018-034/03

Številka: 018-34/03-23-214

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu â??, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za Ureditev ceste R3-710/1292 â?? - â?? - â?? in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik),

ODLOČILA

1.) Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2.) Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo v znesku 100.000,00 SIT, v roku 15-ih dni, da ne bo izvršbe

3.) Naročnik mora v roku 90-ih dni po prejemu tega sklepa Državni revizijski komisiji predložiti poročilo o izvedbi postopka oddaje javnega naročila za Ureditev ceste R3-710/1292 â?? - â?? - ...

Obrazložitev

Naročnik je dne 3.06.2002 sprejel sklep, štev. JN-A-062-G/02 347-07-47/99, o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. â??, z dne â??, pod štev. objave Ob-â??, objavil javni razpis za oddajo javnega naročila za Ureditev ceste R3-710/1292 â?? - â?? - ....

Naročnik je dne 23.8.2002 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. A-62-G/02, št. zadeve 347-07-47/99, s katerim je vlagatelja obvestil, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral â??.

Vlagatelj je dne 2.10.2002 vložil zahtevek za revizijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila.

Dne 29.11.2002 je Državna revizijska komisija v predmetni zadevi izdala sklep, štev. 18-257/02-23-2101, s katerim je vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila, kot izhaja iz obvestila o oddaji javnega naročila, štev. A-62-G/02, štev. zadeve 347-07-47/99, z dne 23.08.2002.

Naročnik je dne 10.12.2002 izdal obvestilo, štev. 347-07-47/99, zap.štev.j.n. A-62-G/02, s katerim je vse ponudnike obvestil, da postopek javnega naročila zaključuje brez oddaje naročila. V obrazložitvi obvestila je naročnik navedel, da je zaradi vloženega zahtevka za revizijo prišlo do več kot tri-mesečnega zamika za sprejem odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila ter da zaradi tega zamika ni več možno skleniti pogodbe pod razpisnimi pogoji (Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe, točka 8 in 14). Ob navedenem je naročnik na podlagi 20. točke Navodil ponudnikom in 77. člena Zakona o javnih naročilih (Ur.l.RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) sprejel odločitev, da z nobenim izmed ponudnikov, ki so sicer predložili pravilne ponudbe, ne bo sklenil pogodbe.

Zoper zgoraj navedeno odločitev naročnika je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj v zahtevku za revizijo opozarja, da 8. točka Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določa, da mora izbrani ponudnik v celoti izvesti javno naročilo v sledečih rokih: 60% del do 30.5.2003, preostalih 40% del pa do 30.5.2004, medtem ko točka 14 določa oblikovanje ponudbene cene, strukturo dinamike plačil, sklenitev pogodbe ter da je cena fiksna in dokončna do zaključka izvedbe gradbenih del. Vlagatelj meni, da je sklep naročnika nezakonit in neutemeljen, saj naročnik ni obrazložil zakaj ni možno skleniti pogodbe iz razpisanih pogojev točke 8 in točke 14. Po vlagateljevem mnenju kakršen koli zamik prav gotovo ne more vplivati, da ni možno skleniti pogodbe, še posebej ob dejstvu, da bi moral naročnik po prejemu sklepa Državne revizijske komisije izbrati vlagatelja, kot najugodnejšega ponudnika in z njim podpisati pogodbo. Vlagatelj navaja, da bi izvršil pogodbo oziroma javno naročilo v skladu s točko 8, saj je zato usposobljen in ima za izvedbo javnega naročila dovolj časa (60% del do 30.5.2003, preostalih 40% del pa do 30.5.2004). Vlagatelj tudi ugotavlja, da se pogoji iz 14. točke ne spremenijo zaradi kakršnega koli zamika, saj ta točka določa oblikovanje ponudbene cene, strukturo dinamike plačil (ki je v navodilih označena kot približno), sklenitev pogodbe ter da je cena fiksna in dokončna do zaključka izvedbe gradbenih del. Vlagatelj še navaja, da ni prišlo do zamika zaradi vloženega zahtevka za revizijo ter da je vlagatelj samo izkoristil svojo pravico, da je opozoril na napake v postopku, s tem pa je preprečil nezakonito oddajo javnega naročila, zamik pa je po vlagateljevem mnenju povzročil naročnik, ker ni oddal javnega naročila v skladu z veljavno ureditvijo in ker ni upošteval pripomb vlagatelja že takrat, ko je prejel zahtevek za revizijo ter bi lahko odločil že 30.10.2002, tako da bi izločil izbranega ponudnika in izbral vlagatelja, kot najugodnejšega ponudnika. Iz tega izhaja, navaja vlagatelj, da je naročnik želel ne glede na kršitve skleniti pogodbo o oddaji javnega naročila s ponudnikom, ki ni izpolnjeval pogojev. Vlagatelj še opozarja na določilo 77. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, posebej natančno pa mora navesti razloge za zavrnitev ter da naročnik tega v svojem sklepu prav gotovo ni storil, saj vlagatelj ni kriv za kakršen koli zamik in zamik ne vpliva na izpolnjevanje pogojev 8. in 14. točke, prav tako pa ni nikjer v razpisni dokumentaciji navedeno, da bi naj bil več kot tri mesečni zamik razlog za zavrnitev vseh ponudb. Prav tako pa tudi ni jasno, navaja vlagatelj, od katerega datuma naj bi se ta zamik računal. Vlagatelj ponovno ugotavlja, da želi naročnik oddati javno naročilo ponudniku, ki ni imel popolne ponudbe, kar pomeni šikaniranje ponudnika ter glede na vse navedeno naročniku predlaga, naj razveljavi sklep in izbere najugodnejšega ponudnika, vlagatelju pa vrne takso za revizijski postopek.

Naročnik je s sklepom, štev. 347-3-47/1999, z dne 10.1.2003, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi navedenega sklepa naročnik navaja, da je ponovno pregledal dokumentacijo celotnega postopka oddaje javnega naročila in preučil sklep Državne revizijske komisije, pri čemer je najprej preveril 8. in 14. točko Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe. Naročnik navaja, da je bistvena 14. točka, ki določa, da naročnik pri ponudbeni ceni upošteva naslednjo strukturo dinamike plačil: za leto 2002 v višini cca 27%, za leto 2003 v višini cca 33%, ostalo v letu 2004. Iz navedene dinamike plačil je po naročnikovem mnenju razvidno, da je bil znaten delež finančnih sredstev za izvedbo javnega naročila (27%) predviden že za leto 2002, znana pa je okoliščina, da naročnik s tem delom sredstev, zaradi letnega zaključka financiranja iz naslova državnega proračuna (Zakon o izvrševanju proračuna RS za leto 2002 in 2003, Ur.1.RS, štev. 103/01 in Pravilnik o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za leto 2002, Ur.1.RS, štev. 88/02), od 23. oktobra 2002 dalje ni mogel razpolagati. Naročnik se sklicuje na 1. člen omenjenega pravilnika, ki določa, da lahko neposredni uporabniki proračuna RS v letu 2002 prevzamejo obveznosti iz naslova investicij, ki zapadejo v plačilo v breme proračuna RS za leto 2002, do vključno 23. oktobra 2002 ter navaja, da je zato od tega datuma dalje ostal z omejenim zneskom finančnih sredstev, kar je samodejno pomenilo, da javno naročilo ne more biti opravljeno v času, kot ga predvideva razpisna dokumentacija. Naročnik se sklicuje tudi na 8. točko Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, ki se delno povezuje s 14. točko, ter določa, da je javno naročilo potrebno izvesti v naslednjih rokih: 60% do 30.5.2003, 40% do 30.5.2004. Naročnik opozarja, da je glede na navedeno časovno dinamiko razvidno, da prvi termin vključuje tudi del leta 2002 ter navaja, da dela v tem obdobju niso mogla biti opravljena iz razlogov iz 14. točke. K navedenemu naročnik dodaja, da mora po določilu 15. člena Zakona o javnih financah (Ur.1.RS, štev. 79/99) za izvedbo javnih naročil zagotoviti vsa potrebna finančna sredstva ter da v obravnavanem primeru potrebnih sredstev ni imel zagotovljenih v taki meri, da bi garantirala uspešno izvedbo javnega naročila. K navedenemu naročnik še dodaja, da je vlagatelj svojo ponudbeno ceno opredelil v višini 268.000.000,00 SIT, z vključenim DDV, naročnikova ocenjena vrednost javnega naročila pa je znašala 207.500.000,00 SIT brez DDV oziroma 249.000.000,00 SIT z dodanim DDV ter da vlagateljeva ponudba za naročnika ni bila sprejemljiva, ker je presegala za to naročilo predvidena finančna sredstva. Naročnik zavrača tudi vlagateljevo trditev, da sklep Državne revizijske komisije določa naročnikovo obveznost izbire najugodnejšega preostalega ponudnika, z eliminacijo prvotno izbranega ponudnika. Naročnik poudarja, da je posebej zavzeto obravnaval navedbe Državne revizijske komisije, ki mu v zaključku obrazložitve sklepa očita kršenje načela enakopravnosti ponudnikov, da mora tokrat izvesti pravilen postopek oddaje javnega naročila, naročnik pa se je tej zahtevi odzval tako, da je upošteval vsa temeljna načela postopka oddaje javnih naročil, pri čemer pa poleg načela enakopravnosti ni mogel spregledati načela gospodarnosti postopka, s katerim se je soočil ob ukrepu Ministrstva za finance v zvezi z izvrševanjem proračuna RS. Z izpadom finančnih sredstev, ki jih je nameraval uporabiti za izpeljavo predmetnega javnega naročila v letu 2002, je naročnik namreč izgubil tisti del sredstev, ki bi mu omogočila celotno in zanesljivo izpeljavo javnega naročila. Ker je naročnik ugotovil, da javnega naročila ne bo mogel izpeljati na način, kot ga je predvidel v razpisu, ga je zaključil in o tem pisno obvestil vse ponudnike. Naročnik se tudi ne strinja z navedbo vlagatelja, da naj bi mu Državna revizijska komisija s svojim sklepom naložila le dolžnost izbire izmed preostalih pravilnih ponudb. Naročnik meni, da mu komisija očita nepravilnosti pri izpeljavi postopka, kajti izrecno mu je določila obveznost ponovnega pregleda in ocene ponudb, s tem pa je naročniku po njegovem mnenju dala pravico ponovnega odločanja v celotnem obsegu zadeve in ne samo pri končni odločitvi izbire najboljšega ponudnika. V zvezi z vlagateljevo navedbo, da se ne strinja z obrazložitvijo izpodbijanega obvestila, naročnik meni, da je njegova obrazložitev takšna, kakršno določa 77. člen ZJN-1: pisna, vsebinsko sicer kratka, toda nedvoumna. Obrazložitev navaja spremembo razpisnih pogojev, ki je nastala zaradi časovne zamude pri izpeljavi javnega naročila. Zaradi ugoditve vlagateljevi zahtevi po natančnejši obrazložitvi pa naročnik ponovno poudarja, da so se od 23.10.2002 dalje spremenili finančni pogoji naročnika - investitorja v zvezi z deležem sredstev iz leta 2002 ter da zaradi teh okoliščin naročnik ni več izpolnjeval pogojev za oddajo del. Za naročnika je ta okoliščina objektivni vzrok neizpolnitve izvršitve javnega naročila, morebitna subjektivna krivda (vlagateljev revizijski zahtevek) pa je pri tem drugotnega pomena. Naročnik poudarja, da se je posledica izvajanja proračuna zgodila v času, ko je bil postopek javnega naročila še odprt in na to naročnik ni imel nobenega vpliva, zaradi česar je postopek zaključil tako, kot je to zapisal v obvestilu ponudnikom.

Naročnik je vlagatelja v skladu s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN vlagatelja pozval, naj mu v roku treh dni sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Vlagatelj je z dopisom, štev. 9-Kl/P-03-113, z dne 29.1.2003, obvestil naročnika, da vztraja pri zahtevku za revizijo ter da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. V dopisu vlagatelj navaja, da naročnik v svojem sklepu, s katerim je zavrnil njegov zahtevek za revizijo, ni podal odgovora glede dejstev, ki jih je vlagatelj navedel v revizijskem zahtevku. Vlagatelj ugotavlja, da je naročnik v obrazložitvi navedel, da od 23.10.2002 ni mogel razpolagati s sredstvi, ki jih je namenil za predmetno javno naročilo, kar naj bi pomenilo, da javno naročilo ne more biti opravljeno v času, ki ga je določil ter da naj bi bilo iz dinamike plačil razvidno, da je bil predviden 27 % delež za leto 2002. Takšna obrazložitev naročnika je po vlagateljevem mnenju zavajajoča, saj je objavil javno naročilo v juniju 2002, ob upoštevanju vseh rokov, predvidenih v postopkih javnih naročil, pa bi mu moralo bili znano, da se lahko postopki zavlečejo tudi do konca oktobra. To pomeni, navaja vlagatelj, da je naročniku moralo biti znano, da javnega naročila ni mogoče izpeljati do 23.10.2002, zaradi česar bi moral objaviti razpise že na začetku leta. Vlagatelj ugotavlja tudi, da je prejel obvestilo o oddaji javnega naročila 2.9.2002, dne 10.9.2002 je naročnik prejel zahtevo po obrazloženem obvestilu, 25.9.2002 je posredoval obrazloženo obvestilo, 2.10.2002 pa je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo ter 6.11.2002 prejel sklep, s katerim je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil. Glede na obrazložitev, ki jo je dal naročnik v sklepu, štev. 347/3-47/1999, z dne 10.1.2003, mu je moralo biti po mnenju vlagatelja že v obdobju izdaje sklepa, s katerim je zavrnil prvi revizijski zahtevek vlagatelja (torej 6.11.2002), znano, da ne razpolaga s sredstvi, iz česar vlagatelj sklepa, da je torej naročnik javno naročilo dodelil ponudniku, ki ni izpolnjeval pogojev, čeprav sam za to ni imel sredstev. Vlagatelj meni, da bi glede naročnikove obrazložitve iz sklepa, z dne 10.1.2003, naročnik moral razveljaviti postopek že ob prejetju prvega zahtevka za revizijo. Vlagatelj meni, da ta obrazložitev ne drži, saj je naročnik postopek javnega naročila vodil po domnevnem 23.10.2002. Naročnik je namreč vedel, da bodo sredstva na razpolago, saj jih je prerazporedil na drugo proračunsko postavko. Obrazložitev naročnika pa je po prepričanju vlagatelja zavajajoča tudi v delu, ko pravi, da je za leto 2002 imel zagotovljena sredstva v višini 27 %. Iz ponudbene dokumentacije namreč izhaja, da ponudnik pri oblikovanju ponudbene cene lahko upošteva strukturo dinamike plačil, ki predvideva približno 27% za leto 2002, kar lahko pomeni 0% ali 100% v letu 2002 in iz česar izhaja, da se ta dinamika plačil lahko upošteva ter da gre za približno vrednost ne pa za fiksen znesek, ki je ponudniku zajamčen, za naročnika pa obvezujoč. Vlagatelj dalje navaja, da je naročnik v svoji obrazložitvi navedel, da naj bi prvi termin za izvedbo javnega naročila vključeval tudi del leta 2002 ter da dela v tem obdobju niso mogla biti opravljena iz razloga točke 14. Tudi takšna obrazložitev naročnika je po vlagateljevem mnenju zavajajoča, saj 8. točka govori o rokih za izvedbo del, vlagatelj pa je že večkrat poudaril, da je zmožen opraviti dela v skladu z zahtevo iz 8. točke, zaradi česar je sklicevanje naročnika, da dela v obdobju 2002 niso mogla biti opravljena zaradi 14. točke po njegovem mnenju neutemeljeno. Dela bi lahko bila opravljena v kolikor bi naročnik izbral najugodnejšega ponudnika, ki bi začel dela tudi izvajati, predvidena dinamika plačil pa nikakor na to nima vpliva. Že iz poteka tega javnega razpisa oziroma datumov posameznih aktivnosti naročnika je po mnenju vlagatelja razvidno, da naročnik postopek zavlačuje. Vlagatelj je prepričan, da je to razvidno tudi iz dejstva, da je naročnik sprejel svojo odločitev (sklep, štev. 347-3-47/1999) dne 10.1.2003, na pošto pa je bila odločitev dana 24.1.2003, čeprav določajo določila ZRPJN, da mora naročnik svojo odločitev sporočiti v treh dnevih od sprejema odločitve, vlagatelj pa je sklep prejel 27.1.2003. Vlagatelj nadalje ugotavlja, da je zavajajoča tudi navedba naročnika, da je ocenjena vrednost javnega naročila znašala 207.500.000,00 SIT brez DDV oziroma 249.000.000.00 SIT z dodanim DDV, saj naročnik te vrednosti do sedaj ni sporočil ponudnikom oziroma jo ni navedel v javnem naročilu oziroma dosedanji korespondenci. V tem primeru gre po vlagateljevem mnenju za očitno manipulacijo z neko ocenjeno vrednostjo, o kateri vlagatelj do sedaj še ni bil seznanjen, poleg tega pa gre v danem primeru samo za ocenjeno vrednost, ki nikakor ne more biti fiksna. Nadalje vlagatelj ugotavlja, da so bili v postopku udeleženi trije ponudniki, iz podanih ponudb pa izhaja, da sta dva ponudnika podala vrednost, ki je višja kot je "ocenjena vrednost javnega naročila", kar je bilo naročniku znano ves čas postopka. Vlagatelj je prepričan, da v kolikor bi naročnik s to ocenjeno vrednostjo že razpolagal v prvem revizijskem postopku oziroma pri odločanju o najugodnejšemu ponudniku, bi jo v postopku tudi že navedel in ustrezno uporabil za razveljavitev postopka, česar pa naročnik seveda ni storil, saj si je ocenjeno vrednost sedaj domislil. Ker naročnik izvaja javna naročila na področju cele Slovenije in so mu znane cene po enoti mere, vlagatelj predlaga, naj primerja cene na slovenskem tržišču in tržišču SV Slovenije s cenami vlagatelja, s čimer bo dobil pravo sliko njegove ponudbe, iz te slike pa bo ugotovil, v kolikor še ni, da je ponudba vlagatelja glede na zahteve izvedenih del cenovno ugodna in primerljiva, saj je nižja od povprečnih cen za tovrstna dela.

Naročnik je z dopisom, štev. 347-73-47/99, z dne 6.2.2003, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 13.2.2003, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je z dopisom, štev. 018-34/03-23-217, z dne 14.2.2003, naročnika zaprosila, naj ji skladno z 2. odstavkom 21. člena ZRPJN posreduje manjkajočo dokumentacijo, katero je od naročnika prejela dne 20.2.2003 (dopis naročnika, štev. 347-07-47/99, z dne 18.2.2003).

Državna revizijska komisija je z dopisi, štev. 018-34/03-23-283, z dne 24.2.2003 ter štev. 018-34/03-23-307, z dne 5.3.2003 in štev. 018-34/03-23-341, z dne 10.3.2003 (oba urgenca), na podlagi 2. odstavka 21. člena ZRPJN naročnika zaprosila, naj ji posreduje še dodatna pojasnila. Zaprošena dodatna pojasnila je Državna revizijska komisija od naročnika prejela dne 12.3.2003 (dopis naročnika, štev. 347-07-47/99, z dne 6.3.2003).

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter presoji s strani Državne revizijske komisije zahtevanih dodatnih pojasnil naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: (2.) "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

V predmetni zadevi je Državna revizijska komisija že enkrat odločala, pri čemer je s sklepom, štev. 018-257/02-23-2101, ugodila vlagateljevemu zahtevku za revizijo ter razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila, kot je izhajala iz obvestila o oddaji javnega naročila, štev. A-62-G/02, štev. zadeve 347-07-47/99, z dne 23.08.2002. Z navedeno odločitvijo Državne revizijske komisije se je predmetni postopek oddaje javnega naročila vrnil v fazo pred sprejemom odločitve o izbiri najugodnejše ponudbe, kar pomeni, da je bilo potrebno ponovno opraviti pregled in ocenjevanje prejetih ponudb, pri čemer pa naročnikova odločitev o izbiri najugodnejše ponudbe oziroma o oddaji predmetnega javnega naročila z odločitvijo Državne revizijske komisije ni bila v ničemer vnaprej prejudicirana. V skladu z veljavnimi predpisi o javnem naročanju je namreč dokončna odločitev o izbiri najugodnejše ponudbe (kot tudi o tem, ali bo naročilo sploh oddal v izvedbo) prepuščena naročniku - seveda ob pogoju, da je le-ta postopek oddaje javnega naročila kot celoto izvedel v skladu z zakonom.

V obravnavanem primeru je naročnik izpodbijano odločitev o tem, da izvedbo predmetnega javnega naročila ne bo oddal v izvedbo nobenemu izmed ponudnikov, ki so sicer predložili pravilne ponudbe (obvestilo, štev. 347-07-47/99, zap.štev.j.n. A-62-G/02, z dne 10.12.2002), sprejel na podlagi določbe 77. člena ZJN-1.

ZJN-1 v 77. členu (Zavrnitev vseh ponudb) ureja položaj, ko se naročnik odloči, da kljub uspešno izvedenemu postopku oddaje javnega naročila ne bo sklenil pogodbe z nobenim od ponudnikov, katerih ponudbe so sicer formalno pravilne. V 1. odstavku 77. člena ZJN-1 naročniku nalaga dolžnost, da mora svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, pri čemer mora posebej natančno navesti razloge za zavrnitev, o zavrnitvi vseh ponudb pa mora obvestiti tudi vlado oziroma svoj nadzorni organ ter takšno svojo odločitev poslati v objavo Uradnemu listu Republike. V 2. odstavku 77. člena ZJN-1 je še določeno, da mora naročnik o svoji odločitvi, da je zavrnil vse ponudbe, takoj pisno obvestiti ponudnike, prav tako pa jih mora obvestiti tudi o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe ali o odločitvi, da začne novi postopek.

Ob upoštevanju zgoraj citiranih določil ZJN-1 je potrebno trditev vlagatelja, da bi moral naročnik izbrati med njim in še enim ponudnikom, ki je predložil pravilno ponudbo (in da torej naročnik ne bi smel sprejeti odločitve o zavrnitvi vseh ponudb), zavrniti kot neutemeljeno. Zavrnitve vseh ponudb, četudi so formalno pravilne, ZJN-1 namreč ne prepoveduje. Iz določbe 77. člena ZJN-1 je mogoče razbrati, da zakon dopušča možnost, da naročnik kljub formalno uspešno izvedenemu postopku za oddajo konkretnega javnega naročila ne izbere najugodnejše ponudbe in ne sklene pogodbe z najugodnejšim ponudnikom. Za takšne primere pa ZJN-1 določa nekatera formalna ravnanja, ki jih mora opraviti naročnik (svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik pisno utemeljiti, pri čemer mora posebej natančno navesti razloge za zavrnitev, ponudnike mora takoj pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe ali o odločitvi, da začne novi postopek itd.). Določba 77. člena ZJN-1 je povezana z vprašanjem (ne)obstoja kontrahirne dolžnosti (17. člen Obligacijskega zakonika; Ur.l. RS, štev. 83/01) v postopkih oddaje javnih naročil. Obstoj kontahirne dolžnosti lahko v postopkih oddaje javnih naročil zagovarjamo od pravnomočnosti odločitve o izbiri ponudnika dalje. Do tedaj, v fazi vrednotenja ponudb (znotraj razpisne faze), pa pomeni zagovarjanje kontrahirne dolžnosti tako obsežen poseg v načelo avtonomije volje naročnika, da ga ni mogoče zagovarjati.

Kot je razvidno iz dokumentacije o oddaji javnega naročila, je naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb skladno s 1. odstavkom 77. člena ZJN-1 pisno utemeljil v obvestilu štev. 347-07-47/99, zap.štev.j.n. A-62-G/02, z dne 10.12.2002, ki so ga prejeli vsi ponudniki. V omenjenem obvestilu je naročnik navedel razloge za svojo odločitev, in sicer je zapisal, da je zaradi vloženega zahtevka za revizijo prišlo do več kot tri-mesečnega zamika za sprejem odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila ter da zaradi tega ni več možno skleniti pogodbe pod razpisnimi pogoji (naročnik se pri tem sklicuje na 8. in 14. točko Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe). Ob upoštevanju vlagateljevega očitka v zahtevku za revizijo, da naročnik ni obrazložil, zakaj ni možno skleniti pogodbe po razpisanih pogojih iz 8. točke in 14. točke Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, je naročnik v nadaljevanju postopka (obrazložitev sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, štev. 347-3-47/1999, z dne 10.1.2003) dodatno pojasnil, da je bila pri tem bistvena 14. točka, ki določa, da naročnik pri ponudbeni ceni upošteva naslednjo strukturo dinamike plačil: za leto 2002 v višini cca 27%, za leto 2003 v višini cca 33%, ostalo v letu 2004. Ker je bil torej znaten delež finančnih sredstev za izvedbo predmetnega javnega naročila (27%) predviden že za leto 2002, naročnik pa s tem delom sredstev zaradi zaključka letnega financiranja iz naslova državnega proračuna od 23. oktobra 2002 dalje ni (več) mogel razpolagati, je naročnik ugotovil, da predmetnega javnega naročila ne bo mogel izpeljati na način, kot ga je predvidel v razpisni dokumentaciji, saj zato ni imel več zagotovljenih potrebnih sredstev v takšnem obsegu, ki bi garantirala njegovo uspešno izvedbo, zaradi česar je postopek oddaje javnega naročila zaključil in o tem pisno obvestil vse ponudnike. K navedenemu je naročnik dodal še, da 8. točka Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe predvideva, da bo javno naročilo potrebno izvesti v rokih do 30.5.2003 (60%) oziroma do 30.5.2004 (40%) ter da glede na tako opredeljeno časovno dinamiko po naročnikovi oceni (ob pomanjkanju finančnih sredstev, ki bi predvideno dinamiko izvedbe omogočala) predvidena dela v tem obdobju niso mogla (oziroma ne bi mogla) biti opravljena, kajti prvi izvedbeni termin vključuje tudi del leta 2002. Naročnik je opozoril tudi, da je vlagatelj svojo ponudbeno ceno opredelil v višini 268.000.000,00 SIT, z vključenim DDV, da pa je naročnikova ocenjena vrednost javnega naročila znašala 207.500.000,00 SIT brez DDV oziroma 249.000.000,00 SIT z dodanim DDV, zaradi česar vlagateljeva ponudba za naročnika tudi sicer ni bila sprejemljiva, saj je presegala za to naročilo predvidena finančna sredstva.

Kljub vsemu zgoraj navedenemu je Državna revizijska komisija na podlagi pooblastila iz 2. odstavka 21. člena ZRPJN naročnika zaprosila za dodatna pojasnila v zvezi s konstrukcijo potrebnih finančnih sredstev za izvedbo predmetnega javnega naročila.

Iz pisnih pojasnil (dopis naročnika, štev. 347-07-47/99, z dne 6.3.2003), ki jih je Državna revizijska komisija prejela dne 12.3.2003, je razvidno, da je naročnik v času sprejema sklepa o začetku oddaje predmetnega javnega naročila (3.6.2002) razpolagal s celotnimi finančnimi sredstvi, ki so bila potrebna za izvedbo predmetnega javnega naročila za predvideni letni obdobji 2002 in 2003. Naročnik je Državni revizijski komisiji na njeno zahtevo predstavil finančno konstrukcijo za izvedbo predmetnega javnega naročila, ki temelji na podlagi "Investicijskega programa za ureditev ceste R3-710, odsek 1292, â?? - â?? - â?? od km 11+080 do km 12+200 â?? - â??" (oktober 2000 - junij 2001 ) in ki ga je dne 9.8.2001 pregledala in potrdila Komisija za pregled in izdelavo ocene za IP za vse ukrepe na državnih cestah, razen novogradenj. Vsebina navedenega programa je rekonstrukcija regionalne ceste R3-710, finančni okvir programa pa vsebuje izračun gradbenih del in izračun komunalnih energetskih vodov in naprav. Naročnik je na zahtevo Državne revizijske komisije predložil tudi specifikacijo finančne konstrukcije predmetnega javnega naročila v tistem delu, ki prikazuje finančni delež investitorja projekta - Ministrstva za promet ter finančni delež (so)financerja - â??. Kot je razvidno iz deležev finančnih sredstev, so bila sredstva predvidena tudi za leto 2002, naročnik pa je imel ta sredstva zagotovljena in planirana za konkretno javno naročilo. Vendar pa naročnik ni mogel vplivati na okoliščino prepovedi razpolaganja s temi sredstvi od 23.10.2002 dalje, ki je nastala kot posledica uveljavitve določil Pravilnika o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za leto 2002 (1. člen omenjenega pravilnika je namreč določil, da lahko neposredni uporabniki proračuna RS v letu 2002 prevzamejo obveznosti iz naslova investicij, ki zapadejo v plačilo v breme proračuna RS za leto 2002, do vključno 23.10.2002), zato od tega datuma dalje naročnik ni razpolagal s finančnimi sredstvi, kar je pomenilo, da javnega naročila ni bilo mogoče realizirati. Vse navedeno potrjuje navedbe naročnika, da v spornem obdobju dejansko ni izpolnjeval razpisnih pogojev v smislu finančnega zagotovila za izvedbo predmetnega javnega naročila.

Državna revizijska komisija je preverila tudi očitke vlagatelja, ki se nanašajo na domnevne kršitve postopka v zvezi z določitvijo ocenjene vrednosti predmetnega javnega naročila (vlagatelj naročniku očita, da te vrednosti ni navedel v javnem naročilu ter dosedanji korespondenci, zaradi česar gre v tem primeru po njegovem mnenju za očitno manipulacijo z neko ocenjeno vrednostjo, o kateri vlagatelj doslej ni bil seznanjen, poleg tega pa gre v danem primeru samo za ocenjeno vrednost, ki nikakor ne more biti fiksna). Glede navedenih vlagateljevih očitkov gre najprej ugotoviti, da objave ocenjene vrednosti ZJN-1 sicer ne prepoveduje, vendar pa hkrati naročniku nikjer ne zapoveduje, da bi moral ocenjeno vrednost javnega naročila oziroma vrednost naročila, kakršno pričakuje v ponudbah, objaviti bodisi v objavi javnega razpisa (2. odstavek 68. člena ZJN-1) bodisi v razpisni dokumentaciji (23. člen ZJN-1) - torej aktih, s katerima se prvenstveno zagotavlja javnost in transparentnost postopka oddaje javnega naročila. Vrednost javnega naročila, kot jo naročnik ocenjuje in pričakuje v ponudbah, je v skladu s 3. točko 1. odstavka 21. člena ZJN-1 eden od elementov sklepa o začetku postopka, ki pa je interni akt naročnika. Državna revizijska komisija je ob pregledu dokumentacije postopka oddaje predmetnega javnega naročila, ki ji jo je odstopil naročnik, ugotovila, da je naročnik dne 3.6.2002 na podlagi 21. člena ZJN-1 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila, zap.štev. JN-A-062-G/02, štev. zadeve 347-07-47/99, v katerem je določil tudi vrednost javnega naročila, ki jo naročnik ocenjuje in pričakuje v ponudbi, in sicer cca. 207.500.000,00 SIT brez DDV oziroma cca. 249.000.000,00 SIT z DDV. Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku od naročnika tudi zahtevala, naj pojasni, na kakšnih osnovah je oblikoval orientacijsko vrednost predmetnega javnega naročila, naročnik pa je pojasnil, da je orientacijsko vrednost predmetnega javnega naročila oblikoval na podlagi tehničnih in finančnih vidikov, pri čemer je predvidel vsa potrebna dela, ki jih je bilo potrebno izvesti za rekonstrukcijo predmetne ceste. Vsakemu potrebnemu delu je naročnik dodal pripadajoč lastni faktor na podlagi uveljavljenih norm gradbeno-tehnične stroke, ti faktorji pa imajo že opredeljeno finančno izhodišče (finančni minimum), ki ga je potrebno korigirati le še iz vidika kvantitete zahtevanih opravil, pri čemer je bil operativni del tega narejen v predhodno omenjenem investicijskem programu. Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da vlagateljevi očitki naročniku, ki zadevajo domnevne nepravilnosti v zvezi z določitvijo in objavo ocenjene vrednosti predmetnega javnega naročila niso utemeljeni.

Ob vsem navedenem Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelju v svojem zahtevku za revizijo ni uspelo dokazati, da je naročnik ravnal v nasprotju z določili ZJN-1, zlasti v nasprotju s 77. členom ZJN-1 oziroma da razlogi, na podlagi katerih je naročnik utemeljil svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, ne obstajajo. Po pregledu razpisne dokumentacije ter dodatne dokumentacije in pojasnil, posredovanih s strani naročnika, pa tudi Državna revizijska komisija nima utemeljenih razlogov, da bi naročnikovo obrazložitev zavrnitve vseh ponudb označila kot neutemeljeno.

Ob vsem opisanem je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Ker naročnik v obvestilu, štev. 347-07-47/99, zap.štev.j.n.: A-62-G/02, z dne 10.12.2002, ponudnikom ni jasno pojasnil, da je razlog za zavrnitev vseh ponudb v tem, da zaradi zaključka proračunskega leta od 23.10.2002 ne razpolaga več s potrebnimi finančnimi sredstvi za izvedbo predmetnega javnega naročila (Zakon o izvrševanju proračuna RS za leto 2002 in 2003 in Pravilnik o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za leto 2002), Državna revizijska komisija ocenjuje, da je naročnik s svojim ravnanjem povzročil vložitev vlagateljevega zahtevka za revizijo, zato je odločila tako, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa. Odločitev o stroških je Državna revizijska komisija sprejela na podlagi 5. odstavka 3. člena ZRPJN in 1. odstavka 156. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur.l.RS, štev. 26/99).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.

V skladu s 4. odstavkom 23. člena ZRPJN lahko Državna revizijska komisija, ob sprejemu odločitve o zahtevku za revizijo, od naročnika zahteva, da Državni revizijski komisiji predloži poročilo o izvedbi postopka, v katerem je bil vložen zahtevek za revizijo ali ponovljenem postopku. Državna revizijska komisija lahko od naročnika zahteva, da skupaj s poročilom predloži dokumentacijo o postopku oziroma izvedbi predmeta javnega naročila. Naročnik mora poročilo predložiti v roku, ki ga določi Državna revizijska komisija in ne sme biti daljši od šestih mesecev po prejemu sklepa o zahtevku za revizijo. Če Državna revizijska komisija ugotovi, da v poročilu ni izkazana odprava nepravilnosti oziroma upoštevanje napotkov Državne revizijske komisije ali naročnik poročila ne predloži, o tem obvesti urad, pristojen za javna naročila, vlado oziroma nadzorni organ naročnika.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 3. točko izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne