018-064/03

Številka: 018-64/03-25-520

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN), po â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje naročila za izvajanje čiščenja poslovnih prostorov državnih organov na različnih lokacijah in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â??, zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik),

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se v delu, ki se nanaša na II. sklop, zavrne kot neutemeljen.

2. Zahtevek za revizijo se v delu, ki se nanaša na III. sklop, zavrže.

3. Vlagateljeva zahteva za povračilo stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 13.1.2003 sprejel sklep, št. 363-04-5/2002, o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku, s katerim je imenoval tudi strokovno komisijo. Javni razpis je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â??, pod št. objave Ob-â??, kjer je v 4. točki določil, da bo predmetno javno naročilo oddal v dveh sklopih, in sicer izvajanje dnevnega čiščenja na lokaciji - objektih â?? in â?? (II. sklop) ter izvajanje dnevnega čiščenja na lokaciji - objektih â??. (III. sklop). Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. 363-04-5/2002, z dne 17.2.2003, je razvidno, da je naročnik prejel pet pravočasnih ponudb. Naročnik je dne 26.2.2003 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 363-04-5/2002, iz katerega je razvidno, da je izvedbo naročila v II. sklopu oddal ponudniku â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik) in da je v III. sklopu postopek oddaje naročila ustavil, ker velikost razpisane površine in delitev stroškov na posamezne uporabnike po pogodbi za izvajanje storitev čiščenja za sklop III bistveno odstopa od novo ugotovljenih dejstev in tako ne ustreza več dejanskemu stanju.

Zoper navedeno odločitev naročnika je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo, z dne 10.3.2003, v katerem navaja, da je vrednost ponudbe izbranega ponudnika za 18.03% nižja od vrednosti njegove ponudbe, od vrednosti ostalih ponudb pa odstopa za 23.07% oz. 23.51%. Vlagatelj meni, da je naročnik pravilno pozval izbranega ponudnika k obrazložitvi cene, vendar se ne strinja z obrazložitvijo naročnikove komisije, ki je predlagala izbor najugodnejše ponudbe. Naročnik je v obrazložitvi obvestila o oddaji naročila navedel, da je izbrani ponudnik svojo ponudbeno ceno pojasnil s tem, da predstavlja čiščenje na predmetnih lokacijah referenco, da se je odpovedal vsem dobičkom in da je racionaliziral delo z namenom obdržati stik z naročnikom. Vlagatelj se strinja, da je čiščenje na predmetnih lokacijah dobra referenca za vse ponudnike, ni pa mu jasno, kakšnim dobičkom se je izbrani ponudnik odpovedal, saj je že sam pri oblikovanju cene ni upošteval dobičkov, pač pa je izhajal iz dejanske tržne cene tovrstnih storitev ob upoštevanju vseh stroškov in specifičnosti posameznih zahtev naročnika. Ob upoštevanju naročnikovih zahtev glede čiščenja, lokacij, razpisane površine in stroškov ter ob upoštevanju dejstva, da za tovrstne storitve na trgu veljajo priporočene cene s strani panožnega združenja, vlagatelj meni, da gre v tem primeru za nelojalno konkurenco. Vlagatelj tudi meni, da razpisanih del ni mogoče racionalizirati, ne da bi bila pri tem kvaliteta opravljene storitve slabša, saj je treba zagotoviti manjše število delavcev, uporabiti čistila slabše kvalitete in ne opraviti posameznih storitev čiščenja v skladu z razpisnimi pogoji.
Vlagatelj dalje navaja, da se je naročnik v obrazložitvi obvestila o oddaji naročila skliceval na primerjavo med predloženo ponudbeno ceno izbranega ponudnika in dosedanjo njegovo veljavno pogodbeno ceno, saj je bil izbrani ponudnik že dosedanji izvajalec predmetnih storitev. Vlagatelj meni, da takšno primerjanje cene ni mogoče, ker ni mogoče primerjati obsega razpisanih storitev. Naročnik bi moral v skladu z Zakonom o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000; v nadaljevanju: ZJN-1) objaviti orientacijsko vrednost, s čimer bi zagotovil transparentnost postopka, trdi vlagatelj, in dodaja, da je naročnik kršil tudi načelo enakopravnosti, saj je vrednost ponudbe izbranega ponudnika primerjal s sedanjo pogodbeno ceno, za katero izbrani ponudnik opravlja to storitev za naročnika, tega pa ni mogel storiti za ostale ponudnike, ki zanj ne opravljajo te storitve.
Naročnik je v obrazložitvi obvestila o oddaji naročila zapisal, da je ponudbo izbranega ponudnika upošteval tudi zato, ker le-ta že sedaj zadovoljivo zagotavlja izvajanje storitev čiščenja po še nižji ceni od ponudbene. Vlagatelj meni, da predstavlja upoštevanje dosedanjih izkušenj z izbranim ponudnikom kršitev 25. člena ZJN-1, ki določa, da po poteku roka za oddajo ponudb ni več dopustno spreminjati ali dopolnjevati razpisne dokumentacije, naročnik pa v razpisni dokumentaciji ni navedel, da bo pri izbiri ponudbe kot enega izmed meril upošteval tudi dosedanje izkušnje s ponudnikom, s čimer je kršil načelo enakopravnosti, saj je dal prednost ponudniku, s katerim že sodeluje. Vlagatelj domneva, da je izbrani ponudnik lahko ponudil nižjo ceno samo na podlagi njemu znanih dejstev, s katerimi ostali ponudniki niso bili seznanjeni, naročnik pa jih v razpisni dokumentaciji ni navedel, s čimer je kršil načelo zagotavljanja konkurence, načelo enakopravnosti in načelo transparentnosti.
Svoje navedbe vlagatelj utemeljuje tudi s tem, da naročnik v III. sklopu ni oddal naročila, pač pa je postopek ustavil, ker velikost razpisane površine in delitev stroškov na posamezne uporabnike bistveno odstopa od novo ugotovljenih dejstev in tako ne ustreza več dejanskemu stanju. Vlagatelj se sprašuje, ali naročnik ravna gospodarno, in navaja, da bi moral naročnik obseg razpisanih storitev opredeliti že ob pripravi razpisne dokumentacije oz. bi moral le-to spremeniti v času do oddaje ponudb, če je menil, da ni pravilno pripravljena, jo razveljaviti. Vlagatelj se sprašuje, kako je lahko šele komisija za ocenjevanje ponudb ugotovila razhajanje med razpisanimi deli in dejanskimi potrebami naročnika in ali tudi pri II. sklopu ni takšnih razhajanj, ki pomenijo nižjo ponudbeno vrednost izbranega ponudnika, ki je bil s tem seznanjen in je lahko ponudil nižjo ceno od ostalih ponudnikov. Vlagatelju tudi ni jasno, kako je naročnik oblikoval sklope, saj se predmetni javni razpis nanaša na II. in III. sklop, medtem ko I. sklop ni bil naveden.
Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik razveljavi javni razpis in pripravi nov razpis v skladu z veljavnimi predpisi in svojimi potrebami. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov, ki jih je imel v zvezi z revizijo, in sicer 100.000,00 SIT za takso (potrdilo o plačilu takse je vlagatelj priložil zahtevku za revizijo) ter 75.000,00 SIT za pripravo zahtevka za revizijo.

Naročnik je dne 20.3.2003 izdal sklep, št. 363-04-5/2002, iz katerega je razvidno, da zahtevku za revizijo ni ugodil. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da je v postopku ocenjevanja in pregleda ponudb primerjal cene iz ponudb in ugotovil, da cena izbranega ponudnika odstopa od povprečja cen ostalih ponudb, zaradi česar ga je skladno s 53. členom ZJN-l pozval k obrazložitvi ponujene cene. Izbrani ponudnik je naročniku posredoval zahtevano obrazložitev, s katero je odpravil dvom v to, da taka cena ni posledica napačne ponudnikove presoje oziroma napake v ponudbi ali napačnega razumevanja razpisne dokumentacije oziroma je ponudba - ponudbena cena oblikovana v skladu z vsemi zahtevami naročnika v razpisni dokumentaciji. Naročnik meni, da je cena je eden najbolj bistvenih kriterijev za konkurenčnost ponudnikov na trgu, njeno oblikovanje pa je stvar svobodne poslovne odločitve ponudnika, ki mora pri tem upoštevati kogentna pravila tržnega oziroma konkurenčnega prava, ki v tem primeru niso bila kršena. V ponudbi so vsi ponudniki natančno navedli kalkulativne elemente ponudbene cene. Naročnik trdi, da ponudnikov ni izločal na neustrezen način, ki ni v skladu s pravili o ravnanju v primeru presoje nizke cene in sicer uporabe matematičnega izračuna odstopanj od povprečne cene in/ali naročnikove ocenjene vrednosti. Naročnik meni, da razlika med ceno izbranega ponudnika ni taka, da bi vzbudila dvom o možnosti izvedbe javnega naročila. Cena izbranega ponudnika je za 12% nižja od ocenjene vrednosti javnega naročila, ki izhaja iz naročnikovega sklepa o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Izbrani ponudnik je dobil pozitivne reference (končnih) naročnikov in ni bilo reklamacij (kvaliteta), zato se naročnik ne strinja z vlagateljevimi domnevami o slabi kvaliteti čiščenja. Naročnik navaja, da bo v skladu z razpisno dokumentacijo preverjal prisotnost predpisanega števila čistilcev na objektu in izvajal nadzor nad kvaliteto in obsegom storitve čiščenja.
Naročnik tudi meni, da vlagateljevi očitki o neustreznosti primerjave cen in razlikovanju med ponudniki niso utemeljeni. Pri preverjanju ponujene cene ponudnika in ocenjevanju njene dejanske vrednosti glede na razmere na trgu je naročnik vpogledal v sklenjeno pogodbo za izvedbo čiščenja na isti lokaciji in preveril, za kakšno ceno se storitev izvaja po sedaj veljavni pogodbi. Naročnik meni, da s tem ni kršil določil 7. člena ZJN-l, temveč je samo primerjal navedene cene z namenom celovite in popolne ugotovitve, ali je ponujeno ceno moč šteti za tako neobičajno nizko, da bi se lahko ponudniku očitalo nelojalno konkurenco. Komisija je po prejemu obvestila ponudnika in primerjave cen samo ugotovila, da ponudniku ni moč očitati neobičajno nizke cene, ki bi pomenila nelojalno konkurenco, zaradi česar je naročniku predlagala, da ponudbo uvrsti v nadaljnjo obravnavo. Naročnik zatrjuje, da s tem ni upošteval dosedanjih izkušenj v smislu meril, temveč je izključno preverjal ponudbeno ceno ponudnika. S to primerjavo ni dajal prednosti do sedaj izbranemu ponudniku in tega dejstva ni upošteval kot merila. Tudi vlagateljeva domneva, da je izbrani ponudnik lahko ponudil nižjo ceno kot ostali ponudniki samo na podlagi ponudniku znanih dejstev in okoliščin, s katerimi ostali ponudniki niso bili seznanjeni, naročnik pa jih v razpisni dokumentaciji ni navedel, je po mnenju naročnika neutemeljena. V razpisni dokumentaciji predmetnega javnega naročila, je naročnik navedel podrobne tehnične podatke z zahtevanim seznamom storitev. Vsi ponudniki so imeli v primeru dvoma ali nejasnosti pravico in možnost, da se s temi dejstvi seznanijo. Vlagatelj na naročnika ni naslovil nikakršnih dodatnih vprašanj v zvezi s tem, torej mu je bil obseg javnega naročila v celoti poznan, trdi naročnik. Vlagatelj zato tudi ni vlagal nikakršnih zahtevkov pred izdajo obvestila o oddaji javnega naročila. Naročnik navaja, da so bila v skladu z načelom zagotavljanja konkurence vsem ponudnikom enako znana vsa relevantna dejstva glede predmetnega javnega naročila. Oddaja javnega naročila za III. sklop je bila razveljavljena zaradi računske napake, saj je bila pri seštevanju poslovnih prostorov pomotoma dvakrat upoštevana ista izmera, zaradi česar je skupna razpisana kvadratura bistveno odstopala od dejanske izmere. Komisija je preverila dejanski obseg del v II. sklopu in ugotovila njegovo skladnost tako v razpisni kot tudi v ponudbeni dokumentaciji ponudnika. Glede vlagateljevih očitkov o nejasnosti oblikovanja sklopov naročnik ugotavlja, da bi vprašanje v zvezi s tem vlagatelj lahko postavil pred izborom najugodnejšega ponudnika, in dodaja, da je oblikovanje in označevanje sklopov v naročnikovi pristojnosti.
Naročnik je vlagatelja pozval, naj mu v roku treh dni od prejema sklepa sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika, če vlagatelj ne odgovori, pa se šteje, da je zahtevek za revizijo umaknjen.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 21.3.2003, naročniku sporočil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, št. 363-04-5/2002, z dne 26.3.2003, skladno z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN odstopil v odločanje zahtevek za revizijo in dokumentacijo o vodenju postopka oddaje javnega naročila.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo za II. sklop, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila v II. sklopu in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je v tem delu aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Oblikovanje ponudbene cene je stvar avtonomne poslovne odločitve vsakega ponudnika, ki mora pri tem poleg fiksnih stroškov upoštevati tudi pričakovane (utemeljeno) konkurenčne ponudbe ostalih ponudnikov. Ponudnik ima v tem pogledu vso poslovno svobodo, da z ukrepi notranje organizacije in racionalizacije stroškov poslovanja ter ob upoštevanju javnopravnih, obligacijskopravnih in konkurenčnopravnih predpisov oblikuje tržno konkurenčne oz. primerljive cene svojih storitev. Nenazadnje je prav konkurenčnost ponudb ob izpolnjevanju ostalih pogojev za izvedbo javnega naročila temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja. Zagotovitev konkurenčnosti omogoča spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna.

Nizka cena je eden od bistvenih elementov konkurenčnosti posamezne ponudbe in je pravo javnih naročil (ter konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje. Po konkurenčnem pravu je tako zniževanje kakor tudi zviševanje cen načeloma stvar tržne svobode. V določenih izjemnih okoliščinah (če npr. obstaja oškodovalni namen) pa je lahko nizka cena posledica protipravnega ravnanja ponudnika in predstavlja dejanje nelojalne konkurence, ki jo konkurenčno pravo prepoveduje. Po drugi strani je nizka ponudbena cena lahko tudi posledica napačnega razumevanja razpisne dokumentacije, ponudnikove napačne presoje ali napake v ponudbeni dokumentaciji. Zaradi določenih tveganj, ki bi jih lahko povzročile tako oblikovane nizke cene (protipravnost samega ravnanja ponudnika, slabša kakovost izvedbe posla, spori v fazi izvajanja pogodbe o javnem naročilu, nelegalni viri ponudnika) daje ZJN-1 naročniku možnost, da preveri upravičenost ponudbene cene, kadar je le-ta po njegovem mnenju prenizka.

Prvi odstavek 53. člena ZJN-1 tako določa: "Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Za odgovor lahko določi razumen rok, ki ni daljši od 20 dni.". Iz navedene določbe je razvidno, da naročnik od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, ni dolžan zahtevati obrazložitev ponudbene cene. Za postopek po prvem odstavku 53. člena ZJN-1 morata biti namreč izpolnjena dva pogoja: (1) naročnik mora oceniti, da je ponudbena cena neobičajno nizka, in (2) naročnik mora imeti namen zavrniti ponudbo z neobičajno nizko ceno. Postopek preverjanja ponudbene cene je torej prvenstveno namenjen zaščiti tistega ponudnika, ki ponudi nizko ceno - naročnik njegove ponudbe ne more izločiti, ne da bi prej preveril način oblikovanja ponudbene cene oz. ne da bi ponudniku prej omogočil pojasnitev njenih kalkulativnih elementov. Tega, katere cene je potrebno šteti za "neobičajno nizke" in pod kakšnimi pogoji, pa ZJN-1, razen v 10. točki 3. člena ("neobičajno nizka cena" - cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila), ne določa, zato je mogoče skleniti, da gre za vprašanje, ki ga je zakonodajalec prepustil poslovni oceni naročnika.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik ocenil, da je ponudbena cena izbranega ponudnika neobičajno nizka, zato je le-tega skladno s 53. členom ZJN-1 pozval, naj podrobno razloži vsako postavko ponudbenega predračuna. Kot je razvidno iz obvestila o oddaji javnega naročila je naročnik v postopku preverjanja cene pridobil pisno obrazložitev izbranega ponudnika, ponudbeno ceno pa je tudi primerjal z dosedanjo veljavno pogodbeno ceno, na podlagi česar se je odločil, da ponudbo izbranega ponudnika uvrsti v nadaljnjo obravnavo, in sicer z obrazložitvijo, da ponudnik že sedaj zadovoljivo zagotavlja izvajanje storitev čiščenja poslovnih prostorov po še nižji ceni od ponudbene. Po mnenju vlagatelja je naročnik ravnal pravilno, ko je izbranega ponudnika v skladu s 53. členom ZRPJN pozval k obrazložitvi cene, vendar pa se ne strinja z naročnikovo obrazložitvijo izbora najugodnejše ponudbe.

Glede vlagateljevih trditev o tem, da predstavlja ponudbena cena izbranega ponudnika dejanje nelojalne konkurence, gre ugotoviti, da vlagatelj posebnih okoliščin, ki bi kazale na nelojalno oblikovanje ponudbene cene izbranega ponudnika, ni niti zatrjeval, še manj pa dokazal. Ker nizka cena sama po sebi ni prepovedana, temveč morajo biti za izpolnitev dejanskega stanja nelojalne konkurence podane določene izjemne okoliščine, zgolj matematično izračunavanje odstotnega odstopanja posameznih ponudbenih cen, ugibanje o stopnji dobička izbranega ponudnika oz. omenjanje "priporočljivih cen s strani panožnega združenja" za ugotavljanje nelojalnega ravnanja ne zadostuje. Tudi sicer je treba vlagatelja opozoriti, da zagotavlja Državna revizijska komisija v skladu s 1. in. 4. členom ZRPJN pravno varstvo ponudnikov v vseh stopnjah postopkov oddaje javnih naročil, ki se izvaja z revizijo postopkov oddaje javnih naročil, opredeljenih v predpisih o javnih naročilih, medtem ko je varstvo pred nelojalno konkurenco zagotovljeno v postopkih in pred organi, ki jih opredeljujeta Zakon o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 in 56/99 - delna razveljavitev) oz. Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 56/99).

Državna revizijska komisija prav tako ne more slediti vlagateljevim navedbam, da razpisanega obsega del ni mogoče racionalizirati, ne da bi se poslabšala kvaliteta čiščenja. Tudi za te navedbe vlagatelj namreč ne zatrjuje dejstev in ne predlaga dokazov, ki bi konkretizirali njegova ugibanja, da npr. konkretno število delavcev, ki jih zagotavlja izbrani ponudnik, ne ustreza izrecnim zahtevam razpisne dokumentacije, da kvaliteta konkretnih čistil, ki jih pri izvajanju storitev čiščenja ponuja izbrani ponudnik, ne ustreza zahtevanim naročnikovim specifikacijam, ali da ponujene storitve čiščenja, ki jih je v svoji ponudbi navedel izbrani ponudnik, ne zadoščajo standardom, določenim v razpisni dokumentaciji. V razpisni dokumentaciji naročnik namreč določi, katere pogoje mora izpolnjevati posamezni ponudnik, da lahko sodeluje v postopku oddaje javnega naročila, oz. katerim zahtevam mora zadostiti, da mu bo priznal sposobnost in usposobljenost za izvedbo javnega naročila. Ponudba ponudnika, ki ne izpolnjuje enega ali več pogojev razpisne dokumentacije, je v skladu z definicijo 18. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1 nepravilna, naročnik pa jo mora v skladu z določilom drugega odstavka 76. člena ZJN-1 zavrniti. Kot je bilo že omenjeno vlagatelj v zahtevku za revizijo ni konkretiziral, katerih pogojev izbrani ponudnik ne bi izpolnjeval oz. na podlagi katerih dejstev bi bilo mogoče ponudbo izbranega ponudnika označiti kot nepravilno. Ob tem velja pripomniti, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila zagotoviti, da ponudnik predloži ustrezne garancije, ki jih lahko naročnik v primeru kršitev pogodbenih določil (ob ostalih obligacijskopravnih sankcijah) uveljavlja tudi v porazpisni fazi izvajanja pogodbe o javnem naročilu.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi navaja, da primerjanje cen zaradi različnega obsega del ni mogoče in da je naročnik s tem kršil načelo enakopravnosti. Načelo enakopravnosti ponudnikov od naročnika zahteva, da ne razlikuje med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila (prvi odstavek 7. člena ZJN-1) in da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno ali osebno diskriminacijo (drugi odstavek 7. člena ZJN-1). Načelo enakopravnosti kot splošno pravno načelo zahteva, da je potrebno enake dejanske stanove vrednotiti enako, različne pa temu primerno in sorazmerno različno. Naročnik v postopku oddaje javnega naročila posamezne ponudbe ocenjuje, vrednoti in razvršča, pri tem pa jih nujno tudi razlikuje. Načelo enakopravnosti zahteva, da jih razlikuje glede na objektivno opravičljive kriterije. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je bil v postopku preverjanja ponudbene cene po 53. členu ZJN-1, katerega posledica je lahko tudi izločitev ponudbe iz postopka, le izbrani ponudnik, ne pa tudi ostali ponudniki, zato je naročnik (kot neobičajno nizko) preverjal le njegovo ceno, ne pa tudi cen ostalih ponudnikov. Drugi odstavek 53. člena ZJN-1 določa, da lahko naročnik od ponudnika zahteva obrazložitev, ki mora biti oprta na objektivno podlago, kar zadeva ekonomiko načina gradnje, proizvodnje ali izbranih tehničnih rešitev, izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvajanju naročila, ali izvirnost izdelka ali dela, ki ga predlaga ponudnik. Po prejeti obrazložitvi lahko elemente cene preveri tudi naročnik sam. Kot je razvidno iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila je naročnik to tudi storil, pri čemer je ponudbo izbranega ponudnika primerjal s pogodbo iz prejšnjega obdobja izvajanja storitev čiščenja. Po mnenju Državne revizijske komisije naročniku v tem delu postopka zato ni mogoče očitati, da je ravnal v nasprotju z določili 53. člena ZJN-1 ali da je s tem kršil načelo enakopravnosti iz 7. člena ZJN-1, saj ostali ponudniki, katerih cena ni bila predmet preverjanja po 53. členu ZJN-1, niso bili v objektivno primerljivem položaju, ki bi zahteval uporabo enakih metod preverjanja ponudbene cene.

Glede vlagateljevih očitkov, da bi moral naročnik objaviti orientacijsko vrednost naročila, s čimer bi bila zagotovljena transparentnost postopka, gre ugotoviti, da ZJN-1 od naročnika ne zahteva objave ocenjene vrednosti naročila. Podatek o ocenjeni vrednosti mora vsebovati le sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila (21. člen ZJN-1), ki pa je interni akt naročnika in ga naročnik ni dolžan posredovati ponudnikom. Ocenjeno vrednost bi moral naročnik objaviti le v primeru, če bi na le-to vezal izpolnjevanje določenega pogoja ali pa če bi posamezno merilo oblikoval tako, da bi bil pri ocenjevanju ponudb izračun točk odvisen od ocenjene vrednosti naročila.

Nadalje vlagatelj naročniku očita, da je kršil 25. člen ZJN-1, ker je pri izbiri ponudbe upošteval dosedanje izkušnje s ponudnikom, česar ni navedel kot enega izmed meril v razpisni dokumentaciji, s čimer naj bi kršil tudi načelo enakopravnosti ponudnikov. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je treba v zvezi s temi vlagateljevimi očitki opozoriti na dva različna postopka, ki ju je v konkretnem primeru izvedel naročnik. Prvi je postopek preverjanja ponudbene cene izbranega ponudnika po 53. členu ZJN-1, drugi pa je postopek ocenjevanja ponudb na podlagi meril, določenih v razpisni dokumentaciji. V postopku preverjanja ponudbene cene je naročnik na podlagi ugotovitve, da je cena izbranega ponudnika neobičajno nizka in da zato obstaja sum o možnosti izvedbe predmetnega naročila, ceno preverjal na podlagi različnih parametrov, med drugim tudi s pomočjo primerjave s pogodbo o izvajanju storitev čiščenja iz prejšnjega obdobja. Kot je bilo že zapisano naročnik po mnenju Državne revizijske komisije s takim ravnanjem ni kršil določil ZJN-1, saj prav 53. člen ZJN-1 nalaga naročniku v postopku preverjanja neobičajno nizke cene določeno stopnjo skrbnosti. V postopku ocenjevanja ponudb pa je naročnik ponudbe (med njimi tudi ponudbo izbranega ponudnika, ki jo je po končanem postopku preverjanja ponudbene cene ponovno uvrstil v postopek oddaje predmetnega javnega naročila) ocenil na podlagi meril, določenih v razpisni dokumentaciji. V razpisni dokumentaciji (13. točka navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe) je naročnik določil, da bo ponudbe ocenjeval na podlagi naslednjih meril: cena, reference ter prisotnost ISO certifikata. Iz poročila o oddaji javnega naročila (dokument št. 363-04-5/2002 z dne 26.2.2003) ter obvestila o oddaji javnega naročila je razvidno, da je naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabil tista merila in načine ocenjevanja, ki jih je določil v razpisni dokumentaciji. Zato ni mogoče slediti vlagateljevim navedbam, da je naročnik v postopku izbire ponudbe upošteval dosedanje izkušnje z izbranim ponudnikom, s čimer naj bi kršil 25. člen ZJN-1 ter načelo enakopravnosti ponudnikov.

Kot prepozne pa je Državna revizijska komisija obravnavala tiste vlagateljeve navedbe, ki se nanašajo na očitke glede načina oblikovanja sklopov. Z le-tem se je vlagatelj seznanil že v objavi javnega razpisa oz. ob pregledu razpisne dokumentacije, zato bi moral zahtevek za revizijo zaradi (po vlagateljevem mnenju) spornega načina oblikovanja sklopov vložiti v tisti fazi postopka oddaje javnega naročila, v kateri bi bila vsebinska presoja tovrstnih navedb še mogoča. Peti odstavek 12. člena ZRPJN namreč določa, da vlagatelj po prejemu odločitve o dodelitvi naročila oz. o priznanju sposobnosti ponudnika ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred prejemom odločitve naročnika o dodelitvi naročila oz. o priznanju sposobnosti.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi navaja, da naročnik v III. sklopu ni izbral ponudnika in da bi moral obseg razpisanih storitev opredeliti že ob pripravi razpisne dokumentacije oz. bi moral le-to spremeniti v času do oddaje ponudb. Prvi odstavek 9. člena ZRPJN določa, da lahko zahtevek za revizijo vloži vsaka oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ji je bila ali bi ji lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila. Iz ponudbene dokumentacije vlagatelja je razvidno, da je vlagatelj oddal ponudbo le za II. sklop, ne pa tudi za III. sklop. Ker vlagatelj ni oddal ponudbe za III. sklop, gre nedvomno ugotoviti, da v tem sklopu ne izkazuje interesa za dodelitev predmetnega naročila. Za obstoj aktivne legitimacije morata biti kumulativno izpolnjeni obe njegovi predpostavki (interes za dodelitev naročila in nastanek oz. možnost nastanka škode zaradi ravnanja naročnika), zato vlagatelju ni mogoče priznati aktivne legitimacije za vložitev zahtevka v tistem delu, ki se nanaša na domnevne kršitve v postopku oddaje predmetnega javnega naročila za III. sklop, zahtevek za revizijo pa je potrebno v tem delu zavreči.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


Vlagatelj je skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je potrebno zavrniti tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 3. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne