018-055/03

Številka: 018-55/03-24-411

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99, 110/02 ; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Priprava investicijsko tehnične dokumentacije za preslikavo na mikrofilm" ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik),

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se kot neutemeljen zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 23.12.2002 sprejel sklep št. 037-03-1/2002 o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila in v Uradnem listu RS, št. â?? z dne â??, pod številko objave Ob-â??, objavil javni razpis za oddajo javnega naročila z naslovom: "Priprava investicijsko tehnične dokumentacije za preslikavo na mikrofilm.".

Naročnik je še pred predvidenim javnim odpiranjem ponudb (predvidenim za dne 17.2.2003) prejel vlagateljev zahtevek za revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila, z dne 14.02.2003, v katerem le-ta zahteva razveljavitev postopka oddaje javnega naročila in pri tem kot razloge za razveljavitev navaja kršitve načela zagotavljanja konkurence med ponudniki, načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev in načela enakopravnosti ponudnikov. Vlagatelj nadalje predlaga razveljavitev tudi iz razloga kršitve določil 1. in drugih alinej 19. člena ter 7. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97, v nadaljevanju: ZJC). V Navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe je naročnik v poglavju 2 pod točko 1, Pravna podlaga za izvedbo postopka oddaje javnega naročila izrecno navedel, da se bodo pri oddaji javnega naročila uporabljala določila Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 do 30/01, v nadaljevanju: ZJN-1) s podzakonskimi akti ter vsi predpisi, ki veljajo v Republiki Sloveniji. ZJC v 19. členu določa, da naročnik opravlja strokovno tehnične, razvojne, organizacijske in upravne naloge za graditev vzdrževanje in varstvo državnih cest. Iz prve alinee navedenega člena tudi izhaja opredelitev obsega navedenih nalog, ki med drugim zajema izdelavo strokovnih podlag za plane vzdrževanja državnih cest, vodenje evidence o državnih cestah in druge naloge. Določila 7. člena navedenega zakona opredeljujejo področje tehničnih predpisov in specifikacij za javne ceste. Z njimi je določena obvezna uporaba standardov za javne ceste glede tehničnih zahtev kot so: kakovost, dimenzije, varnost, idr., ki jih morajo izpolnjevati postopek, izdelek ali storitev v zvezi s planiranjem, graditvijo in vzdrževanjem javnih cest. Vlagatelj zahtevka za revizijo naročniku očita, da objavljeni postopek razpisa javnega naročila ne temelji na zakonsko predpisani obvezni pravni podlagi za izvedbo javnega naročila, saj zanj niso bile izdelane, potrjene in objavljene tehnične specifikacije, kot to določa 7. člen ZJC, posledično pa naročnik ne more zagotoviti objektivne presoje ponudb v skladi z ZJN-1, saj za to nima objektivnih in vnaprej določenih parametrov, temveč jih ocenjuje po naknadno postavljenih subjektivnih preferencah. Glede kršitve načela zagotavljanja konkurence med ponudniki vlagatelj zatrjuje, da naročnik v razpisu uveljavlja sporna merila in subjektivne ocene. Merila ocenjevanja ponudb skozi projektno nalogo in v odsotnosti nedvoumne in natančne tehnične specifikacije so sporna, nejasna in dopuščajo subjektivno presojo. Prav tako naj bi bila obravnava ponudb in ponudnikov prepuščena neustrezni strokovni komisiji naročnika. Po vlagateljevem mnenju je smiselnost razpisanih del oz. investicijsko-tehnične dokumentacije njena uporabnost strokovnim službam in zunanjim sodelavcem, in dopolnjevanjem le-te v eksploataciji, kar pa razpis ne zagotavlja. Naročnik je državna institucija v sestavi Ministrstva za promet, ki mora poleg arhiviranja investicijsko-tehnične dokumentacije reševati tudi sistem ažurne banke podatkov, ki so povezane s projekti in njihovimi spremembami. Postopek del do uporabnosti dokumentacije, je sestavljen iz dveh delov, iz priprave dokumentacije, kar je predmet tega razpisa in iz same digitalizacije in snemanja, ki zajema skeniranje, mikrofilmanje, polnjenje aplikacije. Vse to zahteva veliko časa, zato bo dokumentacija pripravljena komaj čez tri leta in šele takrat se bo začela faza digitalizacije in snemanja, ki bo po trenutnem tempu trajala še tri leta. Po vlagateljevem mnenju so tehnične specifikacije nujne tudi zato, da bi lahko naročnik lažje ocenil in izbral ponudnika. Zato bi moral poleg šifranta razpisati pripravo aplikacije in jasno specificirati tehniko in tehnologijo dela. V predmetnem postopku lahko različni ponudniki na različen način predvidijo opravljanje razpisanih del. Ponudniki lahko ponudijo reševanje več nivojskih problemov z reševanjem indeksacije ter polnjenjem baze ali pa samo arhiviranje obstoječe dokumentacije. Od tega je pa odvisna ponujena cena razpisanih del. Vlagatelj navaja, da je pri merilih ocenjevan tudi opis načina dela in aplikacija in sicer z 0 do 30 točkami. Vlagatelj meni, da je iz opisanega razvidno, da so kriteriji ocenjevanja lahko subjektivni.

Naročnik je z dopisom, št. 037-03-1/02, z dne 17.02.2003, pozval vlagatelja, da predloži dokazilo o plačilu takse v skladu z drugim odstavkom 22. člena ZRPJN. Vlagatelj je takso plačal in predložil dokazilo o vplačilu. Naročnik je z dopisom, z dne 18.2.2003 ponudnika, ki sta oddala ponudbo, obvestil o vloženem zahtevku za revizijo in njegovih učinkih.

Naročnik je s sklepom, št. 037-03-1/2002, z dne 04.03.2003, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je s tem, ko je objavil javni razpis po odprtem postopku in postopek vodil v skladu s predpisi o javnih naročilih, zagotovil spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti javne porabe. Očitek vlagatelja, da objavljeni postopek razpisa javnega naročila ne temelji na zakonsko predpisani obvezni pravni podlagi, ker zanj niso bile izdelane potrjene in tehnične specifikacije, ni utemeljen, saj se določila 7. člena ZJC ne nanašajo na predmet javnega naročila, pač pa je iz določil 21. člena Navodila o pripravljanju in izdajanju tehničnih specifikacij za javne ceste natančno razvidno, na katera področja se nanaša citirana obveznost priprave in izdajanja tehničnih specifikacij. Predmet javnega naročila je področje arhiviranja dokumentacije v delu, ki obsega pripravo investicijsko tehnične dokumentacije za preslikavo in digitalizacijo in ustrezno obdelavo projektov s šifriranjem ter predhodno pripravo aplikacije na podlagi klasifikacijskega načrta. V skladu z 22. členom Uredbe o poslovanju organov javne uprave ima naročnik sprejet klasifikacijski načrt, znotraj katerega je opredeljeno navodilo za oblikovanje projektne dokumentacije, ki je osnova za urejanje in hranjenje dokumentarnega gradiva s področja gradenj cest. Dejstvo, da uporabnikom projektna dokumentacija ni na voljo, po naročnikovem mnenju ni resnično, saj je ta na voljo v klasični papirni obliki tudi med pripravo in obdelavo dokumentacije. Glede vlagateljevih očitkov v zvezi z merili, naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji določil merila, ki niso v nasprotju z ZJN-1 in sicer ceno ponudbe, reference ponudnikov s področja priprave dokumentacije, reference s področja programske opreme opis in kakovost poslovanja. Naročnik je ponudnike tudi pozval, da lahko v postopku sestave ponudbe preverijo in postavijo naročniku konkretna vprašanja v zvezi s tem, da je dolžan vsak ponudnik na podlagi projektne naloge sestaviti opis dela vključno s podrobno specifikacijo za izdelavo aplikacije in baze podatkov. Tega vlagatelj kot tudi drugi ponudniki niso storili. Glede subjektivnosti kriterijev ocenjevanja pa naročnik ugotavlja, da se vlagatelj sklicuje na neka merila, ki jih v razpisni dokumentaciji sploh ni bilo. Naročnik je zavrnil zahtevek vlagatelja za revizijo postopka oddaje javnega naročila in ga pozval, da v treh dneh sporoči ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Vlagatelj je z (nedatiranim) dopisom, ki ga je naročniku posredoval dne 10.3.2003, naročnika (v skladu s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN) obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, z dne 12.03.2003, Državni revizijski komisiji odstopil v odločanje celotno dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu je Državna revizijska komisija v skladu s prvim in naslednjimi odstavki 19. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot potencialni ponudnik, ki je tudi dvignil razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN, interes za dodelitev predmetnega javnega naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.


Glede na to, da je oblikovanje predmeta javnega naročila v avtonomni sferi naročnika, pri čemer je pri tem omejen, po eni strani z izpolnitvijo finančnih predpostavk za začetek postopka oddaje, po drugi pa z normativnimi določbami ZJN-1 (do česar se opredeljuje v nadaljevanju), se je Državna revizijska komisija v zvezi s zatrjevanimi kršitvami 7. člena in prve in nasl. alinei 19. člena ZJC v tem delu osredotočila na trditve, da objavljeni postopek javnega naročila ne temelji na zakonsko predpisani obvezni pravni podlagi za izvedbo javnega naročila, saj zanj niso bile izdelane, potrjene in objavljene tehnične specifikacije, kot to določa 7. člen ZJN, zato naročnik ne more zagotoviti objektivne presoje ponudb v skladu z ZJN-1. Vlagatelj še trdi, da zato naročnik nima objektivnih in vnaprej določenim parametrov. Državna revizijska komisija se je torej osredotočila na povezavo (vzročno zvezo) med zatrjevano kršitvijo in nezmožnostjo objektivne primerjave (presoje) ponudb. Pri tem ugotavlja, da se po ZJN-1, po ugotovitvi pravilnosti ponudb (vlagatelj ne zatrjuje nezakonitosti katerega izmed pogojev za sposobnost/usposobljenost, oziroma zahtev za pravilnost ponudbe na splošno), njihovo medsebojno primerjanje opravi izključno na podlagi meril: "11. "merilo" - element za vrednotenje, primerjanje ali presojanje ponudb;" (3. člen ZJN-1). Merila v tem postopku oddaje javnega naročila pa so, kot je to razvidno iz objave javnega naročila in razpisne dokumentacije, naslednja:
- cena ponudbe,
- reference ponudnikov s področja priprave dokumentacije,
- reference ponudnikov s področja programske opreme,
- kakovost poslovanja.

Iz zgoraj navedenih meril, ki so v objavi javnega razpisa navedena, v razpisni dokumentaciji pa tudi podrobno opisana, Državna revizijska komisija ni ugotovila, da bi zatrjevane kršitve (" â??da objavljeni postopek javnega naročila ne temelji na zakonsko predpisani obvezni pravni podlagi za izvedbo javnega naročila, saj zanj niso bile izdelane, potrjene in objavljene tehnične specifikacijeâ??. ") bile v vzročni zvezi z (ne)zmožnostjo primerjave ponudb. Nobeno izmed meril namreč ni v neposredni povezavi z zatrjevanimi kršitvami (opustitvami). število točk, pridobljenih na podlagi merila "Cena ponudbe" bo odvisno od ponujene cene, ta pa je odvisna ponudnikove kalkulacije na podlagi opisa predmeta javnega naročila v razpisni dokumentaciji. število točk, pridobljenih na podlagi merila "reference ponudnikov s področja priprave dokumentacije" bo odvisno od števila in/oziroma vrednosti referenčnih del s področja priprave in obdelave dokumentarnega gradiva gradbene, strojne ali druge tehnične dokumentacije. Smiselno enako velja tudi za merilo "reference ponudnikov s področja programske opreme". Ponudnik, ki posluje v skladu s sistemom kakovosti ISO 9002 pa bo pridobil 8 točk (merilo: "kakovost poslovanja"). Ker torej ni bilo ugotovljeno, da bi katero izmed meril bilo v neposredni povezavi z zatrjevanimi kršitvami (opustitvami) naročnika, tem navedbam v zahtevku za revizijo ni mogoče ugoditi.

Čeprav bodo vlagatelje trditve o nezakonitosti nekaterih meril obravnavane v nadaljevanju, pa Državna revizijska komisija opozarja, da ni nujno, da bi do zatrjevanih kršitev izrazila enako stališče tudi v primeru drugačnih meril v razpisni dokumentacije.

Do enakih ugotovitev je Državna revizijska komisija prišla tudi v zvezi z zatrjevano kršitvijo načela zagotavljanja konkurence med ponudniki. Kot že zapisano so temelj za medsebojno ocenjevanje (pravilnih) ponudb v postopkih oddaja javnih naročil zgolj merila. Zato tudi ni mogoče ugotoviti namena vlagateljeva trditve, da so merila ocenjevanja ponudb skozi projektno nalogo in v odsotnosti nedvoumne in natančne tehnične specifikacije sporna, nejasna in da dopuščajo subjektivno presojo. Kot že zapisano so merila v tem postopku oddaje javnega naročila:
- cena ponudbe,
- reference ponudnikov s področja priprave dokumentacije,
- reference ponudnikov s področja programske opreme,
- kakovost poslovanja.
Za nobeno izmed navedenih meril ni vlagatelj konkretno zatrjeval, v čem naj bi posamezno merilo bilo v nasprotju z zakonom, niti ni za zatrjevane kršitve predlagal ali priložil dokazov. Zato vlagateljevim navedbam, da naj bi merila bila v nasprotju z načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki ni mogoče slediti. Ob zapisanem pa Državna revizijska komisija tudi povzema naročnikovo ugotovitev v odločitvi o zahtevku za revizijo, da "v projektni nalogi niso določena nobena merila za ocenjevanje, kot to navaja vlagatelj".

Vlagatelj naročniku očita tudi, da je obravnava ponudnikov in ponudb prepuščena neustrezni strokovni komisiji naročnika, s čemer ni izključena možnost diskriminacije ponudnika. Državna revizijska komisija ugotavlja, da tretji odstavek 21. člena ZJN-1 določa: "Naročnik je dolžan zagotoviti strokovno oceno ponudb. Naročnik lahko (!) istočasno s sklepom o začetku postopka imenuje strokovno komisijo za ocenitev ponudb. število in sestavo članov komisije naročnik določi glede na predmet javnega naročila in vrsto postopka oddaje javnega naročila." Glede na to je potrebno ugotoviti, da je naročnik dolžan zagotoviti strokovno oceno ponudb, vendar sam zakon ne določa na kakšen način mora to storiti. Citirano zakonsko določilo je torej napotitvene narave. Iz dokumentacije o javnem naročilu je razvidno, da je naročnik s sklepom o začetku postopka oddaje javnega naročila, imenoval skrbnika projekta in članico komisije. Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni mogoče pritrditi vlagateljevi navedbi, da je naročnik s svojim ravnanjem kršil ZJN-1. Državna revizijska komisija dodaja, da pa je morebitna diskriminacija ponudnikov v fazi presoje oziroma vrednotenja ponudb lahko predmet zahtevka za revizijo po odločitvi o dodelitvi javnega naročila, zato tovrstnih navedb (da ni izključena možnost diskriminacije ponudnika) v tem postopku kot preuranjenih ni mogoče obravnavati.

Glede vlagateljevih trditev o kršitvi načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (".. da bo dokumentacija pripravljena šele čez tri leta in šele takrat se bo začela faza digitalizacije in snemanja, kar pomeni, da bo dokumentacija od leta 1995 do leta 2000 dostopna uporabnikom šele čez 6 let â??") pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da lahko naročnik prične s postopkom oddaje javnega naročila, ko so izpolnjeni pogoji, navedeni v 15. členu ZJN-l, in sicer: "Naročnik sme pričeti s postopkom oddaje javnega naročila, če je javno naročilo predvideno v načrtu nabav in so v proračunu Republike Slovenije, proračunu lokalne skupnosti ali finančnem načrtu predvidena sredstva. Sredstva za posamezno javno naročilo ne smejo presegati zneska, določenega s predpisom, ki ureja izvrševanje proračuna in javno financiranje. Če traja izvajanje javnega naročila več let, morajo biti obveznosti, ki bodo terjale plačilo v naslednjih letih, dogovorjene v višini, ki jih določa predpis o izvrševanju proračuna za posamezno leto.". Potrjen predmet in obseg javnega naročila je podlaga za prehod iz predrazpisne v razpisno fazo in za začetek postopka oddaje javnega naročila. Vlagatelj ne zatrjuje, da naročnik za izvedbo javnega naročila teh pogojev ne-bi izpolnil, Državna revizijska komisija pa je ugotovila, da je naročnik v sklepu o začetku postopka navedel tako vir financiranja, kot konto-postavko. Ob upoštevanju zgoraj navedenih pogojev je naročnik pri oblikovanju predmeta javnega naročila avtonomen, pri tem pa mora ravnati skladno s pravili javnega naročanja in pravili javnega financiranja. Z revizijo postopkov javnega naročanja pa je po ZRPJN zagotovljeno pravno varstvo ponudnikov v postopkih oddaje javnih naročil in sicer Državna revizijska komisija presoja (na predlog vlagatelja in v mejah njegovega zahtevka), ali je bilo ravnanje naročnika po pravilih zakona, ki določa pogoje in postopek za oddajo javnega naročila (materialna zakonitost) in pravilih o pravnem varstvu (formalna zakonitost). V reviziji postopka se ne ocenjuje gospodarnost ravnanja naročnika, razen kadar ima (če ima) "negospodarno ravnanje" tudi znake (konkretnega) prepovedanega ravnanja po ZJN-1. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj ni v zahtevku za revizijo zatrjeval, da bi bil tako določen predmet javnega naročila v nasprotju z normativnimi določili ZJN-l.

Vlagatelj kot podlago za trditve o kršitvi načela enakopravnosti ponudnikov zatrjuje opustitev tehničnih specifikacij, ki so, kot navaja: "nujne predvsem zato, da bi lahko naročnik z uporabo vnaprej določenih meril in s tem objektivnih parametrov ocenil in izbral ponudnika". Državna revizijska komisija želi v tej zvezi posebej opozoriti, da je določitev meril za izbiro najugodnejšega ponudnika naročnikova odločitev. Ponudniki lahko zatrjujejo diskriminatornost ali drugačno nezakonitost postavljenih meril, nimajo pa pravnih možnosti za-to da zahtevajo drugačna "ustreznejša" merila, na primer takšna, kot bi bila po njihovem mnenju primera. Ne le to, 10. člen ZRPJN izrecno določa, da zahtevka za revizijo ni možno vložiti glede meril za ocenjevanje ponudb, razen če so ta v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil.
V zvezi s trditvami, da naj bi določen ponudnik ponudil rešitev večjega števila problemov in bi zaradi tega bil "v prvi fazi dražji" pa Državna revizijska komisija pojasnjuje, da so ponudniki pri pripravi ponudbe, kot tudi pri izvedbi pogodbe dolžni storiti zgolj to, kar od njih zahteva razpisna dokumentacija (v širšem smislu) in (pri izvedbi tudi) pogodba o izvedbi javnega naročila. Skratka, ponudnik je pri pripravi ponudbe, kot to navaja naročnik, dolžan upoštevati tiste zahteve in podatke, ki so opredeljeni s projektno nalogo.

Državna revizijska komisija tudi ni našla razlogov za to, da bi bilo ovrednotenje merila cena v razponu od 0 do 50 točk samo po sebi v nasprotju z ZJN-1. Hipotetično se bi namreč lahko naročnik odločil za "najnižjo ceno" tudi kot edino merilo.

Do vlagateljevih navedb, vezanih na domnevno merilo "opis načina dela in aplikacija", pa Državna revizijska komisija ne more opredeliti, saj tega merila niti v objavi javnega razpisa, niti v razpisni dokumentaciji ni najti.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije o zavrnitvi zahtevka za revizijo utemeljena.


Ker je vlagatelj vložil zahtevek za reviziji pred končnim rokom za oddajo ponudb, mora naročnik tudi njemu, ne glede na neutemeljenost zahtevka za revizijo omogočiti, da odda ponudbo. Smiselno enako velja seveda tudi za ponudnike, ki so jim bile, kot to izhaja iz naročnikove dokumentacije (neodprte) ponudbe vrnjene. Vložitev zahtevka za revizijo pred rokom za oddajo ponudb namreč ne more vsebovati tako signifikativnega elementa aleatornosti, ko bi neutemeljenost zahtevka za revizijo povzročila nezmožnost vložitve ponudbe. Morebitno neutemeljenost zahtevka za revizijo gre po mnenju Državne revizijske komisije v postopku revizije postopka oddaje javnega naročila v tej zvezi hipotetično sankcionirati zgolj s stroškovno sankcijo.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).



V Ljubljani, dne