018-054/03

Številka: 018-54/03-21-417

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN), po â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izvedbo fizičnega varovanja objektov â?? ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik),

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je, dne 13.09.2002, sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za izvedbo fizičnega varovanja â??. Javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â??, pod številko objave Ob-â??. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 05.11.2002, je razvidno, da je naročnik prejel 4 pravočasne ponudbe. Naročnik je, dne 19.11.2002, sprejel sklep, da bo nadaljeval postopek s pogajanji skladno s 1. točko 20. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1), z obrazložitvijo, da predložene ponudbe niso primerne, pravilne in sprejemljive. Istega dne je naročnik vse štiri ponudnike povabil k pogajanjem. Naročnik je ponudnike z obvestilom o oddaji javnega naročila, št. 2/2002, z dne 06.12.2002, obvestil, da je izvedbo naročila oddal ponudniku â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve obvestila o oddaji javnega naročila med drugim izhaja, da je bil izbrani ponudnik po merilih iz razpisne dokumentacije ocenjen z največjim številom točk.

Vlagatelj je dne 18.12.2002 vložil zahtevek za revizijo, z dne 16.12.2002, v katerem je med drugim navedel, da iz obvestila o oddaji javnega naročila izhaja, da naj bi izbrani ponudnik v postopku pogajanj pojasnil, da je v ponudbi ponudil najnižjo priporočeno ceno storitve, ki jo je sprejela zbornica za varovanje, ni pa bil seznanjen s tem, da lahko ponudi nižjo ceno od le-te. Izbrani ponudnik je glede na nove okoliščine ponudil ceno v višini 970,00 SIT na uro fizičnega varovanja. Vlagatelj meni, da je navedeno ravnanje naročnika nesprejemljivo, saj pomeni diskriminatorno izločitev vlagatelja in poseg v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika.

Naročnik je dne 30.12.2002, s sklepom št. 2/2002, zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa je navedel, da se je z vsemi ponudniki pogajal tako o pogojih za izvedbo javnega naročila kot tudi o ceni storitve, iz česar sledi, da nobeden izmed ponudnikov ni bil v tem postopku drugače obravnavan.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 03.01.2003, na podlagi 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 08.01.2003 odstopil vso dokumentacijo v nadaljnje odločanje.

Državna revizijska komisija je s sklepom, št. 018-5/03-21-77, z dne 20.01.2003, odločila, da se zahtevku za revizijo ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika, ki je navedena v obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 2/2002, z dne 06.12.2002.
V obravnavanem primeru je naročnik namreč le pri treh ponudnikih pogajanja vodil v okviru pravil, ki jih je določil sam, pri izbranem ponudniku pa je širil pogajanja preko meja, ki jih je sam vnaprej določil in je dopustil, da je slednji spremenil svojo ponudbo v segmentu cene in na ta način postal iz prvotno "najdražjega" najugodnejši ponudnik. Navedeno ravnanje pa je pomenilo ne le kršitev naročnikovih lastnih navodil iz "Povabil na pogajanja" in iz "Sklepa o uvedbi postopka s pogajanji v skladu s 1. točko 20. člena ZJN-1", temveč tudi nedopusten poseg v načelo enakopravnosti ponudnikov, ki je uzakonjeno v 7. členu ZJN-1.

Naročnik je z obvestilom, št. 2/2002, z dne 13.02.2003, po pregledu sklepa Državne revizijske komisije in celotne razpisne dokumentacije odločil, da se vse ponudbe za izvedbo predmetnega javnega naročila v skladu s 77. členom ZJN-1 zavrnejo. Naročnik v obrazložitvi ugotavlja, da je vsem ponudbam potekla veljavnost in zato ponudbe niso več obvezujoče za ponudnike. Naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji določil, da morajo ponudbe veljati do 31.12.2002, ker je računal, da bo v tem roku zaključil postopek in sklenil pogodbo z izbranim ponudnikom. Postopek zaradi vloženega zahtevka za revizijo se je zavlekel, zato naročnik meni, da so med trajanjem postopka ponudbe nehale veljati in bi bila zato zanj izbira najugodnejšega ponudnika brez ustreznega zavarovanja za resnost ponudbe, saj je poteklo tudi zavarovanje za resnost ponudbe. Naročnik tako meni, da nima več garancije, da bo ponudnik, ki bi bil izbran, dolžan pod pogoji določenimi z razpisno dokumentacijo skleniti pogodbo. Naročnik navaja, da se je zaradi navedenih dejstev odločil, da bo postopek javnega razpisa ponovil.

Vlagatelj je dne 21.02.2003 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da se ne strinja s takšno odločitvijo naročnika in obrazložitvijo obvestila, saj meni, da so bili v postopku s tem kršeni zlasti 77. člen ZJN-1, 4. člen ZJN-1 in prvi ter drugi odstavek 7. člena ZJN-1, zlasti pa 23. člen ZRPJN, 2. člen Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00 in 79/00) in 74. člen Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00 in 24/03).
Vlagatelj navaja, da iz sklepa Državne revizijske komisije, št. 018-5/03-21-77, z dne 20.01.2003, izhaja, da je razveljavljena le odločitev naročnika glede izbire najugodnejšega ponudnika, saj bi sicer, po vlagateljevem mnenju, bilo v izreku sklepa navedeno, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila. Vlagatelj meni, da mora naročnik na podlagi vlagateljevega zahtevka za revizijo, z dne 16.12.2002, in na podlagi odločitve Državne revizijske komisije odločiti o izbiri najugodnejšega ponudnika, ne pa ponavljati javnega razpisa, kar bi naročniku in ponudnikom povzročilo dodatne stroške, sam postopek pa bi se zavlekel. Vlagatelj meni, da odločitev naročnika pomeni kršitev 4. člena ZJN-1, saj mora naročnik z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti, da je poraba sredstev za naročnika najbolj gospodarna glede na namen javnega naročila in na predmet javnega naročila. Vlagatelj poudarja, da je načelo gospodarnosti eno izmed temeljnih načel javnega naročanja in se mora dosledno upoštevati tudi pri izvedbi postopka, katerega namen je, da se med večimi ponudniki in njihovimi ponudbami izbere tista ponudba, ki je najugodnejša in to po čim krajšem postopku. Vlagatelj meni, da bi zato moral naročnik pri izbiri najugodnejšega ponudnika upoštevati tudi 2. člen ZJN-1, po katerem mora naročnik sprejeti tako odločitev, ki je gospodarna in učinkovita. Vlagatelj še dodaja, da Ustava Republike Slovenije v 74. členu določa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo ter prepoveduje dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco. Vlagatelj pojasnjuje, da je javno naročilo gospodarska dejavnost in je zato odločitev naročnika kršitev teh določb, saj je bil vlagatelj vseskozi najugodnejši ponudnik. Vlagatelj opozarja, da je naročnik kršil tudi načelo enakopravnosti ponudnikov, ki je eno izmed načel javnega naročanja, v smislu prvega in drugega odstavka 7. člena ZJN-1, ki določata, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanja in da mora naročnik zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno ali osebno diskriminacijo ponudnikov ali diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik. Vlagatelj meni, da je v tem primeru šlo za razlikovanje med ponudniki in je naročnik diskriminatorno izločil najugodnejšega ponudnika, ko je pripravil in izvedel pogajanja, da je tako lahko izbral določenega ponudnika, sedaj pa, ko je bila odločitev naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika s strani Državne revizijske komisije razveljavljena, pa je naročnik preprosto zavrnil vse ponudbe, kar je po vlagateljevem mnenju, v nasprotju z odločitvijo Državne revizijske komisije. Vlagatelj poudarja, da se je naročnik s tem izognil izbiri drugega ponudnika, to je vlagatelja kot najugodnejšega ponudnika, saj je povsem očitno, da je naročnik želel oddati naročilo ponudniku, ki že sedaj opravlja pri naročniku storitve, ki so bile predmet javnega naročila in to za bistveno višjo ceno, kot jo je ponudil vlagatelj. Vlagatelj dodaja, da se naročnik napačno sklicuje na 77. člen ZJN-1, ki določa, da mora naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, posebej natančno pa mora navesti razloge za zavrnitev. Vlagatelj razume, da je takšna odločitev naročnika ob predpostavki utemeljenih razlogov v času postopka možna, naročnik pa mora o svoji odločitvi takoj obvestiti ponudnike in navesti razloge, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, ali o odločitvi, da začne nov postopek. Vlagatelj pa poudarja, da nikakor ni to možno po odločitvi o zahtevku za revizijo s strani Državne revizijske komisije, saj je naročnik na odločitev le-ta vezan in jo mora izvršiti na način, kot je določeno v njenem sklepu. Zato tudi Državna revizijska komisija daje napotke naročniku za izvedbo naročila v delu, ki ga razveljavlja. Vlagatelj nadaljuje, da naročnik kot razlog zavrnitve vseh ponudb navaja, da je vsem ponudbam potekla veljavnost, ker se je postopek zaradi vloženega zahtevka za revizijo zavlekel. Vlagatelj meni, da takšna formulacija ne vzdrži, saj poudarja, da 11. člen ZRPJN določa, da vložen zahtevek za revizijo zadrži postopek oddaje javnega naročila do odločitve Državne revizijske komisije. Če bi bilo drugače, ugotavlja vlagatelj, bi bilo mogoče vsako javno naročilo izigrati, zahtevki za revizijo bi postali brezpredmetni, saj bi v tem času ponudbam prenehala veljavnost. Vlagatelj očita naročniku, da le-ta ni takoj zavrnil vseh ponudb, ampak šele, dne 13.02.2003, po prejemu sklepa Državne revizijske komisije, kar je v nasprotju z 2. odstavkom 77. člena ZJN-1.
Vlagatelj poudarja, da ker Državna revizijska komisija ni razveljavila postopka v celoti, naročnik pa je nasprotno zavrnil vse ponudbe, kar pomeni razveljavitev postopka v celoti, to pomeni, da je naročnik s tem storil prekršek po 1. odstavku 34. člena ZRPJN, ki določa, da se naročnik kaznuje z denarno kaznijo najmanj 1.000.000 SIT za prekršek, če ne izvrši odločitve Državne revizijske komisije iz 23. člena ZRPJN. Te pa naročnik ni izvršil, ampak je postopek razveljavil v celoti in s tem sebi (proračunu) in ponudnikom povzročil dodatne stroške.
Vlagatelj glede na zgoraj navedeno zahteva, da naročnik upošteva njegove navedbe in spremeni odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, dosledno izvrši sklep Državne revizijske komisije ter upošteva vlagatelja kot najugodnejšega ponudnika.

Naročnik je s sklepom, št. 2/2002, z dne 10.03.2003, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik navaja, da je ponovno preveril zahteve vlagatelja in da ugotavlja, da niso podani pogoji za izbor, ker je potekla veljavnost ponudb v času trajanja postopka. Naročnik pojasnjuje, da je to edini razlog, zakaj naročnik ni izbral nobenega izmed ponudnikov, saj nima več nobene garancije, da bo ponudnik, ki bi bil izbran tudi sklenil pogodbo o izvedbi del. Naročnik meni, da njegovo ravnanje ne pomeni neupoštevanja sklepa Državne revizijske komisije, ki je razveljavila izbiro najugodnejšega ponudnika in še dodaja, da bo izvedel nov javni razpis, ki ga že pripravlja, in v tem že upošteva tudi napotila Državne revizijske komisije.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 12.03.2003, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 13.03.2003, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v reševanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN, interes za dodelitev naročila in bi mu lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in je upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila.
V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

Vlagateljeve navedbe v zahtevku za revizijo se nanašajo na utemeljenost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, zato je Državna revizijska komisija v revizijskem postopku pri presoji utemeljenosti vlagateljevih navedb morala odgovoriti na vprašanje, ali je naročnik pri zavrnitvi vseh ponudb v predmetnem javnem naročilu ravnal v skladu z določbami ZJN-1.
Pri tem Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je s sklepom, št. 018-5/03-21-77, z dne 20.01.2003, odločala o vlagateljevem zahtevku za revizijo in razveljavila odločitev naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika, zaradi (v mejah zahtevka za revizijo) ugotovljenih kršitev v postopku oddaje predmetnega javnega naročila. Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da je z navedenim sklepom, zaradi narave (s strani vlagatelja) zatrjevanih in (s strani Državne revizijske komisije) ugotovljenih kršitev, razveljavila naročnikovo odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika in ne celotnega postopka oddaje javnega naročila. Ob tem pa je potrebno dodati, da je Državna revizijska komisija napotila naročnika k ponovnemu pregledu in ocenjevanju ponudb ob upoštevanju ugotovitev iz navedenega sklepa, kar pomeni, da se je postopek oddaje predmetnega javnega naročila vrnil v fazo pred naročnikovo odločitvijo o oddaji javnega naročila. Naročnik je bil torej dolžan opraviti ponoven pregled in ocenjevanje ponudb, ob upoštevanju ugotovitev Državne revizijske komisije, ki so navedene v sklepu, št. 018-5/03-21-77, z dne 20.03.2003. Ponovno je potrebno poudariti, da so odločitev Državne revizijske komisije (razveljavitev naročnikove odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika) pogojevale v zahtevku za revizijo zatrjevane kršitve ZJN-1, v okviru katerih je Državna revizijska komisija odločala v predmetni zadevi. Naročnik je bil torej dolžan opraviti ponoven pregled in ocenjevanje ponudb, pri čemer pa ni omejen zgolj na ugotovitve Državne revizijske komisije iz njenega sklepa, ampak mora odpraviti tudi morebitne druge nepravilnosti v postopku oddaje javnega naročila, ki zaradi prej navedenih razlogov (ker niso bile zatrjevane v zahtevku za revizijo) niso bile predmet presoje pred Državno revizijsko komisijo. Zaradi vsega navedenega je potrebno ugotoviti, da naročnik ne bi bil upravičen razveljaviti celotnega postopka oddaje javnega naročila v primeru, če bi bili izpolnjeni zakonski pogoji za oddajo javnega naročila. Naročnik pa v obvestilu o zavrnitvi vseh ponudb, št. 2/2002, z dne 13.02.2003, zatrjuje ravno neobstoj pogojev za oddajo javnega naročila (potek veljavnosti vseh ponudb).

Državna revizijska komisija je tako v nadaljevanju presojala upravičenost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, glede na določila 77. člena ZJN-1. Naročnik je po prejemu navedenega sklepa Državne revizijske komisije opravil ponoven pregled ponudb in pri tem ugotovil, da je vsem ponudbam potekla veljavnost in tudi zavarovanje za resnost ponudbe, zaradi česar ponudbe niso več obvezujoče za ponudnike. V razpisni dokumentaciji je namreč določeno, da morajo ponudbe veljati do 31.12.2002, postopek oddaje javnega naročila pa se je zaradi vloženega zahtevka za revizijo zavlekel, zato naročnik ugotavlja, da nima več garancije, da bo ponudnik, ki bi bil izbran, dolžan skleniti pogodbo o izvedbi del pod pogoji, določenimi z razpisno dokumentacijo.
Pri tem gre opozoriti, da mora naročnik v primeru, da ne more oziroma ne želi opraviti izbire, postopati skladno s kogentnimi določbami ZJN-1, ki natančno določajo primere, ki takšno ravnanje dopuščajo kot možno, vendar možnosti zanj omejujejo. ZJN-1 na primer tako v drugem odstavku 25. člena določa, da če naročnik ugotovi, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ne more ali ne bo mogel oceniti prispelih ponudb, mora ponoviti javni razpis in povrniti ponudnikom na njihovo zahtevo stroške, za katere predložijo dokazila. ZJN-1 dopušča tudi možnost, da naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrne, lahko pa zavrne tudi vse neprimerne ali nesprejemljive ponudbe (76. člen ZJN-1). Državna revizijska komisija opozarja, da tudi v primeru pravilnih ponudb, njihove zavrnitve ZJN-1 ne prepoveduje. Tako zakon dopušča možnost, da naročnik kljub formalno uspešno izvedenemu postopku za oddajo konkretnega javnega naročila ne izbere najugodnejše ponudbe in ne sklene pogodbe z najugodnejšim ponudnikom. Za takšne primere pa ZJN-1 določa nekatera formalna ravnanja, ki jih mora opraviti naročnik. 77. člena ZJN-1 med drugim določa, da mora naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, posebej natančno navesti razloge za zavrnitev in o svoji odločitvi pisno obvestiti tudi ponudnike. Iz obvestila o zavrnitvi vseh ponudb, št. 2/2002, z dne 13.02.2003, je razvidno, da je naročnik svojo odločitev utemeljil in navedel razloge zanjo in pisno obvestil vse ponudnike, s tem pa je sledil določbi 77. člena ZJN-1. Državna revizijska komisija s tem v zvezi ponovno poudarja, da ima naročnik pravico zavrniti vse ponudbe, vendar pa se na ta institut vežejo določena pravna opravila iz 77. člena ZJN-1, ki jih mora naročnik ob zavrnitvi vseh ponudb opraviti.

77. člen ZJN-1 je povezan tudi z vprašanjem (ne)obstoja kontrahirne dolžnosti (17. člen Obligacijskega zakonika; Uradni list RS, št. 83/01) v postopkih oddaje javnih naročil. Obstoj kontrahirne dolžnosti lahko v postopkih oddaje javnih naročil zagovarjamo od pravnomočnosti odločitve o izbiri ponudnika dalje. Do tedaj, v fazi vrednotenja ponudb (znotraj razpisne faze), pa pomeni zagovarjanje kontrahirne dolžnosti tako obsežen poseg v načelo avtonomije volje naročnika, da ga ni mogoče zagovarjati.

Državna revizijska komisija je pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo ugotovila, da naročnik v postopku oddaje javnega naročila ni kršil določil ZJN-1, zato je skladno z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).



V Ljubljani, dne