj navedenega pogoja iz točke 13 Navodil ponudnikom. Velja pritrditi naročniku, da gre za takšno pomanjkljivost v ponudbi, ki pomeni ob spoštovanju določil razpisne dokumentacije razlog za izločitev ponudbe kot nepravilne (arg. 18. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1), poleg tega pa bi kakršnokoli dodatno pojasnilo, ki bi ga zahteval naročnik (kot predlaga vlagatelj v zahtevku za revizijo), pomenilo spremembo vsebine ponudbe, kar bi bilo v nasprotju s 54. členom ZJN-1, ki določa, da naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene, in takih sprememb, ki bi iz neustrezne ponudbe le-to naredilo ustrezno. Iz teh razlogov je potrebno vlagateljev zahtevek za revizijo v tem delu zavrniti kot neutemeljenega. V povezavi s tem očitkom vlagatelj še opozarja na domnevno omejevanje konkurence med ponudniki in zlasti načela enakopravnosti ponudnikov glede na njihovo lokacijo v posamezni državi EU, kar ponovno izpostavi v nadaljevanju zahtevka za revizijo, vendar v ničemer (razen zgoraj obravnavanega položaja) ne konkretizira očitanih kršitev oziroma jih prikaže z opozorili na lastne izkušnje iz preteklih let v Republiki Sloveniji. Iz teh razlogov Državna revizijska komisija, kot tudi naročnik, ni mogla izvesti ustrezne presoje utemeljenosti takšnih navedb.

V nadaljevanju presoje utemeljenosti zahtevka za revizijo je bilo potrebno ugotoviti način izpolnitve skrajnih rokov za dokončanje del javnega naročila, ki jih je naročnik v razpisni dokumentaciji določil kot pogoj za pravilnost ponudbe, v ponudbi izbranega ponudnika. Vlagatelj navaja, da je zaradi suma v resničnost navedbe, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi navedel pravočasno izpolnitev pogodbe, torej rok, kot ga je naročnik navedel kot pogoj za sprejem ponudbe, naročnika zaprosil za vpogled v ponudbo izbranega ponudnika, in ob tej priložnosti ugotovil, da se je v le-tej dejansko nahajal zahtevani rok. Glede na vlagateljev predlog za izvedbo vpogleda v kopijo ponudbe izbranega ponudnika, deponirane pri Državni revizijski komisiji, je Državna revizijska komisija sledila dokaznemu predlogu in ob tem ugotovila, da je naročnik kot rok za oddajo ponudb določil 27.08.2003 do 10.30 ure, javno odpiranje ponudb pa izvedel isti dan ob 12. uri v â??â??. Ponudba izbranega ponudnika je bila pravočasno predložena naročniku v potrebnem številu izvodov pred rokom za oddajo ponudb. Tako je Državna revizijska komisija pred izvedbo tega dokaza morala odgovoriti na vprašanje, ali je naročnik pri ravnanju s ponudbeno dokumentacijo ravnal v skladu z določbami ZJN-1. Pri tem Državna revizijska komisija poudarja, da morajo tako naročniki kot ponudniki pri oddaji javnih naročil postopati v skladu s pravili, ki jih določa ZJN-1 in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi ter v skladu z (avtonomnimi) pravili, ki jih za oddajo konkretnega javnega naročila postavi naroč