018-085/03

Številka: 018-85/03-24-604

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za "izvajanje fizičnega varovanja oseb in objektov za potrebe â??" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik),

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. â??, z dne â??, pod številko objave Ob-â??, objavil javni razpis za oddajo javnega naročila za "izvajanje fizičnega varovanja oseb in objektov za potrebe ljubljanskega sodnega okrožja".

Naročnik je dne 21.10.2002 izdal obvestilo o oddaji naročila, štev. 040801/2002, s katerim je ponudnike obvestil, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral vlagatelja.

Zoper navedeno odločitev je podjetje â?? (v nadaljevanju: ...) vložilo zahtevek za revizijo.

Naročnik je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen (sklep, štev. Su 040801/2002, z dne 13.12.2002), â?? pa je z dopisom, z dne 19.12.2002, zahteval nadaljevanje revizijskega postopka.

Državna revizijska komisija je dne 6.1.2003 sprejela sklep, štev. 018-289/02-24-9, s katerim je razveljavila odločitev (sklep) naročnika o zahtevku za revizijo, štev. Su 040801/2002, z dne 13.12.2002 in odločila, da mora naročnik v skladu s 16. členom ZRPJN o zahtevku za revizijo odločiti na formalno pravilen način (odločitev o zahtevku za revizijo mora obrazložiti), postopek pred Državno revizijsko komisijo pa se nadaljuje (šele) v primeru in po postopku iz 17. člena ZRPJN.

Naročnik je dne 27.1.2003 sprejel nov sklep, štev. Su 040801/2002, v katerem navedbam iz sklepa z dne 13.12.2002 dodal še stališče v zvezi z navedbami â??, ki so v predhodnem sklepu ostale neobrazložene.

â?? je z vlogo, z dne 1.2.2003, podal zahtevo za nadaljevanje revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo.

Državna revizijska komisija je dne 6.1.2003 sprejela sklep, štev. 018-29/03-24-245, s katerim je zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika (obvestilo o oddaji javnega naročila, štev. 040801/2002, z dne 21.10.2002), dopolnitve zahtevka za revizijo z dne 19.12.2003, 1.2.2003 in 3.2.2003 pa zavrgla.

Dne 12.3.2003 je naročnik izdal sklep, štev. Su 040801/2002, s katerim je na podlagi določila 77. člena Zakona o javnih naročilih (Ur.l. RS, štev. 39 in 102/2000; v nadaljevanju ZJN-l) odločil, da zaradi poteka veljavnosti ponudb zavrača vse ponudbe ter da je, ker ponovna presoja ponudb ni več mogoča, postopek oddaje javnega naročila končan brez sprejema nove odločitve o izbiri. V obrazložitvi navedenega sklepa je naročnik navedel, da je dne 19.2.2003 prejel sklep Državne revizijske komisije, štev. 018-29/03-24-245, s katerim ga je le-ta napotila na ponovno ocenjevanje ponudb in ustrezno pretehtanje tistih vlagateljevih navedb, ki jih Državna revizijska komisija še ni vsebinsko obravnavala. V nadaljevanju obrazložitve je naročnik navedel, da je pri ponovnem pregledu ponudb ugotovil, da je veljavnost vseh ponudb potekla, kar pomeni, da naročnik nima več nobene pravilne ponudbe, saj nobena od ponudb ponudnika ne zavezuje več. Naročnik je zaključil, da ob upoštevanju določila 76. člena ZJN-l ne more več (oziroma ponovno) izbirati najugodnejšega ponudnika, ker ne razpolaga več s potrebnim minimalnim številom samostojnih, pravilnih ponudb, zato je v skladu s 77. členom ZJN-1 zavrnil vse ponudbe ter postopek končal brez sprejema nove odločitve o izbiri. Na koncu je naročnik še navedel, da bo izvedel nov postopek oddaje javnega naročila.

Zoper zgoraj navedeno odločitev naročnika je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da se ne strinja z odločitvijo naročnika in obrazložitvijo izpodbijanega sklepa, saj meni, da je bil s tem kršen ZJN-1, zlasti 77. in 4. člen, kot tudi 23. člen ZRPJN, 2. člen Zakona o javnih financah (Ur.l.RS, štev. 79/99, 124/00, 79/01) in Ustava Republike Slovenije v 74., 22. in 25. členu. Vlagatelj opozarja, da je Državna revizijska komisija v izreku svoje odločitve navedla: "Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, vsebovana v Obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 040801/2002, z dne 21.10.2002" ter da iz takšnega izreka sledi, da je bila razveljavljena le odločitev naročnika glede izbire najugodnejšega ponudnika, ne pa postopek oddaje javnega naročila v celoti. Vlagatelj meni, da mora naročnik na podlagi odločitve Državne revizijske komisije ponovno odločiti o izbiri najugodnejšega ponudnika, ne pa ponavljati javnega razpisa, kar bi njemu in ponudnikom povzročilo dodatne stroške, sam postopek pa bi se zavlekel.
Takšna odločitev naročnika po vlagateljevem mnenju pomeni tudi kršitev 4. člena ZJN-l, saj mora naročnik z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti, da je poraba sredstev za naročnika najbolj gospodarna. Vlagatelj opozarja, da je načelo gospodarnosti eno izmed temeljnih načel javnega naročanja in da se mora dosledno upoštevati tudi pri izvedbi postopka. Namen postopka oddaje javnega naročila je, navaja vlagatelj, da se med več ponudbami izbere tista ponudba, ki je najugodnejša in to po čim krajšem postopku. Naročnik bi moral po prepričanju vlagatelja pri izbiri najugodnejšega ponudnika upoštevati tudi 2. člen Zakona o javnih financah, po katerem mora naročnik sprejeti tako odločitev, ki je gospodarna in učinkovita. Vlagatelj opozarja še, da Ustava RS v 74. členu določa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo ter prepoveduje dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco ter da je javno naročilo gospodarska dejavnost in je zato odločitev naročnika tudi kršitev teh določb, saj je bil vlagatelj zahtevka vseskozi najugodnejši ponudnik.
Naročnik se po vlagateljevem mnenju tudi napačno sklicuje na 77. člen ZJN-l, ki govori o tem, da mora naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, posebej natančno pa mora navesti razloge za zavrnitev. Takšna odločitev naročnika je (ob predpostavki utemeljenih razlogov) po mnenju vlagatelja v času postopka seveda možna, nikakor pa to ni možno po odločitvi Državne revizijske komisije o zahtevku za revizijo, saj je naročnik na njeno odločitev vezan in jo mora izvršiti na način, kot je določeno v njenem sklepu. Vlagatelj opozarja, da naročnik kot razlog navaja, da je vsem ponudbam potekla veljavnost in da tako ne razpolaga več s potrebnim minimalnim številom samostojnih, pravilnih ponudb, vendar pa takšna formulacija po prepričanju vlagatelja ne vzdrži, saj 11. člen ZRPJN določa, da vložen zahtevek za revizijo zadrži postopek oddaje javnega naročila do odločitve Državne revizijske komisije. Če bi bilo namreč drugače, trdi vlagatelj, bi bilo mogoče vsako javno naročilo in zakon izigrati, zahtevki za revizijo pa bi postali brezpredmetni, saj bi v tem času ponudbam prenehala veljavnost. Vlagatelj opozarja, da so tudi iz tega razloga roki v postopku oddaje javnega naročila kratki, kar velja tudi za postopek odločitve o zahtevku za revizijo ter da naročnik tudi sicer ni takoj zavrnil vseh ponudb, ampak je to storil pozno, šele 12.3.2003, po prejemu sklepa Državne revizijske komisije (ki ga je prejel 19.2.2003), kar je v nasprotju z 2. odstavkom 77. člena ZJN-l.
Odločitev naročnika, da je veljavnost vseh ponudb potekla kot posledica vloženega zahtevka za revizijo s strani enega izmed ponudnikov je po vlagateljevem mnenju tudi v nasprotju z 22. členom in 25. členom Ustave RS, ki govorita o enakem varstvu pravic in pravici do pravnega sredstva. Vlagatelj opozarja, da so v primeru, če vložena pritožba (v tem primeru zahtevek za revizijo) po zakonu sicer zadrži nadaljnji postopek, ne zadrži pa poteka roka zastaranja, pritožbe nesmiselne oziroma so smiselne le določenem strankam, kar pomeni, da vse stranke nimajo enako varstvo pravic, zahtevek za revizijo pa je tako smiselno vlagati le tistemu, ki za naročnika določeno delo oziroma storitev že opravlja, saj mu je zagotovljeno, da bo to delo oziroma storitev opravljal še naprej z isto ceno in to ne glede na to, kakšna bo odločitev o vloženem zahtevku za revizijo, saj bo med tem časom tako in tako vsem ponudbam potekla veljavnost. Vlagatelj opozarja tudi, da bo ponovni javni razpis ob vloženem zahtevku za revizijo povzročil enake učinke in da se to lahko stalno ponavlja, vložitev zahtevka za revizijo s strani ponudnikov, ki za naročnika do sedaj še niso opravljali določenih del ali storitev, pa je tako brezpredmetna, saj ne glede na to, da je kateri od njih po zahtevanih merilih in izpolnjenih pogojih najugodnejši ponudnik, na ta način nima možnosti, da bi javno naročilo tudi dobil, pa čeprav je bila odločitev o vloženem zahtevku za revizijo za njega ugodno rešena. Vlagatelj meni, da je odločitev naročnika, ki je v nasprotju z odločitvijo Državne revizijske komisije z sklepom zavrnil vse ponudbe z obrazložitvijo, da je veljavnost vseh ponudb potekla, kršitev teh ustavnih določb. Po drugi strani pa po vlagateljevem mnenju takšna odločitev pomeni tudi kršitev temeljnih načel javnega naročanja kot so načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, načelo enakopravnosti ponudnikov in načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki.
Vlagatelj na koncu opozarja, da je naročnik, ker Državna revizijska komisija ni razveljavila postopka v celoti, naročnik pa je nasprotno od nje zavrnil vse ponudbe, kar pomeni razveljavitev postopka v celoti, s tem po njegovem mnenju storil prekršek po 1. odstavku 34. člena ZRPJN, ki govori, da se naročnik kaznuje z denarno kaznijo najmanj 1.000.000 SIT za prekršek, če ne izvrši odločitve Državne revizijske komisije iz 23. člena istega zakona, saj naročnik te ni izvršil, ampak je postopek razveljavil v celoti in s tem sebi (proračunu) in ponudnikom povzročil dodatne stroške.
Glede na vse navedeno vlagatelj zahteva, da naročnik upošteva njegove navedbe in spremeni svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, dosledno izvrši sklep Državne revizijske komisije ter upošteva vlagatelja kot naj ugodnejšega ponudnika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 22.4.2003, sklicujoč se na določbo 2. odstavka 16. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, ker je nastopil že 20. dan od dne, ko je naročnik prejel njegov zahtevek za revizijo, naročnik pa o njem še ni odločil, je pa poslal obvestilo vsem ponudnikom, da je zoper sklep vložen revizijski zahtevek. Glede na prejeto obvestilo naročnika, vlagatelj sicer meni, da bo naročnik verjetno o zahtevku za revizijo še odločil in da ga ni zavrnil, vendar opozarja, da mora upoštevati rok, določen v ZRPJN o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo, sicer izgubi to pravico.

Po pregledu razpoložljive dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: (2.) "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je v predmetnem revizijskem postopku nastopil pravni položaj iz 2. odstavka 16. člena ZRPJN, ki določa, da v primeru, da vlagatelj zahtevka za revizijo v 20-ih dneh od dne, ko je naročnik prejel njegov popolni zahtevek za revizijo, ne prejme odločitve o zahtevku za revizijo (tako, da v celoti ali delno razveljavi postopek oddaje javnega naročila ali zavrne zahtevek za revizijo), vlagatelj lahko nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo. O nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo mora vlagatelj zahtevka za revizijo obvestiti tudi naročnika. V obravnavanem primeru gre torej za molk organa, kar je pogoj za nastop procesne predpostavke za vsebinsko odločanje Državne revizijske komisije še pred (formalno) odločitvijo naročnika o vloženem zahtevku za revizijo. V 1. odstavku 16. člena ZRPJN je namreč med drugim določeno, da če naročnik ne sprejme svoje odločitve o zahtevku za revizijo v roku 20 dni od prejema le-tega, se šteje, da je zahtevek za revizijo zavrnil.

V obravnavanem primeru se vlagatelj ne strinja z odločitvijo naročniku, da zaradi poteka veljavnosti ponudb predmetni postopek oddaje javnega naročila zaključi brez sprejema odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj meni, da bi moral naročnik vkljub poteku veljavnosti ponudb ponovno odločiti o izbiri najugodnejšega ponudnika, ne pa ponavljati javnega razpisa.

ZJN-1 ne ureja vprašanja veljavnosti ponudb, tako tudi ne časovnega elementa veljavnosti ponudb in je zato potrebno ob presoji tega vprašanja poseči po predpisih in načelih obligacijskega prava. Obligacijski zakonik (Uradni list RS, št. 83/01; v nadaljevanju: OZ) pa v določbi 1. odstavka 26. člena določa, da ponudba v kateri je določen rok, do katerega mora biti sprejeta, veže ponudnika do izteka tega roka. Iz navedene določbe izhaja, da po izteku roka, ki je določen za sprejem ponudbe, ponudba, taka kot je bila dana, ne obstaja več, saj po eni strani ne obvezuje ponudnika, ki jo je podal, po drugi strani pa se tudi subjekt, ki mu je bila dana, ne more več sklicevati na le-to, kar dejansko pomeni, da ponudba preneha obstajati. Zapisano gre tako interpretirati glede na terminologijo uporabljeno v dokumentaciji tega postopka oddaje javnega naročila. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji (B./11. točka Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe in C. Obrazec ponudbe, II. Ponudbeni pogoji) izrecno zapisal termin "veljavnosti" ponudb in s tem preprečil morebitne dvome o razlagi obravnavanih pravil obligacijskega prava. Postopek oddaje javnega naročila je formaliziran postopek, tako v vsebinskem kot v procesnem smislu, kar pomeni tudi, da morajo biti upoštevani zakonsko opredeljeni roki oziroma določeni tudi drugi roki za izvedbo posameznih aktivnosti v postopku.

Zaradi vsega navedenega se je naročnik tudi po mnenju Državne revizijske komisije pravilno odločil, da ni mogoče nadaljevati predmetnega postopek oddaje javnega naročila ter ga zaključiti z izbiro najugodnejše ponudbe, ker je vsem ponudbam iztekel rok veljavnosti. Naročnik namreč sklene pogodbo s ponudnikom, za katerega je v postopku oddaje javnega naročila ugotovil, da je predložil najugodnejšo ponudbo, kar pomeni, da je v vsebinskem in formalnem smislu podlaga za sklenitev pogodbe ponudba, ki velja, torej tista, ki, kot določa 1. odstavek 25. člena OZ, glede na rok, do katerega mora biti sprejeta, veže ponudnika. Vsi nasprotni argumenti, ki jih vlagatelj navaja v zahtevku za revizijo (pa četudi so v dejanskem pogledu lahko razumljivi in prepričljivi) nikakor ne morejo pretehtati navedenega pravnega pravila.

V obravnavanem primeru (navedeno dejstvo med strankama ni sporno!) je vsem ponudbam, ki jih je naročnik prejel, iztekel rok za veljavnost, kar posledično pomeni, da te ponudbe (takšne kot so bile podane) več ne obstajajo, saj po eni strani ne obvezujejo ponudnikov, ki so jih predložili, po drugi strani pa se tudi naročnik nanje v nobenem delu ne more (več) sklicevati. Dejstvo, da ponudbe v postopku javnega naročanja ne obstajajo, ima za posledico, da je konkretni postopek za oddajo javnega naročila neuspešen in ga je zaradi tega potrebno zaključiti. ZJN-1 namreč v 2.12. poglavju (Oddaja naročila) v 1. odstavku 76. člena (Pravilnost, primernost in sprejemljivost ponudbe) izrecno določa, da lahko naročnik izbere najugodnejšega ponudnika le v primeru, če je pridobil dve samostojni pravilni ponudbi od dveh različnih, kapitalsko in upravljalsko nepovezanih ponudnikov. V primeru pa, ko naročnik iz kakršnihkoli razlogov ne razpolaga (več) z nobeno ponudbo, ZJN-1 naročniku ne dopušča, da bi sklenil pogodbo za izvedbo javnega naročila z zainteresiranim subjektom (v obravnavanem primeru vlagateljem), zato mu javnega naročila tudi ne more (več) oddati v izvedbo, saj bi se v takšnem primeru utemeljeno štelo, da je naročnik prekršil prej citirano določilo 1. odstavku 76. člena ZJN-1.

Ob vsem navedenem je morala Državna revizijska komisija vlagateljev zahtevek za revizijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila v skladu z 2. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN zavrniti kot neutemeljen.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


Ob vsem navedenem pa Državna revizijska komisija vendarle opozarja, da z zavrnitvijo revizijskega zahtevka ni izključena tudi morebitna odškodninska odgovornost naročnika. Odločanje o morebitnem odškodninskem zahtevku vlagatelja po pravilih obligacijskega prava za stroške sodelovanja (in morebitno drugo povzročeno škodo) v predmetnem postopku oddaje javnega naročila (ne pa v postopku revizije postopka oddaje predmetnega javnega naročila - o čemer je odločeno s tem sklepom), ki je bil na podlagi krivde oziroma razlogov na strani naročnika neuspešno zaključen (brez izbire najugodnejšega ponudnika), pa sodi v pristojnost odločanja sodišča splošne pristojnosti.


Državna revizijska komisija pa v zvezi z vlagateljevimi navedbami o tem, da je zahtevek za pravno varstvo smiselno uveljavljati le tistemu, ki delo za naročnika že opravlja, dodaja, da mora naročnik v času (vmesnem obdobju) od vročitve predmetne odločitve Državne revizijske komisije pa do pravnomočnosti odločitve o dodelitvi javnega naročila po izvedenem (novem) razpisnem postopku, zagotoviti porabo proračunskega denarja skladno s predpisi, ki urejajo javne finance in javna naročila. Pri tem velja še opozoriti, da je za spremembe in dopolnitve (obstoječih) pogodb, ki so sklenjene v nasprotju s pravili javnega naročanja, v nekaterih primerih predpisana celo ničnostna sankcija (130. člen ZJN-1).

Državna revizijska komisija tudi opozarja, da je imel naročnik v obravnavanem primeru dolžnost, da v skladu s 16. členom ZRPJN meritorno obravnava vlagateljev zahtevek za revizijo. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila pa naročnik vlagateljevega zahtevka za revizijo ni meritorno obravnaval, čeprav ga je k temu ZRPJN direktno zavezal. S svojim ravnanjem je naročnik tako ustvaril tudi dejansko stanje, ki je po 1. točki 1. odstavka in 2. odstavku 34. člena ZRPJN opredeljeno kot prekršek.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).

V Ljubljani, dne