018-099/03

Številka: 018-99/03-24-654

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izvajanje storitev letnega in zimskega vzdrževanja lokalnih cest in javnih prometnih površin na območju â?? in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik),

ODLOČILA

1.) Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika, kot izhaja iz obrazloženega obvestila o oddaji naročila, štev. 244-04-0004/2001-30, z dne 18.3.2003.

2.) Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo v znesku 100.000,00 SIT, v roku 15-ih dni, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. â??, z dne â??, objavil javni razpis za oddajo naročila za storitve po omejenem postopku.

Naročnik je z dne 18.3.2003 sprejel obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, štev. 244-04-0004/2001-30, s katerim je ponudnike obvestil, da je izvedbo predmetnega javnega naročila oddal podjetju â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). V obrazložitvi obvestila je naročnik navedel, da so ponudbe vseh treh ponudnikov pravilne, ker izpolnjujejo vse zahtevane pogoje iz razpisne dokumentacije ter da je na podlagi določil objave javnega razpisa in razpisne dokumentacije kot najugodnejšo izbral ponudbo izbranega ponudnika, ki je posredoval ponudbo z najnižjo ceno.

Zoper zgoraj navedeno odločitev naročnika je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da predmetni postopek oddaje javnega naročila po njegovem mnenju ni bil izveden v skladu z Zakonom o javnih naročilih (Ur.l.RS, štev. 39/00 in 102/00 - v nadaljevanju: ZJN-1).Vlagatelj navaja, da sta bila v konkretnem primeru kršena javni interes in enakopravnost ponudnikov, ker je izbrani ponudnik gradil svojo konkurenčnost na neobičajno nizki ceni. Vlagatelj opozarja, da je strokovna komisija naročnika v postopku ugotovila, da so v ponudbi izbranega ponudnika ponujene neobičajno nizke cene, ki so pri naročniku vzbudile dvom o možnosti izvedbe javnega naročila in je zato zahtevala obrazložitev ponudbe. Po prejeti obrazložitvi pa komisija po mnenju vlagatelja ni dovolj natančno preverila cen, temveč je slepo sledila navedbam izbranega ponudnika ter posledično napačno odločila. Vlagatelj meni, da komisija ni pravilno upoštevala okoliščin, zaradi katerih nizka cena ni opravičljiva. Po vlagateljevem mnenju je zaradi zlorabe prevladujočega položaja izbrani ponudnik zavestno špekuliral in ponudil nenormalno nizke cene v ponudbenih postavkah 10.4 in 10.5, ker je smatral, da se cevi fi 80 in fi 100 v letu 2003 ne bodo sanirale, češ, da takšnih prepustov na lokalnih cestah v občini šoštanj ni. Iz posredovane obrazložitve izhaja, navaja vlagatelj, da je izbrani ponudnik razpolagal z dodatnimi informacijami, ki mu jih je očitno posredoval naročnik in s tem postavil v podrejeni položaj ostale ponudnike. Navedeno po vlagateljevem mnenju pojasni tudi to, da je naročnik iskal dodatna pojasnila za sporne postavke ponudbe le od izbranega ponudnika in ne od vseh ponudnikov. Naročnik je po njegovem mnenju s tem povzročil diskriminacijo ponudnikov, kar predstavlja kršitev načela enakopravnosti po 7. členu ZJN-1. Naročnik je po prepričanju vlagatelja kršil tudi 1. odstavek 54. člena ZJN-1, ker je dovolil, da se v ponudbi izbranega ponudnika popravi cena pri postavki 32.2. - postavitev velikega ogledala, in sicer iz 7.100 SIT na 71.000 SIT. V tem primeru po vlagateljevem mnenju ne gre za računske napake, ki jih je dovoljeno popravljati, temveč za spremembo cene, za katero pa velja osnovno pravilo o nespreminjanju cene. Ostala navajanja naročnika o posledicah spremembe cene na končni rezultat, so po prepričanju vlagatelja pravno nepomembna, saj je naročnik že s tem, ko je dovolil spremembo cene absolutno kršil postopek javnega naročanja. Glede na navedeno vlagatelj predlaga, da naročnik zahtevku za revizijo ugodi in razveljavi odločitev, ki izhaja iz obrazloženega obvestila o izbiri najugodnejšega ponudnika, štev. 344-04-0004/2001-30, z dne 18.3.2003., da predmetno javno naročilo odda vlagatelju kot najugodnejšemu ponudniku ter da vlagatelju povrne stroške plačane takse v znesku 100.000,00 SIT .

Naročnik je dne 31.3.2003 in 3.4.2003 posredoval kopijo zahtevka za revizijo izbranemu ponudniku in Državni revizijski komisiji.
Dne 3.4.2003 je naročnik vlagatelja pozval, naj mu najkasneje v treh dneh pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 8.4.2003, skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da je zainteresiran za nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo.
Naročnik je dne 10.4.2003 na podlagi 2. odstavka 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je dne 15.4.2003, v skladu s 1. odstavkom 19. člena ZRPJN, sprejela sklep, štev. 018-73/03-24-528, s katerim je zahtevek za revizijo vrnila v odločanje naročniku.

Naročnik je s sklepom, štev. 344-04-0004/2001-30, z dne 23.4.2003, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi navedenega sklepa naročnik navaja, da je od izbranega ponudnika zahteval dodatno obrazložitev cen za tiste postavke, za katere je le-ta ponudil izredno nizke cene ter da je bilo iz prejete obrazložitve razvidno, da je izbrani ponudnik ponudil izvedbo del po njegovem lastnem ceniku in da so cene enake, kot jih zaračunava tudi ostalim naročnikom. Glede postavk 10.4 in 10.5 naročnik navaja, da je izbrani ponudnik podal obrazložitev, da je na osnovi ogleda terena ugotovil, da propusti profilov fi 80 in fi 100 na območju, ki ga zajema ponudba, ne obstajajo, zaradi česar je to postavko nizko ocenil, hkrati pa je v obrazložitvi navedel, da v kolikor taki propusti obstajajo in če jih je po pomoti spregledal, jih bo saniral po ceni, ki jo je navedel v ponudbi. Naročnik navaja, da je obrazložitev sprejel, posebno še zato, ker je izbrani ponudnik zagotovil izvedbo teh propustov po ceni iz ponudbe. Naročnik tudi navaja, da ni nikomur od ponudnikov posredoval dodatnih informacij, ampak so imeli vsi ponudniki na osnovi razpisne dokumentacije možnost izvajanje del preveriti na cestah, ki so predmet vzdrževanja. Glede navedbe vlagatelja, da je naročnik kršil določbo 54. člena ZJN-1, ker je dovolil, da se v ponudbi izbranega ponudnika popravi cena pri postavki 32.2 - postavitve velikega ogledala, naročnik odgovarja, da ni dovolil spremembe cene, ampak je med drugim zahteval obrazložitev za nizko ceno, izbrani ponudnik pa je v obrazložitvi navedel, da je pri ponudbi prišlo do napake pri zapisu decimalne vejice, vendar je v dodatni obrazložitvi k pojasnilu ponudbe, z dne 12.3.2003 posebej navedel, da je to njegova napaka ter da bo dela po tej postavki izvedli po ceni iz ponudbe.

Naročnik je na podlagi 1. odstavka 17. člena ZRPJN vlagatelja pozval, da mu najkasneje v treh dneh od prejema sklepa pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.
Vlagatelj je z dopisom, z dne 29.4.2003, skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, štev. 344-04-0004/2001-30, z dne 6.5.2003, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 8.5.2003, na podlagi 2. odstavka 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je zaradi razjasnitve nekaterih dejanskih vprašanj, organizirala ločene sestanke z vlagateljem (dne 12.5.2003) in naročnikom (dne 15.5.2003). Na sestanku, dne 12.5.2003, je Državna revizijska komisija vlagatelja zaprosila za dodatna pisna pojasnila, katera ji je le-ta posredoval z dopisom, z dne 15.5.2003, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 16.5.2003.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter presoji s strani Državne revizijske komisije zahtevanih dodatnih pojasnil vlagatelja je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: (2.) "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

V obravnavanem primeru vlagatelj naročniku očita kršitev načela enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1), ki naj bi jo le-ta zagrešil s tem, ko je zahteval dodatno obrazložitev cen za sporne ponudbene postavke le od izbranega ponudnika, od vseh ostalih ponudnikov pa ne. Vlagatelj je dalje prepričan, da naročnik po prejemu obrazložitve ni dovolj natančno preveril ponujenih cen (vlagatelj opozarja zlasti na postavki 10.4 in 10.5), iz obrazložitve izbranega ponudnika pa po vlagateljevem mnenju izhaja tudi, da je le-ta razpolagal z dodatnimi informacijami, katere naj bi mu posredoval naročnik in s tem postavil v podrejeni položaj ostale ponudnike.
ZJN-1 v 7. členu (Načelo enakopravnosti ponudnikov) določa, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanja (1. odstavek cit. člena) ter da ne sme ustvarjati okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno ali osebno diskriminacijo ponudnikov ali diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik.

Kot je razvidno iz dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila (poročilo o oddaji javnega naročila, štev. 344-04-0004/2001-30, z dne 14.3.2003), je naročnik v obravnavanem primeru pri določenih postavkah v ponudbi izbranega ponudnika ugotovil precejšnje odstopanje cen v primerjavi z ostalima dvema ponudnikoma. Odstopanje ponudbene cene je bilo po navedbah strokovne komisije naročnika tako očitno, da se je komisija spraševala o objektivnosti posameznih cen, zato se je naročnik odločil, da bo uporabil možnost, ki mu jo daje 53. člen ZJN-1, ter je dne 5.3.2003 od izbranega ponudnika pisno zahteval podrobno obrazložitev vseh postavk, za katere je smatral, da v njih prihaja do občutnega odstopanja v ponudbenih cenah.

ZJN-1 v 53. členu (Neobičajno nizka cena) ureja postopek, ki ga naročnik (lahko) uporabi v primerih, ko oceni, da ponudba posameznega ponudnika vsebuje neobičajno nizko ceno. ZJN-1 ne vsebuje pravil o tem, katero ceno je potrebno šteti za "neobičajno nizko", pač pa v 10. točki 1. odstavka 3. člena določa, da je "neobičajno nizka cena" tista "â?? cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila". Iz besedila navedene določbe je razvidno, da zakonodajalec oceno o tem, ali je ponujena cena v konkretnem primeru (pre)nizka, prepustil poslovni presoji naročnika. Odločitev o tem, da bo uporabil postopek iz 53. člena ZJN-1 je torej v skladu z zakonom prepuščena naročnikovi presoji o tem, ali je posamezna ponudba ob upoštevanju danih okoliščinah posameznega primera takšna, da (v povezavi s cenovnimi postavkami) vzbuja dvom v realno možnost izvedbe javnega cena po ponujeni ceni.
Iz besedila 53. člena ZJN-1 dalje izhaja, da naročnik ni avtomatično obvezan, da mora od ponudnika, ki ponudi (pre)nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak morata biti za to kumulativno izpolnjena dva pogoja: (1.) ponudbena cena mora biti po naročnikovi presoji "neobičajno nizka" in (2.) naročnik takšne ponudbe ne želi sprejeti, ampak se odloči, da jo bo zavrnil. Opisani postopek se torej ne nanaša avtomatično na vse ponudnike, ampak je v prvi vrsti namenjen varstvu tistih ponudnikov, katerih ponudbe namerava naročnik izločiti iz postopka oddaje javnega naročila zaradi (po njegovi oceni) nerealno nizke cene. Varstvo teh ponudnikov je v ZJN-1 uveljavljeno z vnaprejšnjim zagotovilom, da jim bo naročnik v takšnih primerih dolžan dati možnost, da dokažejo, da njihova ponudba vkljub nizki ceni zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila.
Ob upoštevanju spredaj navedenega in ob upoštevanju dejstva, da naročnik v obravnavanem primeru ni podvomil v realnost cen preostalih dveh ponudnikov, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitev 7. člena ZJN-1 (načelo enakopravnosti ponudnikov) samo zato, ker je (kot mu to očita vlagatelj) zahteval dodatno obrazložitev cen za sporne cenovne postavke le od izbranega ponudnika, ne pa tudi od preostalih dveh ponudnikov.
Pač pa se je v obravnavanem primeru po mnenju Državne revizijske komisije mogoče strinjati z vlagateljem v tem, da naročnik (potem, ko se je odločil, da bo s ponudbo izbranega ponudnika ravnal po postopku, ki ga predvideva določba 53. člena ZJN-1), ni dovolj natančno preveril spornih cenovnih postavk, ampak se je namesto tega zadovoljil samo s povzetkom navedb izbranega ponudnika, ne da bi obenem tudi natančneje analiziral sporne cenovne postavke v luči prejetih obrazložitev.
Kot že zapisano, je odločitev o tem, ali bo uporabil možnost preverjanja (po njegovi oceni "neobičajno" nizke) cene, ki mu jo daje 53. člen ZJN-1, stvar poslovne presoje in odločitve samega naročnika. Če se naročnik v konkretnem primeru odloči, da bo postopal po omenjenem členu, mora pri tem seveda v celoti upoštevati tam zapisana pravila.
V 1. odstavku 53. člena je določeno, da, če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Citirano pravilo torej od naročnika zahteva, ne le da opredeli posamezne cenovne postavke, za katere meni, da so v konkretnem primeru "merodajne" ter zanje zahteva obrazložitev, temveč tudi, da te postavke ponovno preveri v luči prejete obrazložitve.

Kot je razvidno iz predložene dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila, je naročnik z dopisom, štev. 244-04-0004/2003-30, z dne 5.3.2003, izbranega ponudnika obvestil o tem, da so bile ob ugotavljanju pravilnosti ponudb, realnosti cen, kontroli izračuna cen in DDV-ja, v njegovi ponudbi pri posameznih ponudbenih postavkah ugotovljene neobičajno nizke cene ter da zato od njega zahteva podrobno obrazložitev vsake v dopisu posebej navedene postavke (postavke 2.1, 8, 10.4, 10.5, 16,17,18, 25, 27, 32.2, 35; 2.1, 2.2 in 2.3). Iz dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila je dalje razvidno, da se je izbrani ponudnik na navedeno naročnikovo zahtevo odzval z dopisom, z dne 12.3.2003, s katerim je naročniku poslal obrazložitve zahtevanih cenovnih postavk (z izpolnitvijo predvidenih rubrik na originalnih naročnikovih popisnih listih). Iz predložene dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila pa ne izhaja, da bi naročnik, potem, ko je od izbranega ponudnika prejel zahtevano obrazložitev spornih cenovnih postavk v njegovi ponudbi, le-te kakorkoli analiziral (preveril) ob upoštevanju prejetih obrazložitev, tako, kot to od njega zahteva določilo 1. odstavka 53. člena ZJN-1. Iz poročila o oddaji javnega naročila, štev. 344-04-0004/2001-30, z dne 14.3.2003, je namreč mogoče razbrati zgolj na osnovi prejetih obrazložitev zasnovano ugotovitev naročnika, da izbrani ponudnik "â?? nima nobenih dodatnih zahtev za spreminjanje cene, tako enotnih cen, kot končne vrednosti ponudbe", ne pa tudi, da je naročnik sporne cenovne postavke kakorkoli analiziral, preverjal in/ali se do njih vsebinsko opredeljeval. Stališče izraženo v petem odstavku 2. točke obrazložitve obrazloženega obvestila pa ni v ničemer pojasnjeno.

Ob vsem navedenem je potrebno ugotoviti, da naročnik v obravnavanem primeru ni v celoti ravnal tako, kot je to določeno v 53. členu ZJN-1. Ko se je namreč naročnik enkrat odločil, da bo izvedel postopek preverjanja "neobičajno nizke cene", je bil dolžan postopati tako, kot je določeno v cit. členu, to pa pomeni, da je bil dolžan prejete obrazložitve cenovnih postavk temeljito preučiti, analizirati njihov vpliv na celotno ponudbeno ceno (ki je v obravnavanem primeru tudi edino merilo za izbiro najugodnejše ponudbe) in se do njih konkretno opredeliti. Omenjeni postopek v skladu z zakonom lahko izvede le naročnik, zato je morala Državna revizijska komisija razveljaviti izpodbijano odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika, kot izhaja iz obrazloženega obvestila o oddaji naročila, štev. 244-04-0004/2001-30, z dne 18.3.2003, ter na podlagi 2. odstavka 23. člena ZRPJN naročnika napotiti, da opravi tudi preostala dejanja, ki jih od njega zahteva določilo 53. člena ZJN-1.

Tudi sicer ima Državna revizijska komisija zgolj kasatorična pooblastila, zato s svojim sklepom ne more nadomestiti odločitve naročnika o izbiri najugodnejše ponudbe ali druge odločitve v postopku oddaje javnega naročila.

Državna revizijska komisija je pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo ugotovila, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila kršil določila ZJN-1, zato je skladno s 3. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Ker preostale navedbe vlagatelja v zahtevku za revizijo nimajo nobenega vpliva na odločitev Državne revizijske komisije v obravnavani zadevi, se le-ta, upoštevajoč načelo hitrosti v revizijskem postopku (1. odstavek 3. člena ZRPJN), do njih ni posebej opredeljevala.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Ker je vlagatelj v revizijskem postopku uspel, je Državna revizijska komisija skladno s 3. odstavkom 22. člena ZRPJN odločila, da mora naročnik vlagatelju povrniti stroške, ki jih je ta priglasil kot potrebne za izvedbo revizijskega postopka, in sicer v višini 100.000,00 SIT, kolikor znašajo stroški plačane revizijske takse.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani,