018-065/03

Številka: 018-65/03-24-478

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju ZRPJN) po članu Državne revizijske komisije â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo oddaje javnega naročila za fotografske storitve in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik),

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za fotografske storitve, začetega na podlagi povabila k oddaji ponudbe, št. 02/2003-143, z dne 14.01.2003.

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 100.000,00 SIT, v 15-ih dneh od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

3. Zahteva vlagatelja za povračilo poslovne škode se zavrže.

Obrazložitev

Naročnik je s sklepom o začetku postopka za oddajo javnega naročila male vrednosti, št. 02/2003-143, z dne 14.01.2003, začel postopek oddaje javnega naročila male vrednosti za fotografske storitve. S povabilom k oddaji ponudbe, št. 02/2003-143, z dne 14.01.2003, je k oddaji ponudbe pozval dva potencialna ponudnika. Iz obvestila o izboru najugodnejšega ponudnika za izvedbo naročila male vrednosti, št. 2/2003-, z dne 24.01.2003 je razvidno, da je naročnik kot najugodnejšega ponudnika izbral â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je z dopisom, z dne 29.01.2003, naročnika pozval, da mu posreduje ocenjevalno poročilo, kar mu je naročnik posredoval v prilogi dopisa, št. 2/2003-143, z dne 31.01.2003.

Vlagatelj je dne 03.02.2003 naročniku posredoval "pritožbo na izbor ponudnika za izvajanje fotografskih storitev", v kateri navaja, da je iz ocenjevalne tabele razbral, da je naročnikova odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika, napačna. Ker so njegove ponudbene cene v večini primerov nižje, vlagatelj zahteva, da naročnik izbere njega kot najugodnejšega ponudnika in z njim sklene pogodbo. Vlagatelj svoj zahtevek utemeljuje s tem, da naročnik pri ocenjevanju njegove ponudbe ni upošteval ponujenega popusta in sicer za storitve v višini 25% in za material 10%.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 14.02.2003, o postopku obvestil Upravo RS za javna naročila (pravilno: Urad RS za javna naročila) ter mu posredoval dokumentacijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 18.02.2003, posredoval vlagatelju "odgovor na pritožbo na izbor ponudnika za izvedbo fotografskih storitev", v katerem navaja, da je vlagateljeva primerjava cen nepravilna, saj vlagatelj v svoji ocenjevalni tabeli ni upošteval popusta, ki ga je dal izbrani ponudnik. Naročnik navaja, da v ocenjevalni tabeli, ki jo je naročnik posredoval vlagatelju dne 31.01.2003, nista bila upoštevana popusta pri obeh ponudnikih ter da je izbral po ekonomskem kriteriju, kar je zapisano tudi v presoji. Naročnik je vlagatelju predlagal, da opusti pritožbo na izbor ponudnika pri Uradu RS za javna naročila.

Vlagatelj je Uradu RS za javna naročila posredoval dopis "dopolnilo pritožbe na izbor ponudnika za izvajanje fotografskih storitev", z dne 19.02.2003, v katerem navaja, da je od naročnika prejel odgovor, ki potrjuje upravičenost njegove pritožbe. Naročnik je namreč pri pojasnjevanju ocenjevanja upošteval parametre, ki v prvotnem ocenjevanju niso bili upoštevani.

Urad RS za javna naročila je dne 24.02.2003 Državni revizijski komisiji posredoval vso dokumentacijo, ki jo je prejel od vlagatelja.

Državna revizijska komisija je z dopisom, št. 018-37/03-24-284, z dne 24.02.2003, naročnika pozvala, da ji v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN posreduje relevantno dokumentacijo v zvezi s postopkom oddaje predmetnega javnega naročila, vključno z notranjim predpisom naročnika, ki v skladu s 125. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št: 39/00, 102/00, v nadaljevanju: ZJN-1), ureja postopek oddaje naročil malih vrednosti. Naročnik je v prilogi dopisa, št. jnmv2/2003-569, z dne 25.02.2003, Državni revizijski komisiji odstopil zahtevano dokumentacijo.

Državna revizijska komisija je po pregledu prejete dokumentacije o predmetnem javnem naročilu, s sklepom, št. 018-37/03-24-294, z dne 26.02.2003, odločila, da mora naročnik o vlagateljevi "pritožbi na izbor ponudnika za izvajanje fotografskih storitev", z dne 03.02.2003, odločiti kot o zahtevku za revizijo skladno z ZRPJN.

Naročnik je z dopisom, št. 2/2003-642, vlagatelja pozval, da zahtevek za revizijo dopolni v skladu z 12. členom ZRPJN. Vlagatelj je naročniku z dopisom, z dne 04.03.2003, posredoval potrdilo o plačilu takse v višini 100.000,00 SIT ter zahteval povračilo le-te, poleg tega pa je vlagatelj navedel, da bo zaradi naročnikovih kršitev določil ZJN-1 v primeru negativne rešitve tožil naročnika za 1.200.000,00 SIT poslovne škode (predviden ½ letni promet), v primeru pozitivne rešitve pa za vsak nerealiziran mesec v letu 2003 v znesku 200.000,00 SIT (predviden mesečni promet).

Naročnik je Urad RS za javna naročila z dopisom, št. Jnmv2/2003-702, z dne 07.03.2003, pozval, da le-ta imenuje revizijskega izvedenca. Urad RS za javna naročila ga je z dopisom, št. 297/03-T.š., z dne 14.03.2003, obvestil, da za vključitev revizijskega izvedenca ni pravne podlage, saj sta zaradi 9. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 110/02), ki je pričel veljati 19.12.2002, 14. člen (vključitev revizijskega izvedenca) in 15. člen (pristojnosti revizijskega izvedenca) prej veljavnega zakona črtana ter da naročnik sam izvede postopek revizije postopka oddaje javnega naročila, obravnava prejeti zahtevek za revizijo in o njem odloči skladno z določbami spremenjenega ZRPJN.

Vlagatelj je naročniku posredoval dopis, z dne 27.03.2003, v katerem navaja, da je naročnik prejel dopolnilo zahtevka za revizijo dne 06.03.2003 ter da 20 dni po tem ni odločil o zahtevku za revizijo, zaradi česar prosi Državno revizijsko komisijo, da sama nadaljuje revizijski postopek. Vlagatelj zahteva povračilo takse v višini 100.000,00 SIT ter povračilo poslovne škode zaradi nerealiziranega predvidenega mesečnega prometa (februar, marec, ev. april x 200.000,00 SIT v višini 400.000,00 SIT oziroma 600.000,00 SIT)

Po pregledu prejete dokumentacije je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN sprejela sklep, s katerim se revizijskemu zahtevku vlagatelja ugodi in v celoti razveljavi postopek oddaje predmetnega javnega naročila, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi".

Naročnik je obravnavano javno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri naročilih male vrednosti zato zakon deloma odstopa od splošnih načel - predvsem javnosti in s tem povezanega zagotavljanja konkurence med ponudniki. Odstopanje je utemeljeno z ekonomskimi razlogi, saj bi pri nakupih blaga, storitev in gradenj manjše vrednosti stroški izvedbe postopka oddaje javnega naročila lahko dosegli ali celo presegli vrednost samega nakupa. Po drugi strani je pri zakonskem urejanju javnih naročil male vrednosti upoštevana tudi narava tovrstnih naročil, ki so praviloma takšna, da zahtevajo hitro ukrepanje (tekoče oziroma sprotne nabave, nadomestni nakupi, manjša vzdrževalna dela ipd.). Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le v toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik sprejeti notranji predpis o oddaji tovrstnih naročil (125. člen) in mu nalaga dolžnost, da vodi evidence o sklenjenih pogodbah (126. člen). Če naročniku notranjega predpisa nima, mora tudi naročila malih vrednosti oddajati po splošnih pravilih zakona.

Ker je v zakonu za oddajo javnih naročil male vrednosti predviden poseben režim, ki za tovrstna naročila iz razlogov ekonomičnosti ne zahteva posebnih formalnosti, Državna revizijska komisija v postopku revizije oddaje naročil male vrednosti ugotavlja samo, ali okoliščine konkretnega primera opravičujejo oddajo javnega naročila po postopku za oddajo naročila male vrednosti (poglavje 3.5 ZJN-1), ali je naročnik uredil oddajo javnih naročil male vrednosti z notranjim predpisom (124. člena ZJN-1) ter če je naročnik ravnal v tem postopku v skladu z določili tega notranjega predpisa. Presoja pravilnosti ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila male vrednosti pa se ravno zaradi v veliki večini v internih predpisih ne dovolj natančno določenem (s strani naročnika) postopku oddaje presoja skozi presojo spoštovanja zlasti temeljnih načel javnega naročanja, ki jih določa ZJN-1 v členih od 4. do vključno 7. Naročnik mora namreč kljub temu, da oddaja naročilo male vrednosti upoštevati določbe internega predpisa, kot ga je sam predvidel, in ravnati tako, da zagotavlja spoštovanje temeljnih načel.

V obravnavanem primeru gre za postopek oddaje javnega naročila z ocenjeno vrednostjo, ki ne presega z zakonom določenega vrednostnega praga 10.000.000,00 SIT za storitve, zato je treba ugotoviti, da je oddaja obravnavanega javnega naročila po postopku za oddajo naročil male vrednosti zakonita. Naročnik je Državni revizijski komisiji posredoval tudi Pravilnik o oddaji javnega naročila male vrednosti v Javnem zavodu Republike Slovenije za varstvo kulturne dediščine, št. 28-01/SO-2, z dne 06.03.2001, s katerimi je uredil oddajo javnih naročil male vrednosti, kot mu to nalaga 124. člen ZJN-1. Redni postopek, po katerem je oddajal predmetno javno naročilo, je naročnik uredil v 6., 7., 8. in 9. členu navedenega pravilnika.

Državna revizijska komisija je vsled vlagateljevim navedbam preverila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila in ugotovila, je naročnik določil, da bo izbral najugodnejšega ponudnika na podlagi najnižje cene. Iz posredovane dokumentacije je razvidno, da sta ponudnika predložila ponudbene cene za različne artikle oziroma storitve, pri tem pa je izbrani ponudnik pri oblikovanje svojih cen upošteval količine artiklov, ki jih je naročnik nabavil v letu 2002. Oba ponudnika sta predložila cenika fotografskih storitev. Pri tem je iz posredovane dokumentacije ugotoviti, da je vlagatelj na maloprodajne cene ponudil 25% popust za storitve in 10% popust za material, izbrani ponudnik pa 15% popust za storitve in 8% popust za fotomaterial in opremo. Naročnik v dokumentu Presoja za izbor ponudnika za oddajo naročila male vrednosti, št. 2/2003-, z dne 24.01.2003, ni naredil analize ponujenih cen, ampak je samo ugotovil, da je izbrani ponudnik glede na merilo najnižja cena ponudil najugodnejšo ponudbo. V poročilu o oddaji naročila male vrednosti, št. 2/2003-, z dne 24.01.2003, pa je opravil primerjavo cen storitev in materiala brez DDV, pri kateri je za 15 postavk navedel cene obeh ponudnikov, ki pa niso identične z, v ponudbami, ki so bile posredovane Državni revizijski komisiji s strani naročnika, ponujenimi cenami. Državna revizijska komisija je namreč ugotovila, da je za izbranega ponudnika pri 1. postavki (Fuji Superia 100 135-36) upošteval ponudbeno ceno 581,90 SIT, kar je cena z 8% popustom in pri postavki 5. (DIA film Fuji Sensia 100 135-36) ponudbeno ceno 912,33 SIT, kar je cena z 8% popustom, čeprav je za ostale postavke upošteval cene brez danega popusta. Za vlagatelja pa je naročnik v celoti upošteval ponudbene cene brez popusta, kakršne izhajajo iz priloženega cenika. Naročnik je pod primerjalno tabelo zapisal, da je na podlagi primerjav, ki so bile možne na podlagi enakih opisov posamezne storitve oziroma materiala, izbral kot ugodnejšega izbranega ponudnika. Po tem ko je vlagatelj v zahtevku za revizijo naročniku očital, da pri njegovih ponudbenih cenah ni upošteval ponujenega popusta (25% popust za storitve in 10% popust za material) je naročnik "ponovil" primerjavo ponudbenih cen obeh ponudnikov, pri tem pa pri obeh ponudnikih upošteval popuste (dokument Primerjava cen storitev in materiala brez DDV, št. 02/2003-143, z dne 24.01.2003 - datum tega dokumenta ni v skladu z odgovorom na pritožbo, ki je datiran na 18.02.2003) in ponovno kot najugodnejšega ponudnika izbral izbranega ponudnika.

Državna revizijska komisija na podlagi posredovane dokumentacije ugotavlja, da je naročnik primerjavo ponudb opravil netransparentno, kar deloma ugotavlja tudi sam ("podlagi primerjav, ki so bile možne na podlagi enakih opisov posamezne storitve oziroma materiala"), saj ni jasno določil katere storitve oziroma material, bo nabavljal, niti ni določil predvidenih količin le-teh. Izbrani izvajalec pa je tako na podlagi informacij o količinah, ki jih ima kot dosedanji izvajalec storitev oziroma dobavitelj blaga, bil v privilegiranem položaju v primerjavi z vlagateljem. Naročnik je tako kršil eno temeljnih načel javnega naročanja načelo enakopravnosti med ponudniki, določeno v 7. členu ZJN-1, saj ni zagotovil, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka ni razlikovanja. Državna revizijska komisija je tudi ugotovila, da dokumentacija ne omogoča objektivne preverljivosti izbire najugodnejšega ponudnika ter hkrati pomeni kršitev enega izmed temeljnih načel javnega naročanja, to je načela transparentnosti, ki zahteva, da so postopki pregledni-transparenti. Oba ponudnika sta ponudila popuste, čeprav iz dokumentacije ni mogoče nedvomno izvajati, ali so bili le-ti dani pravočasno, saj je naročnik najprej upošteval in medsebojno primerjal ponudbene cene brez popustov (tudi to ne za vse artikle oziroma storitve). Naročnik je šele na podlagi vlagateljevega zahtevka za revizijo v drugi primerjavi objavil cene s popusti in ponovno izbral izbranega ponudnika kot najugodnejšega ponudnika, čeprav le-ta ni bil cenejši po vseh primerjanih postavkah ponudbenih cen. Državna revizijska komisija meni, da je bil postopek voden tako netransparentno, da gre slediti vlagateljevemu navajanju, da je naročnik tekom ocenjevanja uvajal nove parametre, ki niso bili podani v prvotnem poročilu o izbori najugodnejšega ponudnika, zaradi česar je potrebno predmetni postopek oddaje javnega naročila razveljaviti v celoti.

Državna revizijska komisija tudi opozarja, da je imel naročnik možnost in celo dolžnost, da v skladu s 16. členom ZRPJN meritorno obravnava vlagateljev zahtevek za revizijo, poda nasprotne argumente in odloči o utemeljenosti vlagateljevih trditev in zahtevka v celoti. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila male vrednosti pa naročnik vlagateljevega zahtevka za revizijo ni meritorno obravnaval, čeprav ga je k temu (poleg ZRPJN tudi) Državna revizijska komisija v izreku sklepa, št. 018-37/03-24-294, z dne 26.02.2003, direktno zavezala. S svojim ravnanjem je poleg tega naročnik tako ustvaril tudi dejansko stanje, ki je tako v 15. točki prvega odstavka in po drugem odstavku 131. člena ZJN-1 in 1. točki prvega odstavka in po drugem odstavku 34. člena ZRPJN opredeljeno kot prekršek.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.


Vlagatelj je zahteval povračilo stroškov revizijskega postopka v višini plačane takse v znesku 100.000,00 SIT ter povračilo poslovne škode zaradi nerealiziranega predvidenega mesečnega prometa (februar, marec, ev. april x 200.000,00 SIT v višini 400.000,00 SIT oziroma 600.000,00 SIT). Državna revizijska komisija je skladno s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN odločila, da mora naročnik vlagatelju povrniti stroške, potrebne za izvedbo tega revizijskega postopka, v višini plačane takse, to je v višini 100.000,00 SIT.

Povračilo poslovne škode pa, glede na določilo petega odstavka 22. člena ZRPJN v delu, ki se glasi, da mora naročnik "â?? vlagatelju â?? povrniti stroške nastale z revizijo" ni predmet odločanja Državne revizijske komisije, temveč pristojnega sodišča v morebitnem odškodninskem sporu. Odločanje o takšni zahtevi v postopku revizije ni dopustno, zato jo je Državne revizijske komisije zavrgla (prvi in drugi odstavek 18. člen ZPP, v zvezi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN)


S tem je odločitev Državne revizijske komisije pod 2. in 3. točko izreka tega sklepa utemeljena.




POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).



V Ljubljani, dne