018-237/03

Številka: 018-237/03-21-1732

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku za izvedbo gradbenih, obrtniških in instalacijskih del z zunanjo ureditvijo in komunalnimi priključki za spremembo namembnosti samskega doma v večstanovanjski objekt na â??, na podlagi vloženega zahtevka za revizijo podjetja â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik),

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, ki je razvidna iz obvestila o oddaji javnega naročila, št. 361-6895/01-OF (JR-3/03-MD), z dne 08.09.2003.

Obrazložitev

Naročnik je dne 16.07.2003 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za izvedbo gradbenih, obrtniških in instalacijskih del z zunanjo ureditvijo in komunalnimi priključki za spremembo namembnosti samskega doma v večstanovanjski objekt na ... Naročnik je javni razpis za predmetno javno naročilo objavil v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â?? (popravek v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â??). Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. JR-3/03, z dne 26.08.2003, je razvidno, da je na javni razpis pravočasno prispelo osem ponudb. Naročnik je dne 08.09.2003 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 361-6895/01-OF (JR-3/03-MD), s katerim je kot najugodnejšega ponudnika za izvedbo predmetnega javnega naročila izbral podjetje â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 18.09.2003, v katerem navaja, da se ne strinja z naročnikovo odločitvijo o izboru najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj v obrazložitvi zahtevka za revizijo navaja, da je bilo na javnem odpiranju ponudb dne 26.08.2003 nesporno ugotovljeno, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi predložil obrazec BON-1/S in ne obrazec BON-1/P, kot je bilo zahtevano v točki 3.D.d.6. navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe ter ponovno v točki 9. obrazca za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev. Vlagatelj dodaja, da je zaradi navedenega njegov pooblaščeni predstavnik, na javnem opiranju ponudb v zapisnik o javnem odpiranju ponudb podal pripombo, da naj naročnik preveri ali obrazec izbranega ponudnika ustreza pogojem iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj nadaljuje, da je naročnik v razpisni dokumentaciji ponudnike posebej opozoril, da morajo pri naročanju obrazca o boniteti poslovanja paziti, da zahtevajo izstavitev obrazca BON-1/P in ne obrazca BON-1, ker tega naročnik namreč ne bo upošteval. Vlagatelj nadaljuje, da obrazec BON-1/P nudi podrobne informacije o boniteti poslovanja s kazalniki o velikosti in uspešnosti gospodarske družbe, nadalje kazalnike investiranja in financiranja, predvsem pa kazalnike gospodarnosti, donosnosti, produktivnosti in dohodkovnosti, ki pa niso vsebovani v obrazcu BON-1 niti v obrazcu BON-1/S, ki ga je predložil izbrani ponudnik. Obrazec BON-1/S vsebuje le splošne podatke o gospodarski družbi, podatke o prejemkih na račune in izdatkih z računov ter podatke o morebitnih dospelih neporavnanih obveznostih. V obrazcu BON-1/S so torej le splošni podatki o gospodarski družbi, kar pa zaostaja za količino in raznolikostjo podatkov o poslovanju gospodarske družbe, ki sta razvidni iz obrazca BON-1/P. Glede na navedeno obrazec BON-1/S nikakor ne more biti zamenjava ali nadomestilo obrazca BON-1/P. Naročnik je v razpisnih pogojih jasno zapisal, da kot dokazila o finančni in poslovni sposobnosti ponudnika ne bo upošteval obrazca BON-1, kateri sicer nudi manj podrobne podatke kot obrazec BON-1/P, vendar mnogo več podatkov kot obrazec BON-1/S. To je dodatni razlog, da se obrazca BON-1/S ne sprejme kot ustreznega, saj obrazec BON-1/S ne vsebuje vseh zahtevanih podatkov, ki jih nudi obrazec BON-1/P.
Vlagatelj na podlagi navedenega zahteva, da se na osnovi ponovnega pregleda ponudb in upoštevanja navedenih dejstev, ponudba izbranega ponudnika izloči ter kot najugodnejša izbere njegova ponudba.

Naročnik je s sklepom, št. 361-6895/01, z dne 24.09.2003, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik v obrazložitvi navaja, da je bila družba â?? (torej izbrani ponudnik) ustanovljena dne 23.12.2002 in vpisna v sodni register dne 24.02.2003 (matična št. 1795856, vložna št. 061/13742400, davčna št. 28003713). Družba je nastala na podlagi pogodbe o spojitvi dveh družb, in sicer â?? ter â??. Glede na navedeno izbrani ponudnik za leto 2002 ni oddal zaključnega računa, in je zato v ponudbi, skladno z navodili Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, namesto zahtevanega obrazca BON-1/P predložil naslednje potrjene obrazce:
- obrazec BON-1/S, ki vsebuje splošne podatke o gospodarski družbi, zbrane iz različnih javnih registrov,
- letno poročilo za leto 2002 za družbo â?? in
- letno poročilo za leto 2002 za družbo â??.

V ponudbi izbranega ponudnika so predložena tudi vsa zahtevana potrdila poslovnih bank (za vse štiri transakcijske račune) in poročilo o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi zapadlimi obveznostmi do dobaviteljev blaga, podizvajalcev in kooperantov ter mnenje pooblaščenega revizorja. Iz predloženih podatkov je naročnik ocenil, da je izbrani ponudnik dovolj veliko in finančno solidno podjetje. Naročnik je informacije o tem, v katerih primerih se izda obrazec BON 1/S in kakšne podatke vsebuje, pridobil od bonitetne službe Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, ki mu je tudi zagotovila, da so posredovani obrazci ustrezno nadomestilo za zahtevani obrazec BON-1/P v primeru, ko gre za prvo leto poslovanja nove družbe, ki je nastala s spojitvijo dveh družb. Naročnik dodaja, da iz obrazcev, ki jih je predložil izbrani ponudnik sicer res ni mogoče pridobiti vseh tistih podatkov o družbi, kot iz obrazca BON-1/P, vendar pa teh podatkov tudi Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve za nove družbe ne izdaja. Izbrani ponudnik je torej lahko predložil le takšno dokumentacijo, ki jo je na obstoječe stanje lahko pridobil od Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve. Na podlagi vseh pridobljenih informacij je naročnik presodil, da je ponudba izbranega ponudnika pravilna, zato jo je uvrstil med ponudbe, ki jih je ocenjeval po merilih iz razpisne dokumentacije.

Naročnik je vlagatelja skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh od prejema njegove odločitve pisno sporoči ali nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo sicer bo štel, da zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 01.10.2003, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 06.10.2003, na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN Državni revizijski komisiji odstopil v odločanje vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z relevantno dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN, interes za dodelitev predmetnega javnega naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila.
(3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da izbrani ponudnik v ponudbi ni predložil obrazca, ki je bil zahtevan v razpisni dokumentaciji, zato je Državna revizijska komisija v revizijskem postopku pri presoji utemeljenosti vlagateljevih navedb morala odgovoriti na vprašanje, ali je naročnik pri tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika štel za pravilno, ravnal v skladu z določbami Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1). Pri tem Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da morajo tako naročniki kot ponudniki pri oddaji javnih naročil postopati v skladu s pravili, ki jih določa ZJN-1 in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi ter v skladu z (avtonomnimi) pravili, ki jih za oddajo konkretnega javnega naročila postavi naročnik v razpisni dokumentaciji, če le-ta niso v nasprotju s prisilnimi predpisi. Naročnikova navodila iz razpisne dokumentacije vežejo tako ponudnike pri pripravi ponudb, kot tudi naročnika tekom celotnega postopka oddaje javnega naročila. Pri oddaji javnih naročil je potrebno upoštevati, da so postopki izredno formalni in strogi, vztrajanje pri strogih pravilih postopka pa ima vsekakor določen pomen in tehtne razloge. Predvsem se želi na ta način vsem zainteresiranim ponudnikom zagotoviti v postopku enakopraven položaj in preprečiti možnost diskrecijskega odločanja naročnika in tako vnaprej preprečiti možne zlorabe.

Državna revizijska komisija se ni spuščala v presojo primernosti zahtev naročnika v zvezi z vsebino in obliko ponudb, saj je potrebno določila razpisne dokumentacije v tej fazi postopka oddaje javnega naročila (po oddaji javnega naročila) obravnavati kot aksiom, kateremu so morali ponudniki slediti in jih skladno z določili petega odstavka 12. člena ZJN-1 niti ni več mogoče izpodbijati. Državna revizijska komisija je zato v nadaljevanju presojala vlagateljeve navedbe o pravilnosti ponudbe izbranega ponudnika z vidika določila v III. poglavju razpisne dokumentacije v točki 3.D.d.6. Pri tem Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je naročnik v navedeni točki III. poglavja razpisne dokumentacije, kjer so podana navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe in razpisni pogoji med drugim določil: "Ponudniki morajo v ponudbi predložiti vse dokumente in priloge, navedene v tej točki navodil." Naročnik je nadalje v III. poglavju razpisne dokumentacije v točki 3.D.d.6. določil, da morajo ponudniki med dokazili o finančni ter poslovni sposobnosti predložiti tudi obrazec BON-1/P ter dodal: "Ponudnik mora pri naročanju bonitete poslovanja pri Agenciji RS za plačilni promet paziti, da zahteva izstavitev obrazca BON 1/P in ne obrazca BON-1. Le-tega naročnik namreč ne bo upošteval.". Naročnik je identično zahtevo ponovno navedel tudi v obrazcu za preverjanje izpolnjevanja razpisnih pogojev, ki se nahaja v IV. poglavju razpisne dokumentacije. Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi predložil obrazec BON-1/S ter letno poročilo za leto 2002 za družbo â?? in letno poročilo za leto 2002 za družbo â??. S tem pa izbrani ponudnik ni izpolnil zahteve v III. poglavju razpisne dokumentacije v točki 3.D.d.6., in sicer, da mora biti v ponudbi predložen obrazec BON-1/P. Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da obrazec BON-1/P vsebuje podrobne informacije o boniteti poslovanja (kazalniki o velikosti in uspešnosti gospodarske družbe, kazalniki investiranja in financiranja, kazalniki gospodarnosti, donosnosti, produktivnosti in dohodkovnosti), ki pa niso vsebovane v obrazcu BON-1/S, katerega je predložil izbrani ponudnik. Obrazec BON-1/S vsebuje namreč le splošne podatke o gospodarski družbi, podatke o prejemkih na račune in izdatkih z računov ter podatke o morebitnih dospelih neporavnanih obveznostih. Glede na navedeno, obrazec BON-1/S nikakor ne more biti zamenjava ali nadomestilo obrazca BON-1/P. Ob tem Državna revizijska komisija dodaja, da ne glede na dejstvo, da je izbrani ponudnik predložil računovodske izkaze za leto 2002, na podlagi katerih se tudi izračunavajo podatki, ki jih vsebujejo različni bonitetni obrazci Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, se glede na obravnavano določbo razpisne dokumentacije ni mogoče strinjati z naročnikom, da je ponudba izbranega ponudnika pravilna, saj bi to pomenilo neenakopravno obravnavo ponudnikov in zato kršitev načela enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1). Torej, če bi se naročnik, pri presoji finančne sposobnosti in usposobljenosti ponudnikov zadovoljil že s predložitvijo računovodskih izkazov, na čigar osnovi, bi nato sam opravil analizo podatkov, ki so po njegovi presoji pomembni za priznanje finančne sposobnosti in usposobljenosti za izvedbo javnega naročila, in bi seveda bil postopek presoje že vnaprej opredeljen v razpisni dokumentaciji, potem v razpisni dokumentaciji tudi ne bi postavil zahteve za predložitev obrazca BON-1/P. Državna revizijska komisija ob tem še dodaja, da bi ne glede na dejstvo, da Agencija za javnopravne evidence in storitve ne more izdati obrazca BON-1/P pravnim osebam, ki niso predložile računovodskih izkazov za prejšnje poslovno leto, ker navedeni obrazec vsebuje kazalnike, ki so izračunani na podlagi podatkov v računovodskih izkazih, v obravnavanem primeru pravna oseba (izbrani ponudnik), ki je nastala na osnovi združitve dveh pravnih oseb, ki pa sta poslovali v letu 2002, navedeno zahtevo razpisne dokumentacije lahko izpolnila na način, da bi predložila obrazec BON-1/P za ti dve pravni osebi, kot njeni pravni prednici. Morebitno pravno ali dejansko nezmožnost pridobitve zahtevane dokumentacije pa bi izbrani ponudnik moral reševati v fazi pred oddajo ponudb oziroma izbiro najugodnejšega ponudnika (argument petega odstavka 12. člena ZRPJN).

Izbrani ponudnik je s tem, ko ni izpolnil v razpisni dokumentaciji vseh zahtevanih pogojev, kršil tako zahteve razpisne dokumentacije, kot pravila ZJN-1, ki v 12. točki prvega odstavka 3. člena določa, da je "pogoj element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave.". Posledica neizpolnjevanja enega izmed zahtev razpisne dokumentacije pa je, da je ponudba izbranega ponudnika nepravilna. ZJN-1 namreč v 18. točki prvega odstavka 3. člena določa, da je "pravilna ponudba tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije.".

Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da je naročnik s tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb sprejel kot pravilno, ravnal v nasprotju s 76. členom ZJN-1. Drugi odstavek navedenega člena namreč določa: "V postopku oddaje javnega naročila mora naročnik po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrniti, lahko pa zavrne tudi vse neprimerne ali nesprejemljive ponudbe.".

Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija v skladu s 3. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa. Naročnik je dolžan ponovno opraviti pregled in ocenjevanje ponudb, ob upoštevanju ugotovitev iz te odločitve skladno z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne