018-266/04 Agencija RS za okolje

Številka: 018-266/04-21-2016

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99, 90/99,110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) po predsednici mag. Mariji Bukovec Marovt, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za vzdrževanje fotokopirnih strojev in faximilnih naprav in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje ILIR d.o.o., Ob železnici 18, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za okolje in prostor, Agencija RS za okolje, Vojkova 1b, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 8.11.2004

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je v dne 14.5.2004 sprejel sklep, štev. 400-16-15/2004, o začetku postopka naročila male vrednosti za vzdrževanje fotokopirnih strojev in faximilnih naprav.

Naročnik je z Obvestilom o oddaji naročila, štev. 400-16-15/2004, z dne 28.5.2004, vlagatelja obvestil, da je izvedbo naročila oddal podjetju AVTENTA SERVIS d.o.o., šmartinska 106, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z dopisom, štev. 1/2004, z dne 9.4.2004, na podlagi 2. odstavka 78. člena Zakona o javnih naročilih (Ur.l.RS, štev. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1) od naročnika zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji naročila.

Naročnik je vlagatelju poslal obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, štev. 400-16-15/2002, z dne 22.6.2004, v katerem navaja, da je k oddaji ponudbe pozval štiri ponudnike ter da je prejel tri pravočasne ponudbe, od katerih sta bili dve ponudbi pravilni, medtem ko je bila ponudba vlagatelja nepravilna. Naročnik navaja, da je izmed obeh pravilnih ponudb izbral cenovno najugodnejšo ponudbo ter v nadaljevanju natančneje pojasnjuje razloge za izločitev vlagateljeve ponudbe. Naročnik se sklicuje na 7. točko Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, kjer so navedena merila in postopki, ki se nanašajo na ugotavljanje in ocenjevanje usposobljenosti ponudnikov ter navaja, da vlagatelj ni izpolnil pogoja, ki zahteva predložitev listine ali ustrezne izjave, da ima veljavno dovoljenje pristojnega organa za opravljanje dejavnosti, zaradi česar ga je naročnik izločil iz nadaljnjega ocenjevanja ne glede na to, da je bil najcenejši oziroma najugodnejši ponudnik. Obrazloženemu obvestilu je naročnik priložil tudi kopijo Končnega poročila o oddaji naročila, štev. 400-16-15/2004, z dne 28.5.2004.

Vlagatelj je pravočasno vložil zahtevek za revizijo, z dne 23.7.2004, s katerim predlaga, da naročnik razveljavi odločitev o izboru (obrazloženo obvestilo) in izbere vlagatelja, kot najugodnejšega ponudnika. V obrazložitvi vlagatelj citira besedilo 3. točke 10. poglavja razpisne dokumentacije ter navaja, da je iz 1. odstavka cit. zahteve razvidno, da je naročnik v skladu s 6. in 7. odstavkom 4. člena Zakona o gospodarskih družbah (Ur.l.RS, štev. 30/93, 29/94, 82/94, 20/98, 6/99, 54/99, 45/0159/01 in 93/02; v nadaljevanju: ZGD) zahteval dokazilo o tem, da ima ponudnik veljavno dovoljenje pristojnega organa za opravljanje dejavnosti, ki je predmet naročila, le v primeru, če je tako dovoljenje zahtevano s posebnim predpisom. Vlagatelj navaja, da glede na dejstvo, da za opravljanje tovrstne dejavnosti ni potrebno pridobiti dovoljenja za opravljanje dejavnosti, tega pač ni predložil ter meni, da naročnik zato ni smel izločiti njegove ponudbe. Vlagatelj priznava, da naročnik v nadaljevanju iste točke sicer navaja, da če ne obstaja zakon v smislu 7. odstavka 4. člena ZGD, ponudnik poda "posebno lastno izjavo, da izpolnjuje pogoje". Vendar pa vlagatelj meni, da je dejstvo, da ponudnik izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti, razvidno že iz izpisa iz sodnega registra ter dodaja, da je poleg tega dodatno podpisal še lastno pisno izjavo, dano pod kazensko in materialno odgovornostjo, o izpolnjevanju obveznih pogojev za udeležbo po ZJN-1. Po vlagateljevem prepričanju je "posebna lastna izjava", ki jo zahteva naročnik, še posebej irelevantna zaradi dejstva, da zanjo ni zahtevana pisna oblika, to pa po vlagateljevem prepričanju pomeni, da lahko ponudnik na naročnikovo zahtevo le-to da v katerikoli fazi postopka in v poljubni obliki. Da je temu tako, je po vlagateljevem mnenju razvidno iz zadnjega odstavka te točke, kjer naročnik eksplicitno zahteva pisno obliko lastne izjave, da ponudnik izpolnjuje obvezne pogoje za udeležbo po ZJN-1. Da naročnik ni imel v mislih predložitve tako imenovane "posebne lastne izjave" v pisni obliki, pa po vlagateljevem mnenju dokazuje tudi predzadnji odstavek te točke, ki izhaja iz dejstva, da morajo imeti dokazila določeno veljavnost od datuma roka za predložitev ponudbe ter da ni obvezna njihova oblika v originalu ali overjeni fotokopiji. Ob navedenem vlagatelj meni, da je naročnik v fazi analize spreminjal pogoje glede zahtev iz 3. točke 10. dela razpisne dokumentacije ter da je posledično kršil vrsto določb in temeljnih načel ZJN-1.

Naročnik je s sklepom, štev. 400-16-15/2004, z dne 19.18.2004, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi navedenega sklepa naročnik navaja, da so listine in dokazila, s katerimi se preverja usposobljenost in sposobnost ponudnika, navedene v 28. členu Navodil o oddaji javnih naročil male vrednosti, štev. 402-00-67/00, z dne 3.1.2001, 18.5.2001 in 20.1.2003 ter da jih je naročnik ustrezno povzel v razpisni dokumentaciji, pri čemer je posebej upošteval tudi spremembo ZGD ter zahteval, da mora imeti ponudnik veljavno dovoljenje pristojnega organa za opravljanje dejavnosti, ki je predmet naročila in je tako dovoljenje zahtevano s posebnim predpisom, oziroma da izpolnjuje posebne pogoje za začetek opravljanja dejavnosti, kar se dokazuje na način, ki je predpisan v podtočki 3 točke 10 razpisne dokumentacije. Ne glede na dejstvo, da vlagatelj v revizijskem zahtevku navaja, da izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti, kar dokazuje izpisek iz sodnega registra, bi moral po naročnikovem prepričanju vlagatelj to utemeljiti na enega izmed načinov, ki je zahtevan v razpisni dokumentaciji. Naročnik dodaja, da je bila sporna zahteva v razpisni dokumentaciji jasno opredeljena ter da je naročnik za vsak primer posebej navedel, katere dokaze (listine ali izjave) mora ponudnik predložiti v ponudbeni dokumentaciji, da bo ta pravilna.

Naročnik je na podlagi 1. odstavka 17. člena ZRPJN vlagatelja pozval, da mu najkasneje v treh dneh od prejema sklepa pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 25.8.2004, skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, štev. 400-16-15/2004, z dne 20.10.2004, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 22.10.2004, na podlagi 2. odstavka 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2.) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

V obravnavanem primeru je morala Državna revizijska komisija preveriti pravilnost odločitve naročnika o tem, da je vlagateljeva ponudba nepravilna, zaradi česar jo je potrebno zavrniti.

ZJN-1 v 13. točki 3. člena (Definicije pojmov) določa, da je "pravilna ponudba" tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Element, na podlagi katerega je v skladu z zakonom potrebno presojati o tem, ali je posamezna ponudba (ne)pravilna, je dejstvo, da le-ta izpolnjuje (oziroma ne izpolnjuje) vse naročnikove izrecne zahteve, ki jih je ta zapisal v razpisni dokumentaciji. V primerih, ko naročnik ugotovi, da posamezna ponudba ne izpolnjuje vseh zahtev iz razpisne dokumentacije, je dolžan postopati v skladu s 1. odstavkom 76. člena ZJN-1 (Pravilnost, primernost in sprejemljivost ponudbe), ki določa, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu zavrniti vse ponudbe, ki niso primerne, sprejemljive ali pravilne.

Kot je razvidno iz dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila, je naročnik v razpisni dokumentaciji, štev. 400-16-15/2004, z dne 29.4.2004 v 2. poglavju (Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe - v nadaljevanju: Navodila) v 7. točki (Način ocenjevanja ponudb ter merila in postopki, ki se nanašajo na ugotavljanje in ocenjevanje usposobljenosti ponudnikov) zapisal naslednje pravilo:
"Ponudnik lahko sodeluje v postopku ocenjevanja, v kolikor je njegova ponudba pravilna, in sicer da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije:
(1) da ponudbena dokumentacija izpolnjuje vse zahteve glede predloženih obveznih sestavin iz Priloge F,
(2) da ponudnik dokaže z listinami, da izpolnjuje vse obvezne pogoje za udeležbo po 28. členu Navodil o oddaji javnih naročil male vrednosti št.: 402-00-67/00 z dne 03.01.2001, 18.05.2001 in 20.01.2003:
1. da je registriran pri pristojnem organu za opravljanje dejavnosti, ki je predmet razpisa,
2. da je poravnal davke, prispevke in druge obvezne dajatve v skladu s predpisi,
3. da ima veljavno dovoljenje pristojnega organa za opravljanje dejavnosti, ki je predmet naročila in je tako dovoljenje zahtevano s posebnim predpisom, oz. da izpolnjuje posebne pogoje za začetek opravljanja dejavnosti (novela ZGD -F, Ur. list RS št. 45/2001 in 59/2002 -popravki),
(3) da ponudnik izpolnjuje tudi druge pogoje naročnika glede na predmet razpisanih del:
1. da veljavnost (opcija) ponudbe ni krajša od devetdeset (90) dni od roka za predložitev ponudb;
Ponudnik, ki ne bo izpolnjeval vseh zahtev glede predloženih obveznih sestavin (1) ali dokazal, da izpolnjuje vse zahtevane pogoje (2 in 3 ), bo njegova ponudba štela za nepravilno in bo izločena iz nadaljnjega postopka pred ocenjevanjem ponudb, ne glede na vsebino ponudbe."

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vse zgoraj citirane zahteve (točke 1, 2/1, 2/2, 2/3 in 3) potrebno obravnavati kot pogoje v smislu 10. točke 3. člena ZJN-1, ki določa, da je pogoj "â?? element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave". Izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v razpisni dokumentaciji, se v postopku oddaje javnega naročila dokazuje z (listinskimi ali drugimi) dokazi, ki so določeni v zakonu in/ali razpisni dokumentaciji.

V obravnavanem primeru so ponudniki v skladu s pravili razpisne dokumentacije izpolnjevanje pogojev, določenih v prej cit. 7. točki Navodil, dokazovali s predložitvijo listinskih dokazov, navedenih v 10. točki Navodil (Dokumenti, ki jih morajo predložiti ponudniki naročniku kot dokazilo o usposobljenosti in sposobnosti), kjer je naročnik jasno navedel, katere listine mora ponudnik obvezno predložiti v svoji ponudbeni dokumentaciji za dokazovanje izpolnjevanja pogojev za udeležbo iz 7. točke Navodil. Za presojo (ne)izpolnjevanja zahteve, ki je predmet spora med strankama (točka 7 - podtočka 2/3 Navodil), je relevantno dokazilo, zahtevano v (pod)točki 3, in sicer:
"Dokazilo, da ima veljavno dovoljenje pristojnega organa za opravljanje dejavnosti, ki je predmet naročila in je tako dovoljenje zahtevano s posebnim predpisom:
ď"§ Odločbo, da ponudnik izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti, izdano na podlagi posebnega predpisa (19. člen Zakona o zavodih, 6. člen Obrtnega zakona, in podobno).
Če ne obstaja zakon, ki določa posebne pogoje za začetek opravljanja določene dejavnosti, mora ponudnik naročniku predložiti posebno lastno izjavo, da tak zakon ne obstaja.
Če obstaja zakon, ki določa posebne pogoje za začetek opravljanja dejavnosti, ne govori pa o izdaji odločbe, mora ponudnik naročniku predložiti posebno lastno izjavo, da izpolnjuje posebne pogoje, čeprav teh pogojev pred začetkom opravljanja dejavnosti nihče ne preverja (novela ZGD -F, Ur. list RS št. 45/2001 in 59/2002 -popravki).
Vsa zgornja dokazila za dokazovanje izpolnjevanje pogojev za udeležbo morajo imeti zahtevno trajanje veljavnosti od datuma roka za predložitev ponudb in ni obvezana njihova predložitev v originalu ali overjeni fotokopiji.
Za dokazilo o izpolnjevanju obveznih pogojev za udeležbo po ZJN-1A mora ponudnik poleg zgoraj naštetih listin predložiti naročniku podpisano, žigosano ter datirano lastno pisno izjavo, dano pod kazensko in materialno odgovornostjo na obrazcu Priloge E."
Besede "posebno lastno izjavo" je naročnik v zgoraj cit. besedilu posebej poudaril s podčrtanim tekstom.

Iz tako opisane zahteve po predložitvi listinskih dokazov o izpolnjevanju spornega pogoja iz 7. točke - podtočka 2/3 Navodil izhaja, da v obravnavanem primeru naročnikova presoja ni bila vezana le na predložitev odločbe pristojnega organa o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti (v primeru, ko je to zahtevano na podlagi posebnega predpisa), temveč tudi (alternativno) na "predložitev posebne lastne pisne izjave" (v primeru, ko tak poseben predpis ne obstaja ali v primeru, ko tak predpis obstaja, ne govori pa o izdaji posebne odločbe).

Kot je razvidno iz dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila, vlagatelj v svoji ponudbi ni predložil listine, ki jo je naročnik zahteval v 3. podtočki 10. točke razpisne dokumentacije. (Navedeno dejstvo med strankama niti ni sporno, saj vlagatelj v zahtevku za revizijo sam navaja, da ob upoštevanju dejstva, da za opravljanje dejavnosti, ki je predmet obravnavanega javnega naročila, ni potrebno pridobiti dovoljenja za opravljanje dejavnosti, tega pač ni predložil.) V zvezi z navedeno zahtevo vlagatelj zastopa stališče, da je "posebna lastna izjava", ki jo je naročnik zahteval v 3. podtočki 10. točke razpisne dokumentacije irelevantna. Vlagatelj namreč meni, da je dejstvo, da ponudnik izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti, razvidno že iz izpisa iz sodnega registra (ki dokazuje, da naročnik izpolnjuje zakonske pogoje za opravljanje dejavnosti) ter da je naročnik poleg tega zahteval tudi lastno pisno izjavo ponudnika, dano pod kazensko in materialno odgovornostjo, o tem, da vlagatelj izpolnjuje obvezne pogoje za udeležbo po ZJN-1. še posebej pa je po prepričanju vlagatelja "posebna lastna izjava" iz 3. podtočke 10. točke razpisne dokumentacije irelevantna zato, ker (po naročnikovem razumevanju) zanjo ni zahtevana pisna oblika, kar naj bi po vlagateljevem mnenju pomenilo, da na naročnikovo zahtevo ponudnik lahko le-to da v katerikoli fazi postopka in v poljubni obliki.

Zgoraj opisanemu stališču vlagatelja ni mogoče pritrditi. Za presojo o (ne)pravilnosti ponudbe je v skladu z določili ZJN-1 (13. točka 3. člena) relevantna izključno ugotovitev, da ponudba (ne) izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije. V obravnavanem primeru je naročnik v razpisni dokumentaciji poleg rednega izpiska iz sodnega registra (2. alinea 3. podtčke 10. točke Navodil) ter lastne pisne izjave o izpolnjevanju obveznih pogojev za udeležbo po ZJN-1 (zadnji odstavek 10. točke Navodil oziroma Priloga E) izrecno zahteval (kumulativno!) tudi predložitev dokazila v zvezi z izpolnjevanjem pogojev za opravljanje dejavnosti, pri čemer je jasno navedel, katere listine mora ponudnik v ta namen predložiti v svoji ponudbi (3. podtočka 10. točke Navodil). Po mnenju Državne revizijske komisije ne more biti nobenega dvoma o tem, da je bil vlagatelj v obravnavanem primeru dolžan v svoji ponudbi predložiti tudi dokument, ki vsebuje "posebno lastno izjavo", zahtevano v 3. podtočki 10. točke Navodil. Naročnik je namreč zahteval "predložitev" takšne izjave, "predložitve" zahtevanega dokumenta pa si ni mogoče predstavljati drugače kot v pisni obliki. Da v zvezi z razumevanjem naročnikove zahteve ni moglo biti nobenega dvoma, po oceni Državne revizijske komisije ne nazadnje potrjuje tudi pregled ponudbene dokumentacije preostalih dveh ponudnikov, ki sta v svojih ponudbah pravilno predložila posebno lastno izjavo, zahtevano v 3. podtočki 10. točke Navodil. Državna revizijska komisija na koncu opozarja, da bi vlagatelj, v kolikor je vkljub vsemu menil, da sporna zahteva iz razpisne dokumentacije ni določena dovolj natančno in/ali da je nepotrebna oziroma kakorkoli v nasprotju s pozitivno zakonodajo, v skladu s 3. odstavkom 25. člena ZJN-1 imel možnost bodisi zaprositi naročnika za pojasnilo ali pa vložiti zahtevek za revizijo še pred prejemom odločitve naročnika o oddaji javnega naročila (1. odstavek 12. člena ZRPJN), česar pa v obravnavanem primeru ni storil.

Ob vsem spredaj opisanem je potrebno pritrditi naročniku v tem, da vlagateljeva ponudba ne izpolnjuje vseh zahtev iz razpisne dokumentacije in da je ni mogoče obravnavati kot pravilno ponudbo v smislu določil ZJN-1. Kot rečeno, ZJN-1 izrecno določa, da je "pravilna" tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije (13. točka 3. člena ZJN-1), določa pa tudi, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrniti (1. odstavek 76. člena ZJN-1). V obravnavanem primeru vlagateljeva ponudba ni v celoti izpolnjevala vseh zahtev iz razpisne dokumentacije, zato jo je bil naročnik na podlagi določil ZJN-1 dolžan zavrniti kot nepravilno.

Ob vsem navedenem Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik s tem, ko je vlagateljevo ponudbo kot nepravilno izločil iz obravnavanega postopka oddaje javnega naročila, ni ravnal v nasprotju z zakonom in določili razpisne dokumentacije ter da vlagateljeva trditev o tem, da naj bi bila njegova ponudba pravilna, ni utemeljena.

Ob vsem opisanem je bilo potrebno zahtevek vlagatelja za revizijo postopka oddaje javnega naročila v skladu z 2. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN zavrniti kot neutemeljen.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).

V Ljubljani, dne 8.11.2004




Predsednica državne revizijske komisije:
mag. Marija Bukovec Marovt, univ.dipl.prav.




Vročiti:
- Ministrstvo za okolje in prostor, Agencija RS za okolje, Vojkova 1b, Ljubljana
- ILIR d.o.o., Ob železnici 18, Ljubljana
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana
- AVTENTA SERVIS d.o.o., šmartinska 106, Ljubljana