018-266/03

Številka: 018-266/03-25-1920

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po â??â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izdelavo projektne dokumentacije za prenovo kletnih prostorov â??â?? ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â??.. (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??â?? (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne â??.

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â??., pod številko objave Ob-â??, objavil javni razpis za izdelavo projektne dokumentacije za prenovo kletnih prostorov â??.. Z obvestilom o oddaji javnega naročila, št. 32/1/03, z dne 23.09.2003, je naročnik oba ponudnika obvestil, da je izvedbo predmetnega javnega naročila oddal podjetju â??.. (v nadaljnjem besedilu: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je pri naročniku vložil zahtevek za revizijo, z dne 13.10.2003, v katerem navaja, da je naročnik kršil 23. člen Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št.: 39/00, 102/00, v nadaljnjem besedilu: ZJN-1), saj je s pojmom "projektantski nadzor", ki ga je predvidel kot del razpisanih del, ustvaril zmedo, ki odločilno vpliva na končno ponudbeno ceno in tudi na izbor najugodnejše ponudbe. Projektantski nadzor po Zakonu o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02, v nadaljevanju: ZGO-1) ne obstaja, zato ne more biti konstitutivni del pogodbe, saj si vsakdo lahko pod tem pojmom predstavlja svojo vsebino.
Vlagatelj meni, da je naročnik zaradi tega kršil tudi 50. člena ZJN-1. S tem ko je združil ponudbeno ceno za izdelavo projektne dokumentacije in projektantski nadzor ter ju ocenjeval skupaj, je združil racionalno ceno (za izdelavo projektne dokumentacije) in iracionalno ceno (za projektantski nadzor). V kolikor bi naročnik ocenjeval le ponudbeni ceni za izdelavo projektne dokumentacije, bi vlagatelj prejel skupno 96 točk, med tem ko bi izbrani ponudnik prejel 93,08 točke.
Vlagatelj še navaja, da je naročnik kršil tudi 53. člen ZJN-1, saj ni preveril neobičajno nizke cene, ki jo je za projektantski nadzor ponudil izbrani ponudnik (300.000,00 SIT), vlagatelj pa je za to postavko ponudil ceno 2.500.000,00 SIT. Omenjeni vrednosti sta bili na javnem odpiranju ponudb, na pobudo vlagatelja, s strani naročnika javno prebrani. Naročnik pa je tudi pojasnil, da je bil s pojmom projektantski nadzor mišljen gradbeni nadzor. Vlagatelj na podlagi tako nizke ponudbene cene izbranega ponudnika za to postavko predvideva, da le-ta ni imel v mislih gradbenega nadzora. Upoštevaje vrednost projekta (300.000.000,00 SIT) je ponujena vrednost desetkrat nižja od normativno izračunane cene za gradbeni nadzor in ponudbene cene vlagatelja. Vlagatelj meni, da bi naročnik moral zaradi zaščite javnega interesa preveriti ponudbeno ceno izbranega ponudnika na podlagi 53. člena ZJN-1. Vlagatelj iz njemu posredovane dokumentacije ugotavlja, da naročnik ni preveril ponudbene cene izbranega ponudnika skladno s 53. členom ZJN-1.
Vlagatelj navaja, da se pojem projektantski nadzor v razpisni dokumentaciji omeni trikrat, kot del predmeta razpisanih del za izdelavo projektne dokumentacije. Nikjer pa ni podana njegova dodatna obrazložitev, kriteriji za ocenjevanje, niti niso bile v tej zvezi zahtevane reference ponudnikov. Po mnenju vlagatelja projektantski nadzor tako ni imel osnov za ocenjevanje niti v razpisni dokumentaciji niti v ZGO-1. Gre za imaginarno postavko, ki zamegli stvarno vrednost celotne ponudbene cene. V kolikor pa gre za gradbeni nadzor skladno z določili ZGO-1, pa se da njegovo ponudbeno ceno določiti realno glede na trajanje gradnje. Vlagatelj meni, da nizko ceno gradbenega nadzora izvajalec nujno kompenzira tako, da se na škodo naročnika, poveže z izvajalcem gradbenih del.
Vlagatelj zahteva, da naročnik v smislu zaščite javnega interesa ponovi ocenjevanje ponudb, tako da iz ocenjevanja izloči sporno postavko projektantski nadzor ali pa zaradi prisotnosti neveljavne kategorije "projektantski nadzor" v razpisni dokumentaciji razveljavi javni razpis in ga v prihodnje ponovi tako, da ne vključuje postavk, ki nimajo zakonske podlage oziroma niso povezane s predmetom javnega naročila.
Vlagatelj je vplačal tudi takso iz 22. člena ZRPJN v višini 100.000,00 SIT.

Naročnik je s sklepom, št. 32/03-38, z dne 27.10.2003, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da so bila vsa dejstva, ki jih vlagatelj navaja v zahtevku za revizijo v zvezi z razpisanim projektantskim nadzorom kot enim od elementov predmeta javnega razpisa, le-temu znana od trenutka, ko je prevzel razpisno dokumentacijo. V svoji ponudbeni dokumentaciji je projektantski nadzor ponudil in ovrednotil. V kolikor se s tem ne bi strinjal oziroma bi menil, da je taka zahteva naročnika kršitev zakona, bi moral to navesti že v teku razpisa oziroma skladno z določilom petega odstavka 12. člena ZRPJN pred odločitvijo o dodelitvi javnega razpisa. Na javnem odpiranju ponudb, kjer sta bila prisotna dva predstavnika vlagatelja, vlagatelj tega ni navajal kot kršitev, niti ni vložil zahtevka za revizijo. Ne glede na to, da je zahtevek za revizijo po naročnikovem mnenju neutemeljen iz zgoraj navedenih razlogov, pa naročnik še dodaja, da pri izvedbi predmetnega razpisa ni kršil določb ZJN-1 in ZGO-1. Projektantski nadzor pomeni tolmačenje načrtov izvajalcu, v kolikor so le-ti nejasni. Izraz ni zakonsko opredeljen, ampak je poslovna praksa, ki ga uporabljajo vsi projektanti in ga priznava tudi Inženirska zbornica. S tem izvajalec zagotovi naročniku, da bo sodeloval z njim tudi v fazi izvajanja del in reševal morebitne nejasnosti in pomanjkljivosti v projektih, ki se bodo ugotovile na objektu. Pogodbo za gradbeni nadzor pa bo naročnik sklenil šele, ko bo znan dejanski obseg gradbenih del. Naročnik svoji odločitvi prilaga tudi račun, št. 98018, z dne 28.09.1998, ki mu ga je vlagatelj izstavil po drugi pogodbi in v katerem mu je le-ta zaračunal storitev projektantskega nadzora, s čimer naročnik dokazuje, da je pojem projektantskega nadzora vlagatelju dobro znan in da je le-ta vedel, kaj želi naročnik v svojem razpisu pod tem pojmom.
Glede razlike v vrednosti postavke za projektanstki nadzor med izbranim ponudnikom in vlagateljem pa naročnik navaja, da je to le ena izmed postavk predmeta tega razpisa. V postopku ocenjevanja pa se upošteva ponudbena cena storitve v celoti, ne pa po posameznih postavkah. V kolikor bi analiziral ponudbe na ta način, bi moral primerjati ponudbene cene po vseh postavkah in ne samo po postavki projektantski nadzor. Glede na to naročnik meni, da ne more iti za neobičajno nizko ceno izbranega ponudnika.
Naročnik je vlagatelja, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh od prejema tega sklepa pisno sporoči ali nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN z dopisom, z dne 13.11.2003, naročnika obvestil, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj je navedel, da se ne strinja z naročnikovo odločitvijo glede zavrnitve njegovega zahtevka za revizijo na podlagi petega odstavka 12. člena ZRPJN, saj se s tem omejuje njegova pravica do ugovora. Vlagatelj navaja tudi dodatne argumente za svoje navedbe iz zahtevka za revizijo.

Naročnik je na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 32/41-03, z dne 19.11.2003, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter po pregledu celotne dokumentacije iz spisa Državna revizijska komisija ugotavlja, da zahtevek za revizijo ni utemeljen iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal svojo ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Kadar zainteresirani ponudnik meni, da je naročnik posamezno določilo razpisne dokumentacije oblikoval v nasprotju z določili ZJN-1 oziroma v nasprotju z drugimi prisilnimi predpisi, lahko v skladu z 9. členom ZRPJN svoj pravni položaj zavaruje z vložitvijo zahtevka za revizijo in v revizijskem postopku (če se njegove trditve izkažejo za utemeljene) doseže odpravo nezakonite določbe razpisne dokumentacije. Ker se zainteresirani ponudnik s samim predmetom javnega naročila in ostalimi določbami razpisne dokumentacije seznani praviloma že ob objavi javnega razpisa, natančneje pa ob dvigu in pregledu razpisne dokumentacije, skuša ZRPJN preprečiti situacije, ko ponudnik ob pregledu sicer opazi sporna oz. domnevno nezakonita določila razpisne dokumentacije, vendar zoper njih ne reagira takoj, ker pričakuje ugoden izid, zahtevek za revizijo pa vloži šele potem, ko se postopek oddaje javnega naročila zanj ne konča ugodno. Peti odstavek 12. člena ZRPJN zato določa, da po prejemu odločitve o dodelitvi naročila oz. priznanju sposobnosti ponudnik ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila oz. o priznanju sposobnosti. Ta določba zahteva od ponudnikov posebno skrbnost pri spremljanju morebitnih kršitev naročnika, predvsem tistih, ki so storjene že v razpisni dokumentaciji, hkrati pa uveljavlja načelo hitrosti, ki je eno izmed temeljnih načel javnega naročanja in katerega namen je čim hitrejša rešitev spora, ki izhaja iz postopka oddaje javnega naročila.

V skladu z določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN vlagatelj po izdaji sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika ne more vložiti zahtevka za revizijo glede kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom odločitve o dodelitvi naročila, oz. glede parametrov (predmet naročila, tehnične specifikacije, zahteve, pogoji, merila), določenih v razpisni dokumentaciji. Le-ti postanejo po odločitvi naročnika o dodelitvi naročila aksiom, možnost njihovega izpodbijanja pa je prekludirana - vsebinska presoja revizijskih navedb o domnevno nezakonitem oblikovanju določil razpisne dokumentacije namreč v tej fazi postopka praviloma ni več mogoča.

Ponudnik lahko torej doseže odpravo oz. spremembo nezakonitih določil razpisne dokumentacije z vložitvijo zahtevka pred prejemom odločitve o dodelitvi naročila. V nasprotnem primeru mora v skladu z načelom formalnosti, ki med drugim zagotavlja tudi spoštovanje načela enakopravnosti, pri pripravi ponudbe natančno slediti določilom razpisne dokumentacije. Pravilna ponudba je namreč samo tista, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije (18. točka prvega odstavka 3. člena ZJN-1). Le tisti ponudnik, ki predloži pravilno ponudbo, lahko konkurira za pridobitev posla, saj mora naročnik po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrniti (drugi odstavek 76. člena ZJN-1).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se vlagateljeve navedbe, ki se nanašajo na domnevne naročnikove kršitve prvega odstavka 23. člena in 50. člena ZJN-1, vsebinsko nanašajo na projektantski nadzor kot na del predmeta razpisanih storitev, in so, upoštevaje zgoraj navedene argumente, skladno z določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN pravnoformalno prepozne ter jih je potrebno iz tega razloga zavrniti.

Ob tem pa Državna revizijska komisija še pripominja, da je imel vlagatelj v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZJN-1 možnost v zvezi s pripravo ponudbe od naročnika zahtevati dodatna obvestila oziroma pojasnila. Naročnik je namreč dolžan v takem primeru vsakemu potencialnemu ponudniku, ki le-to zahteva, v najkrajšem času posredovati pisni odgovor, pri tem pa isto obvestilo posredovati istočasno tudi ostalim potencialnim ponudnikom. Na ta način bi vlagatelj lahko odpravil dvome glede predmeta predmetnega javnega razpisa oziroma bi mu naročnik moral natančno pojasniti, kaj si predstavlja pod pojmom projektantski nadzor. V kolikor se z določbami razpisne dokumentacije, vključno z dopolnitvami le-te, ne bi strinjal, pa bi moral pravočasno (upoštevaje določbe petega odstavka 12. člena) vložiti zahtevek za revizijo. V fazi po odločitvi o dodelitvi predmetnega javnega naročila pa tako ugovarjanje določbam razpisne dokumentacije ni več mogoče.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala vlagateljevo navedbo, da je naročnik kršil prvi odstavek 53. člena ZJN-1, ker ni preveril ponudbene cene izbranega ponudnika po postavki projektantski nadzor in ugotovila, da tudi ta vlagateljeva navedba ni utemeljena, in sicer iz razlogov, ki jih navaja v nadaljevanju.

Prvi odstavek 53. člena ZJN-1 določa: "Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Za odgovor lahko da razumen rok, ki ni daljši od 20 dni.". Naročnik torej ni dolžan od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, zahtevati obrazložitve ponudbene cene, ampak morata biti za to izpolnjena dva pogoja: (1) ponudbena cena mora biti neobičajno nizka oz. takšna, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe posla in (2) naročnik mora imeti zaradi tega dvoma namen zavrniti ponudbo z neobičajno nizko ceno. Iz besedila zakona je razvidno, da se postopek nanaša na primere, ko želi naročnik določeno ponudbo zavrniti, in sicer zato, ker ocenjuje, da je ponujena cena po njegovi presoji nerealna. Tega, katere cene je potrebno šteti za "neobičajno nizke" in pod kakšnimi pogoji, zakon, razen v 10. točki 3. člena ZJN-1 ("neobičajno nizka cena" - cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila;), ne določa, zato je mogoče skleniti, da gre za vprašanje, ki ga je zakonodajalec prepustil poslovni oceni naročnika. Sam postopek s preverjanjem t.im. "neobičajno nizkih" cen pa je namenjen varstvu ponudnika, ki ponudi (pre)nizko ceno, in sicer v primerih, če bi naročnik želel izločiti njegovo ponudbo iz postopka ocenjevanja zato, ker je ponujeno ceno ocenil kot "neobičajno nizko". Nizka cena torej sama po sebi ni prepovedana. ZJN-1 določa, da mora naročnik v primeru, če oceni, da ponujena cena zbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila oz. o realni oceni vrednosti ponujenih storitev, od ponudnika zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe. Glede na to, da je naročnik izbral napadeno ponudbo, izhaja očitno dejstvo, da ponudbena cena izbranega ponudnika pri njem ni vzbudila dvoma v smislu citiranih določb ZJN-1. Če bi naročnik namreč presodil drugače, bi moral v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila zahtevati od ponudnika obrazložitev neobičajno nizke cene.

V zvezi z vlagateljevimi očitkom, da bi moral naročnik ponudbe ocenjevati po merilu cena brez upoštevanja postavke projektantski nadzor, je Državna revizijska komisija, upoštevaje zgornje ugotovitve glede prekluzije v zvezi z razpisnim merilom ponudbena cena, preverjala ocenjevanje naročnika po vnaprej določenih merilih, ugovor zoper katere je, kot rečeno, bil mogoč zgolj pred prejemom odločitve naročnika o dodelitvi javnega naročila (arg. petega odstavka 12. člena ZRPJN).

Naročnik je v razpisni dokumentaciji namreč v navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe v 8. točki Merila za izbiro najugodnejše ponudbe določil naslednja merila:
1. ponudbena cena - do 60 točk,
2. kvalitetno in pravočasno izdelane projektne dokumentacije v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe - skupaj največ 23 točk,
3. finančna sposobnost ponudnika - 5 točk,
4. izkušnje odgovornega vodje projekta - skupaj največ 12 točk.
Za merilo ponudbena cena je predvidel naslednji način uporabe: "Pri vrednotenju posamezne ponudbene cene se izračuna količnik med najnižjo ponudbeno ceno pravilne ponudbe in obravnavano ponudbeno ceno, ki se pomnoži s številom 60. Pri določitvi najnižje ponudbene cene se upoštevajo samo pravilne ponudbe s tem, da se ponudbe z neobičajno nizko ceno obravnavajo po določilih 53. člena ZJN-1."

Tretji odstavek 50. člena ZJN-1 določa: "Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik ne sme več spreminjati meril." Določitev meril in njihovo vrednotenje je ena najpomembnejših sestavin postopka oddaje javnega naročila. Merila in njihovo vrednotenje ponudnikom vnaprej povedo, kateri elementi v ponudbah, ki presegajo zahtevane bodo vplivali na izbiro najugodnejše ponudbe. Po objavi javnega razpisa je po pogojih iz 25. člena ZJN-1 mogoče spremeniti ali dopolniti razpisno dokumentacijo, vendar samo do roka za oddajo ponudb, pri čemer so izjema merila. Tretji odstavek 50. člena ZJN-1 namreč prepoveduje spremembo meril po objavi javnega razpisa. Četrti odstavek 50. člena ZJN-1 pa določa: "Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji."

Državna revizijska komisija skladno s citirani določili razpisne dokumentacije in ZJN-1 ugotavlja, da je naročnik ravnal pravilno, ko je pri ocenjevanju ponudb po merilu ponudbena cena upošteval celotno ponudbeno vrednost, kakor sta jo v svojih ponudbah ponudila ponudnika. Takšno ocenjevanje, kot ga predlaga vlagatelj, ne bi bilo skladno z merili, ki jih je objavil naročnik v razpisni dokumentaciji in bi pomenilo neposredno kršitev tretjega in četrtega odstavka 50. člena ZJN-1. S tem bi namreč naročnik spremenil način uporabe merila cena, kar pa je s citiranimi določbami 50. člena ZJN-1 izrecno prepovedano.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da so vse vlagateljeve navedbe neutemeljene in da je naročnik ravnal v skladu z določili ZJN-1 in razpisne dokumentacije.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).



V Ljubljani, dne â??.