018-084/03

Številka: 018-84/03-25-741

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po članu â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za storitve varnostne in receptorske službe v Ljubljani ter regionalnih centrih â?? in â?? ter občasnih drugih lokacijah za potrebe .. in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â?? (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljnjem besedilu: naročnik),

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 08.11.2002 sprejel sklep o pričetku oddaje javnega naročila številka: â??-043/2002-3L-ODP/S, za storitve varnostne in receptorske službe v Ljubljani ter regionalnih centrih â?? in â?? in občasnih drugih lokacijah za potrebe â??. Javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â??, pod št. Objave Ob-â??.
Naročnik je dne 16.12.2002, izvedel javno odpiranje ponudb in ugotovil, da so pravočasno prispele tri ponudbe. Na podlagi 78. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1), je naročnik dne 31.01.2003, izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, iz katerega je razvidno, da naročnik ni izbral nobenega ponudnika. Vlagatelj je dne 04.02.2003 podal zahtevo po obrazloženem obvestilu, katerega je naročnik izdal dne 11.02.2003.

Vlagatelj je dne 04.02.2003 vložil zahtevek za revizijo predmetnega javnega naročila, katerega je naročnik s sklepom, z dne 21.02.2003, zavrnil kot neutemeljenega. Po vlagateljevem obvestilu o nadaljevanju postopka in odstopu dokumentacije je o zahtevku za razpis odločila Državna revizijska komisija, ki je dne 07.03.2003 sprejela sklep, št. 018-41/03-25-332, s katerim je zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila obvestilu o oddaji javnega naročila â?? 043/2002-3L-ODP/S.

Naročnik je dne 27.03.2003, izdal novo obvestilo o oddaji javnega naročila â?? 043/2002-3L-ODP/S, v katerem je navedel, da ni izbral nobenega ponudnika. V obrazložitvi navedenega obvestila naročnik navaja, da je veljavnost ponudb do 31.03.2003 in da so bile zahtevane bančne garancije za resnost ponudbe z veljavnostjo do 10.04.2003. Naročnik je tako zapisal, da je v razpisni dokumentaciji postavil naslednji pogoj:
"..izbrani ponudnik bo pozvan k podpisu pogodbe. Če se ponudnik v roku 8 dni ne bo odzval na poziv, se šteje, da je odstopil od ponudbe. Naročnik bo v tem primeru vnovčil dokument za finančno zavarovanje resnosti ponudbe ne glede na razloge za odstop od ponudbe. Ob sklenitvi pogodbe je potrebno izvesti naslednji postopek prevzema delavcev:
- Najprej se sklene sporazum med obema delodajalcema - med naročnikom, kot bivšim delodajalcem in med izbranim ponudnikom kot delodajalcem prevzemnikom.
- Naročnik izda sklepe o prerazporeditvi vsem delavcem in ga vroči v vednost tudi izbranemu ponudniku.
- Novi delodajalec - izbrani ponudnik ponudi vsem prevzetim delavcem pogodbo o zaposlitvi, ki mora biti skladna z zahtevami v izdanih sklepih o prerazporeditvi in sporazumu o prevzemu delavcev.
- V kolikor izbrani ponudnik ne bo sklenil pogodbo o zaposlitvi z vsemi delavci pod zgoraj navedenimi pogoji, bo naročnik vnovčil bančno garancijo za resnost ponudbe."

Naročnik nadalje navaja, da je dolžan spoštovati zakonsko določene roke (po odločitvi naročnika o izbiri je čas za vložitev zahtevka za revizijo 10 dni, delavci imajo zakonsko določen rok za sprejem sklepa o prerazporeditvi ter pogodbe o zaposlitvi).
Naročnik trdi, da glede na določen redosled prevzema delavcev in sklenitve pogodbe ponudbe v tem času ne bodo veljavne, ravno tako pa naročnik ne bo imel več instrumenta za zavarovanje v primeru odstopa izbranega ponudnika od sklenitve pogodbe. Veljavnost ponudb naročniku ne omogoča, da bi poleg postopka izbire najugodnejšega ponudnika izpeljal tudi postopek prevzema delavcev, kar je bil eden izmed pogojev razpisne dokumentacije. Za celotno izpeljavo bi naročnik in izbrani ponudnik potrebovala približno 30 do 35 dni, v tem času pa bi veljavnost ponudbe izbranega ponudnika prenehala.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 04.04.2003 vložil revizijski zahtevek. V njem navaja, da roki, ki jih navaja v svojem obvestilu naročnik niso utemeljen razlog za neizbiro po omenjenem postopku, saj so vse zamude nastale izključno po krivdi naročnika. Naročnik je imel zagotovljene vse pogoje za pravočasno izdajo ponovnega sklepa in s tem za izbiro izvajalca. Kljub temu tega ni storil in je zato po mnenju vlagatelja ravnal v nasprotju s sklepom Državne revizijske komisije (št. 018-41/03-25-332, z dne 07.03.2003) s katerim je razveljavila prvotno odločitev naročnika o neizbiri.
Vlagatelj meni, da bi naročnik lahko izbral dva načina, po katerem bi lahko izvedel izbiro, in sicer:
- po prejemu sklepa Državne revizijske komisije bi moral naročnik upoštevati prvotne roke in izdati nov sklep takoj, ne pa z njim zavlačevati do 27.03.2003. S tem bi lahko dosegali roke, ki so bili zahtevani v razpisni dokumentaciji in v njegovi ponudbi (rok veljavnosti ponudbe do 31.03.2003 in veljavnost bančne garancije do 10.04.2003). Vlagatelj poudarja, da bančna garancija za resnost ponudbe sedaj, ko vlaga revizijski zahtevek, še vedno velja.
- Vlagatelj trdi, da v kolikor naročnik iz objektivnih razlogov ni mogel prej izdati ponovnega sklepa, bi lahko ponudnike pozval in jih vprašal, ali so pripravljeni podaljšati veljavnost ponudbe in po potrebi tudi predložiti novo bančno garancijo. V obeh primerih bi od vlagatelja dobili pozitiven odgovor, ki bi se glasil: "Pripravljeni smo podaljšati veljavnost ponudbe do datuma, ki ga naročnik potrebuje za pripravo vseh pogoje za sklenitev pogodbe. Prav tako smo za ta čas veljavnosti ponudbe in še za dodatnih deset dni po preteku tega časa, pripravljeni naročniku izdati bančno garancijo za resnost ponudbe."

Vlagatelj je zahteval na podlagi 22. člena ZRPJN tudi povrnitev stroškov. Zahteval je povračilo 100.000,00 SIT za vplačano takso, 400 točk protivrednosti za stroške odvetnika za pripravo prijave z dodanim 20% DDV na dano vsoto. Skupaj je zahteval 148.000,00 SIT.

Naročnik je s sklepom z dne 09.04.2003, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil in zapisal, da je vse svoje odločitve pri predmetnem javnem naročilu opravljal znotraj rokov, navedenih v ZJN-1. Naročnik tudi trdi, da ni ravnal v nasprotju s sklepom Državne revizijske komisije, saj je na podlagi le-tega dne 10.03.2003 razveljavil svojo prvotno odločitev o izbiri z dne 31.01.2003. Naročnik nadalje zapiše, da ni pozval k podaljšanju veljavnosti ponudb, ker da bi s tem kršil določila 7., 25. in 54. člena ZJN-1.

Vlagatelj je dne 14.04.2003 zahteval nadaljevanje revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo. Državna revizijska komisija je vlagatelja, z dokumentom št. 018-84/03-25-615, z dne 05.05.2003, v skladu z 21. členom ZRPJN pozvala, da dopolni zahtevek za revizijo. Vlagatelj je dne 08.05.2003 poslal dopolnitev revizijskega zahtevka, v katerem je navedel, da je naročnik uporabil vsa sredstva, da ne bi izbral najugodnejšega ponudnika. To po mnenju vlagatelja pomeni kršitev temeljnih načel javnega naročanja, in sicer 4. člena ZJN-1 (Načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev). Vlagatelj zaradi tega zahteva, da Državna revizijska komisija s sklepom razveljavi sklep naročnika o neizbiri ponudnika, z dne 27.03.2003, in mu naloži, da izvede izbiro izvajalca skladno s 76. členom ZJN-1.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu in proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN, odločila kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila".

Državna revizijska komisija je najprej preverila navedbe vlagatelja, da roki, ki jih navaja naročnik v svojem obvestilu, niso utemeljen razlog za neizbiro izbranega ponudnika.
Naročnik je v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila RTV 043/2002-3L-ODP/S navedel, da je Državna revizijska komisija sprejela sklep dne 07.03.2003, ki ga je naročnik prejel dne 10.03.2003 in da je bila veljavnost ponudb ponudnikov do 31.03.2002, bančne garancije pa so veljale do 10.04.2003.

Državna revizijska komisija meni, da navedbe vlagatelja, da bi moral naročnik izbrati izbranega ponudnika in naročnik ne bi smel sprejeti odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, niso utemeljene. Zavrnitve vseh ponudb, četudi so formalno pravilne, ZJN-1 namreč ne prepoveduje. Iz določbe 77. člena ZJN-1 je mogoče razbrati, da zakon dopušča možnost, da naročnik kljub formalno uspešno izvedenemu postopku za oddajo konkretnega javnega naročila ne izbere najugodnejše ponudbe in ne sklene pogodbe z najugodnejšim ponudnikom. Za takšne primere pa ZJN-1 določa nekatera formalna ravnanja, ki jih mora opraviti naročnik. 77. člen ZJN-1 (Zavrnitev vseh ponudb) tako določa, da mora naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, pri čemer mora posebej natančno navesti razloge za zavrnitev (prvi odstavek 77. člena) ter da mora ponudnike takoj pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe ali o odločitvi, da začne novi postopek (drugi odstavek 77. člena ZJN-1), o zavrnitvi vseh ponudb pa mora obvestiti tudi vlado oziroma svoj nadzorni organ.. 77. člen ZJN-1 je povezan z vprašanjem (ne)obstoja dolžnosti sklenitve pogodbe (17. člen Obligacijskega zakonika; Uradni list RS, št. 83/01) v postopkih oddaje javnih naročil. Obstoj dolžnosti sklenitve pogodbe lahko v postopkih oddaje javnih naročil zagovarjamo od pravnomočnosti odločitve o izbiri ponudnika dalje. Do tedaj, v fazi vrednotenja ponudb (znotraj razpisne faze), pa pomeni zagovarjanje naročnikove dolžnosti sklenitve pogodbe tako obsežen poseg v načelo avtonomije volje naročnika, da ga ni mogoče zagovarjati brez utemeljitve razlogov na strani naročnika.

Kot je razvidno iz dokumentacije o oddaji javnega naročila, je naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljil v obrazložitvi obvestila o oddaji javnega naročila, z dne 03.04.2003, kjer je navedel, da je po pregledu ponudb ugotovil, da rok veljavnosti ponudb naročniku ne omogoča, da bi poleg postopka izbire najugodnejšega ponudnika izpeljal tudi postopek prevzema delavcev, kar je bil eden izmed pogojev razpisne dokumentacije. Naročnik je zapisal, da bi naročnik in izbrani ponudnik potrebovala približno 30 do 35 dni za izpeljavo navedenega dejanja, v tem času pa bi veljavnost ponudbe izbranega ponudnika že prenehala. Obvestilo o oddaji javnega naročila s takšno vsebino je tudi posredoval vsem ponudnikom, s čimer je izpolnil zahtevo drugega odstavka 77. člena ZJN-1. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelju v svojem zahtevku za revizijo ni uspelo dokazati, da je naročnik ravnal v nasprotju s 77. členom ZJN-1 oziroma, da razlogi, na podlagi katerih je naročnik utemeljil svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, ne obstajajo. Pri tem se Državna revizijska komisija ne more spustiti v presojo, ali so ti razlogi objektivne narave ali pa jih je (vsaj deloma) povzročil tudi sam naročnik.
Glede vlagateljevega očitka, da bi moral ponudnike pozvati k podaljšanju veljavnosti svojih ponudb, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni podlage za odločitev, da je to ravnanje naročnika njegova obveznost sama po sebi, na kar opozarja tudi vlagatelj (â?? bi lahko pozval..). Poleg tega, vlagatelj v zahtevku za revizijo, v tem delu ni navedel dokazov za morebitno drugačno odločitev Državne revizijske komisije.
Po pregledu razpisne dokumentacije ter dodatne dokumentacije, Državna revizijska komisija nima utemeljenih razlogov, da bi naročnikovo obrazložitev zavrnitve vseh ponudb označila kot neutemeljeno.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Pri tem Državna revizijska komisija opozarja, da v pristojnost odločanja sodišča splošne pristojnosti sodi tudi odločanje o morebitnem odškodninskem zahtevku za ponudnikove stroške sodelovanja (in morebitno drugo povzročeno škodo) v predmetnem postopku oddaje javnega naročila (ne pa v postopku revizije postopka oddaje predmetnega javnega naročila - o čemer je odločeno s tem sklepom), ki je bil na podlagi krivde oziroma razlogov na strani naročnika razveljavljen (zavrnitev vseh ponudb). Tako ima vlagatelj v skladu z drugim odstavkom 20. člena OZ, v primeru, da dokaže, da se je naročnik pogajal, ne da bi imel namen skleniti pogodbo, možnost zahtevati povrnitev škode, ki mu je bila s tem povzročena. Ravno tako v skladu z OZ odgovarja za škodo tudi stranka, ki se je pogajala z namenom skleniti pogodbo, pa je ta namen brez utemeljenega razloga opustila in tako povzročila drugi stranki škodo.

V postopkih oddaje javnih naročil gre namreč v fazi javnega razpisa (razpisna faza oddaje javnega naročila) za strogo formaliziran postopek, v katerem je mogoče zaslediti nastajanje bodočega poslovnega razmerja, zato se lahko glede obsega pa tudi temelja odškodninske odgovornosti naročnika v razmerju do ponudnika, kot primerna pokaže tudi analogna uporaba odškodninske odgovornosti za prekinitev pogajanj brez utemeljenega razloga oziroma odgovornost za pogajanja brez namena skleniti pogodbo. Naročnik je (kot pogajalec) zavezan k določeni stopnji spoštovanja interesov nasprotne stranke.

Vlagatelj zahtevka za revizijo je v skladu z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ni ugodila, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo za povračilo priglašenih stroškov revizijskega postopka.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne