018-112/03

Številka: 018-112/03-21-824

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po â??. v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za nakup, nabavo, montažo in servisiranje fotokopirnih strojev za potrebe državnih in upravnih organov ter upravnih enot â??. ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â??â??.. (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â??â?? (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne â??.

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov revizijskega postopka se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne â??. sprejel sklep, št. â??, o začetku postopka oddaje javnega naročila za nakup, nabavo, montažo in servisiranje fotokopirnih strojev za potrebe državnih in upravnih organov ter upravnih enot â??... Dne â??.. je v Uradnem listu RS, št. â??, pod številko objave â??., objavil javni razpis za predmetno javno naročilo, kjer je v 4. točki predvidel, da je možna oddaja javnega naročila po sklopih. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne â??., je razvidno, da je prispelo sedem ponudb.

Naročnik je dne â??. izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika za vsakega izmed petih sklopov izbral podjetje â??. (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Ponudnik â??â??., Ljubljana, je z dopisom, z dne â??., ki ga je naročnik prejel â??.., naročnika skladno z 79. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) pozval, da izda obrazloženo obvestilo. Naročnik je z dopisom, z dne â??. (poslanim dne â??..), skladno z določbo prvega odstavka 79. člena ZJN-1, pooblaščenki ponudnika â??â??.., posredoval obrazloženo obvestilo o oddaji javnega naročila, v katerem je med drugim navedel, da so vsi ponudniki prejeli obrazloženo obvestilo, z dne â??.., kateremu so bila priložena tudi vsa točkovanja za vsak sklop posebej. Iz obrazloženega obvestila, z dne â??.., so nedvomno jasno navedeni razlogi za zavrnitev ponudbe ponudnika, ki je bil iz nadaljnje obravnave zaradi nepravilne ponudbe izločen, navedeni so vsi ponudniki, ki so izpolnjevali zahtevane pogoje in merila. Iz točkovanj po vsakem sklopu posebej je v celoti razvidno, kakšno število točk je posamezni ponudnik po posameznem merilu po posameznem sklopu prejel. V navedenih prilogah je prav tako razvidno, katere so prednosti sprejete ponudbe glede na izpolnjevanje meril ter naziv ponudnika, katerega ponudba je bila izbrana. Zaradi transparentnosti postopka oddaje javnega naročila, je naročnik izdal obvestilo o oddaji javnega naročila z obrazložitvijo. Naročnik še dodaja, da omogoča vsakemu ponudniku neposredni vpogled v točkovanje in dodatna pojasnila v zvezi s tem.

Vlagatelj je dne â??â?? vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da naročnik v obvestilu o oddaji naročila, z dne â??â??, ne pojasni, zakaj naj bi bila ponudba izbranega ponudnika najugodnejša. 79. člen ZJN-1 izrecno določa obligatorno vsebino obrazloženega obvestila o oddaji naročila, iz obrazloženega obvestila pa izhaja le, da je naročnik na podlagi meril, kot najugodnejšega ponudnika izbral izbranega ponudnika, pri čemer pa ni predstavil vrednotenja meril. To pomeni, da je njegovo obvestilo tako neobrazloženo, da se ga ne da preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka. Naročnik ni navedel razlogov za zavrnitev ponudbe ponudnika, kot tudi ne, kako je ocenjeval na podlagi posameznih meril. Iz razpisne dokumentacije naročnika (str. 15) izhaja, da so merila, ki jih je bilo potrebno ocenjevati - cena, pri čemer je najvišje število točk 100, reference kvalitetnih in pravočasnih dobav blaga in storitev v zvezi z dejavnostjo predmetnega javnega naročila v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe, pri čemer je največje možno število točk 13 ter prisotnost ISO certifikata, kjer je največje število točk 1. Naročnik je v razpisni dokumentaciji jasno in nesporno navedel, da najcenejša ponudba ni nujno najugodnejša, pač pa je najugodnejša ponudba tista, ki po vrednotenju po merilih za izbiro najugodnejše ponudbe doseže najvišji rezultat. Iz navedenega je moč ugotoviti, da bi naročnik moral dosledno spoštovati določilo iz 79. člena ZJN-1, ki med drugim določa, da mora obvestilo vsebovati tudi podatek o tem, v čem je prednost sprejete ponudbe glede na izpolnjevanje meril ter razloge za zavrnitev ponudbe vlagatelja. Naročnik je zgolj navedel število točk, ki jih je prejel posamezen ponudnik. Iz obrazložitve predmetnega obvestila ni mogoče razbrati prednosti ponudbe izbranega ponudnika v primerjavi s ponudbo vlagatelja, ob upoštevanju vsakega posameznega merila za izbiro najugodnejše ponudbe posebej, določenega v razpisni dokumentaciji, še posebej glede na dejstvo, ker je naročnik izrecno navedel, da najcenejša ponudba ni nujno najugodnejša. Drži sicer, da je izbrani ponudnik prejel največje število točk, vendar prav tako v njem ni moč razbrati nikakršnega postopka vrednotenja ponudbe, ni pisne utemeljitve, kot tudi ne posamezne numerične ocene po posameznih sklopih in po posameznem merilu, se pravi cena, reference, prisotnost ISO certifikata. Naročnik obrazloženemu obvestilu tudi ni priložil nikakršnih konkretnih podatkov in elementov, ki so oziroma naj bi bili osnova za vrednotenje po merilih za izbiro najugodnejše ponudbe, kot npr. ocenjevalne tabele, ki bi lahko služile za presojo objektivnosti vrednotenja ponudb. Vlagatelj meni, da iz tako pomanjkljivo obrazloženega obvestila o oddaji javnega naročila ni mogoče objektivno preveriti postopka primerjave in ocenjevanja ponudb.
Vlagatelj nadalje ugotavlja, da ponudba izbranega ponudnika v delu, ko navaja ceno 0,96 SIT po kopiji po vseh petih sklopih, bistveno odstopa od ponudbe vseh ostalih ponudnikov, in sicer celo do 300%. Vlagatelj zapiše, kaj je neobičajno nizka cena in trdi, da bi se glede na dejstvo, da izbrani ponudnik ponuja bistveno nižjo ceno od ostalih ponudnikov (tudi do 300%), ki ne zagotavlja niti pokrivanja materialnih stroškov, naročniku moral pojaviti dvom, ali z navedeno ceno ponudnik sploh lahko izvede javno naročilo, oziroma bi lahko sklepal, da je ponujena cena nerealna. Glede na dejstvo, da je izbrani ponudnik ponudil tako nizko ceno, bi po mnenju vlagatelja naročnik moral zahtevati od izbranega ponudnika obrazložitev, ki bi skladno z določbo drugega odstavka 53. člena ZJN-1 morala biti oprta na objektivno podlago, kar zadeva ekonomiko načina gradnje, proizvodnje ali izbranih tehničnih rešitev, izjemno ugodnih pogojev, ki jih ima ponudnik pri izvajanju naročila ali izvirnosti izdelka ali dela, ki ga predlaga ponudnik. Nenazadnje načelo zagotavljanja konkurence v 5. členu ZJN-1 določa, da sme in mora naročnik razlikovati ponudnike in njihove ponudbe, vendar izključno ob pogoju, da je tako razlikovanje objektivno opravičljivo, kar pa v predmetnem primeru očitno ni bilo. Izbrani ponudnik v svoji ponudbi ni obrazložil, zakaj ponuja tako nizko ceno, ki ne zagotavlja niti pokritja materialnih stroškov barve in bobna (le-ta je 1,40 SIT na kopijo).
Glede na navedeno vlagatelj predlaga, da naročnik reviziji ugodi, postopek izbire najugodnejšega ponudnika v celoti razveljavi ter povrne stroške postopka vlagatelja, nastale z revizijo, v višini takse v znesku 100.00,00 SIT ter odvetniške stroške v višini 50.000,00 SIT.

Naročnik je dne â??. sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da so vsi ponudniki prejeli obrazloženo obvestilo, z dne â??â??, kateremu so bila priložena tudi vsa točkovanja za vsak sklop posebej. Iz tega obvestila so nedvomno jasno navedeni razlogi za zavrnitev ponudbe ponudnika, ki je bil iz nadaljnje obravnave zaradi nepravilne ponudbe izločen, navedeni so vsi ponudniki, ki so izpolnjevali zahtevane pogoje in merila. Iz navedenih prilog - točkovanj po vsakem sklopu posebej je razvidno, kakšno število točk je posamezni ponudnik po posameznem merilu v posameznem sklopu prejel. Iz prilog je prav tako jasno razvidno, katere so prednosti sprejete ponudbe glede na izpolnjevanje meril ter naziv ponudnika, katerega ponudba je bila izbrana. Glede na navedeno, so očitki vlagatelja revizije, da obvestilo nima po zakonu zahtevane vsebine, po mnenju naročnika, v celoti neutemeljene. Naročnik je po določilih 78. člena ZJN-l izdal obvestilo o oddaji javnega naročila. Zaradi transparentnosti postopka oddaje javnega naročila je naročnik izdal navedeno obvestilo z obrazložitvijo. V kolikor je vlagatelj menil, daje obvestilo nezadostno obrazloženo, bi skladno z 79. členom ZJN-l, lahko zahteval izdajo obrazloženega obvestila.
Navedbe vlagatelja, da ponudba izbranega ponudnika v delu, ko navaja ceno 0,96 SIT po kopiji po vseh petih sklopih, bistveno odstopa od ponudbe vseh ostalih ponudnikov, in sicer celo do 300 % , so po mnenju naročnika neutemeljene. Neutemeljene so tudi navedbe, da je izbrani ponudnik ponudil neobičajno nizko ceno. Isto ceno - 0,96 SIT z DDV za kopijo, je ponudil tudi ponudnik â??.., ki je bil izločen zaradi nepravilne ponudbe, kar je razvidno tudi iz zapisnika o odpiranju ponudb z dne 14.04.2003. Izbrani ponudnik je po pogodbi št. 127/02, z dne 30.07.2002, že dobavil 94 fotokopirnih strojev za različne proračunske uporabnike, pri katerih je cena kopije 0,96 SIT z DDV. Poleg tega je izbrani ponudnik za zavarovanje dobave in storitve, na lanskem razpisu, predal naročniku, v skladu z razpisnimi pogoji, zahtevano bančno garancijo za dobro izvedbo pogodbenih del in bančno garancijo za odpravo napak v garancijskem obdobju, v višini 5% od končne pogodbene vrednosti, to je celotne vrednosti vseh dobavljenih fotokopirnih strojev, vključno z vrednostjo vseh kopij za celotno življenjsko obdobje vseh strojev. Izbrani ponudnik, ki je izvajalec tudi po prejšnji pogodbi, je dosedaj izvajal storitve v skladu z vsemi pogodbenimi določili in na njegovo ravnanje dosedaj ni bilo nobene pripombe s strani kateregakoli uporabnika. Glede na navedeno naročnik ocenjuje, da ponujena cena izbranega ponudnika ni neobičajno nizka in jo je kot tako tudi sprejel.
Naročnik je vlagatelja pozval, naj mu v roku treh dni od prejema tega sklepa pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne â??.., naročnika obvestil, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne â??â??, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v reševanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot zainteresirani ponudnik, ki je dvignil razpisno dokumentacijo, v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2.) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

Državna revizijska komisija je najprej preverila vlagateljevo navedbo, v kateri zatrjuje kršitev 79. člena ZJN-1, saj iz obvestila o oddaji javnega naročila, z dne â??â??, ne izhaja, zakaj naj bi bila ponudba izbranega ponudnika najugodnejša, poleg tega pa ni razvidno, v čem je prednost sprejete ponudbe glede na izpolnjevanje meril in razlogi za zavrnitev vlagateljeve ponudbe. Državna revizijska komisija ugotavlja, da ZJN-1 v 78. členu (Poročilo o oddaji naročila) v prvem odstavku določa, da mora naročnik sestaviti pisno poročilo o vsakem oddanem naročilu, v drugem odstavku istega člena pa določa: "Na podlagi poročila iz prvega odstavka tega člena mora naročnik nemudoma posredovati ponudnikom obvestilo o oddaji naročila". Glede na drugi odstavek 78. člena ZJN-1, posreduje naročnik ponudnikom le obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika, ne pa celotnega poročila, ki ga mora izdelati v skladu z obligatornimi zahtevami iz prvega odstavka 78. člena ZJN-1. Vsebine in oblike obvestila o oddaji javnega naročila zakon ne predpisuje, določitev le-te je torej prepuščena presoji naročnika.
Iz dokumentacije predmetnega javnega naročila izhaja, da je naročnik v skladu z 78. členom ZJN-1 izdal (obrazloženo) obvestilo o oddaji naročila, z dne â??., ki ga je vlagatelj prejel â??. (razvidno iz potrjene povratnice). Državna revizijska komisija je, poleg razlogov, ki jih navaja naročnik, ugotovila, da obvestila o oddaji naročila, z dne â??., niti po vsebini, niti po pravni podlagi, na katero se sklicuje (78. člen ZJN-1), ne gre obravnavati (poudarila Državna revizijska komisija) kot obrazloženo obvestilo, poleg tega pa niti sam ZJN-1 takšne kumulacije (med obvestilom po drugem odstavku 78. člena in obrazloženim obvestilom po 79. členu) ne predpisuje.

V zvezi s tem Državna revizijska komisija poudarja, da lahko na posebno zahtevo ponudnika, ki ni bil izbran, naročnik izda tudi obrazloženo obvestilo o oddaji naročnika (prvi odstavek 79. člena ZJN-1), ki pa mora vsebovati vse podatke iz drugega odstavka 79. člena ZJN-1:
"1. razloge za zavrnitev njegove ponudbe,
2. nazive ponudnikov, ki so izpolnjevali zahtevane pogoje in merila,
3. prednosti sprejete ponudbe glede na izpolnjevanje meril,
4. naziv ponudnika, katerega ponudba je bila izbrana".

Ko ponudnik prejme obvestilo o oddaji naročila, lahko torej ugotovi, da so njegove pravice kršene in lahko za zavarovanje svojih interesov vloži zahtevek za revizijo, oziroma zahteva obrazloženo obvestilo (skladno z 79. členom ZJN-1) in šele nato vloži zahtevek za revizijo. Zahtevek za revizijo se lahko vloži v vseh stopnjah postopka oddaje javnega naročila, zoper vsako ravnanje naročnika (prvi odstavek 12. člena ZRPJN), opozoriti pa je potrebno, da z zahtevkom za revizijo ni mogoče zahtevati izdaje obrazloženega obvestila, razen v primeru, če naročnik na ponudnikovo zahtevo ne posreduje obrazloženega obvestila, oziroma le-to ni izdano skladno z 79. členom ZJN-1 ter nato isti ponudnik v zahtevku za revizijo zahteva njegovo izdajo. Zahteva za izdajo obrazloženega obvestila (skladno z 79. členom ZJN-1) je procesna predpostavka za vložitev zahtevka za revizijo iz razloga (ne)predložitve obrazloženega obvestila.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da obvestila o oddaji naročila, z dne â??.., ne moremo šteti za obrazloženo obvestilo, pač pa za obvestilo v skladu z 78. členom ZJN-1 in da vlagatelj v predmetnem postopku izdaje obrazloženega obvestila ni zahteval. Zaradi navedenega je povsem brezpredmetna vlagateljeva navedba, da sporno obvestilo ni v skladu z 79. členom ZJN-1.

Državna revizijska komisija dodaja, da je naročnikovo obvestilo o oddaji javnega naročila, z dne â??.., podobno razumel tudi ponudnik â??â??.. ter dne â??.., skladno z 79. členom ZJN-1, na naročnika pravilno naslovil zahtevo za obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, ki mu ga je naročnik posredoval â??. (dopis: obvestilo o oddaji javnega naročila - dodatno obrazloženo).

Čeprav v nadaljevanju navedeno ne vpliva na vsebinsko odločitev Državne revizijske komisije o zahtevku za revizijo, pa Državna revizijska komisija naročnika opozarja, da se s poimenovanjem obvestila o oddaji javnega naročila tako, kot to določa ZJN-1, lahko v bodočnosti izogne revizijskim zahtevkom iz razloga poimenovanja dopisov, ki za vse ponudnike niso nedvoumni.

Glede navedbe vlagatelja o neobičajno nizki ceni izbranega ponudnika - zatrjevanje kršitve 53. člena ZJN-1, je Državna revizijska komisija že večkrat zavzela stališče, da je oblikovanje ponudbenih cen stvar svobodne poslovne odločitve ponudnikov, saj je cena eden od bistvenih elementov konkurenčnosti, zagotovitev konkurenčnosti pa omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna. Nizke cene pravo javnih naročil (enako konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje - zaradi določenih tveganj, ki bi lahko izhajala iz (neobičajno) nizke cene pa ZJN-1 naročniku vendarle daje možnost, da zavrne ponudbo, ki vsebuje (pre)nizko ceno. Navedeno stališče Državne revizijske komisije temelji na interpretaciji določil 10. točke prvega odstavka 3. člena in 53. člena ZJN-1 (Neobičajno nizka cena). ZJN-1 v 10 točki prvega odstavka 3. člena namreč določa, da je neobičajno nizka cena tista "â??cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila". Iz besedila navedene določbe je razvidno, da zakon oceno o tem, ali je določena cena v konkretnem primeru (pre)nizka, prepušča presoji naročnika. Dalje je v prvem odstavku 53. člena ZJN-1 glede neobičajno nizkih cen določeno: "Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti." Naročnik torej ni dolžan od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak morata biti za to izpolnjena dva pogoja: (1) ponudbena cena mora biti neobičajno nizka in (2) naročnik mora imeti namen zavrniti ponudbo z neobičajno nizko ceno. Iz besedila zakona je torej razvidno, da se opisani postopek nanaša na primere, ko želi naročnik določeno ponudbo zavrniti, in sicer zato, ker ocenjuje, da je ponujena cena (po njegovi presoji) nerealna. O tem, katere cene je potrebno šteti za "neobičajno nizke" in pod kakšnimi pogoji, zakon molči, zato je mogoče skleniti, da gre za vprašanje, ki ga je zakonodajalec v celoti prepustil poslovni oceni naročnika. Postopek s preverjanjem t.im. "neobičajno nizkih" cen je torej namenjen varstvu ponudnika (in ne naročnika!) v primerih, če bi naročnik želel izločiti njegovo ponudbo iz postopka ocenjevanja zato, ker je ponujeno ceno ocenil kot "neobičajno nizko". V obravnavanem primeru naročnik ni ocenil, da je ponudbena cena, ki jo je ponudil izbrani ponudnik, "neobičajno nizka", pri tem pa ni tudi nepomembno, da je izbrani ponudnik tudi dosedanji izvajalec, ki je izvajal storitve v skladu z vsemi pogodbenimi določili in na njegovo ravnanje ni bilo nobene pripombe s strani kateregakoli uporabnika. Vlagatelj tako sicer lahko zatrjuje obstoj neobičajno nizke cene, vendar mora v tem primeru navajati dejstva in predložiti dokaze, ki utemeljujejo trditev o neobičajno nizki ceni, česar pa v tem revizijskem postopku vlagatelj ni storil.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Vlagatelj je skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je potrebno zavrniti tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne â??â??.