018-238/04 DURS

Številka: 018-238/04-22-1854

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu člana dr. Aleksija Mužine kot predsednika senata, članice mag. Marije Bezovšek kot poročevalke in predsednice mag. Marije Bukovec Marovt kot članice senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za vzdrževanje davčnega informacijskega sistema iDIS (internet/intranet tehnologija) ter na podlagi zahtevka za revizijo postopka javnega naročila, ki ga je vložilo podjetje RRC računalniške storitve d.d., Jadranska 21, Ljubljana, ki ga zastopa Pravna pisarna Pečar-Prosenc-Peterlin, o.p., Tavčarjeva 4, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije, šmartinska 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 11.10.2004

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 19.3.2004 v Uradnem listu RS, št. 25/2004, pod št. objave Ob-6993/04, objavil predhodni razpis, dne 9.6.2004 pa je izdal sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Javni razpis je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 88-90/2004, z dne 13.8.2004, pod št. objave Ob21569/04, ter ga v skladu z drugim odstavkom 67. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1) objavil tudi v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti.

Vlagatelj je pet dni pred datumom za oddajo ponudb z dopisom, z dne 9.9.2004, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da razpisna dokumentacija ni pripravljena tako, da lahko ponudnik pripravi ustrezno ponudbo oz. je predmet ponudbe nerazumljiv, nedoločljiv in v nasprotju sam s seboj. Predmet javnega razpisa niti po obsegu niti po vsebini ni natančno določen oz. je v različnih točkah razpisne dokumentacije določen drugače. Vlagatelj navaja, da je definicija predmeta javnega naročila določena dvakrat, enkrat v točki 1.2 kot vzdrževanje, nadgradnja in optimizacija davčnega informacijskega sistema iDIS, drugič pa v točki 4.2 kot vzdrževanje davčnega sistema iDIS, zaradi česar je nemogoče podati pravilno ponudbo glede bistvene sestavine, t.j. cene. Vlagatelj primerja opise in skice predmeta javnega naročila iz točke 5.2.1., 5.3.1, 5.3.2 in 5.3.5 in navaja, da so le-ti med seboj v nasprotju oz. da iz njih ni moč razbrati, kaj obsega predmet javnega naročila. Vlagatelj navaja, da je na ta neskladja oz. nepravilnosti naročnika opozoril že na sestanku dne 31.8.2004, ko je naročniku ustno postavil tudi izrecno vprašanje, kaj na sliki 3 na strani 32 in kaj na sliki 7 na strani 38 predstavlja sistem iDIS, a je dobil le nepopoln in nerazumljiv odgovor v ustni obliki, pri čemer se zapisnik o sestanku ni vodil. Zabeležko sestanka je vlagatelj dobil šele po večkratnem zaprosilu dne 9.9.2004, vendar tam ni bilo zadovoljivih pojasnil, odgovora na razlago slike 3 na strani 32, ki je po mnenju vlagatelja ključnega pomena za določitev sistema iDIS, pa zabeležka sploh ne vsebuje. Vlagatelj tudi iz barvnih označb na sliki 3 ne more ugotoviti, kaj je iDIS po vsebini, in meni, da je razpisna dokumentacija glede tega popolnoma nejasna.
Vlagatelj predlaga, naj se razpisna dokumentacija ugotovi za nepopolno in nepravilno ter v nasprotju s 23. členom ZJN-1, celoten postopek oddaje javnega naročila pa naj se razveljavi. Vlagatelj zahteva tudi povračilo stroškov postopka, in sicer 330.000,00 SIT z 20% DDV za odvetniške storitve ter 300.000,00 SIT za takso.

Vlagatelj je na poziv naročnika dne 16.9.2004 plačal takso v višini 200.000,00 SIT in potrdilo o plačilu posredoval naročniku (dopis z dne 17.9.2004).

Naročnik je dne 21.9.2004 sprejel sklep, št. 43301-23/2004-01-712, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da predmet naročila ni definiran dvakrat, pač pa je v točki 1.2 podan naziv javnega naročila, v točki 4.2 pa njegova definicija, in sicer operativno vzdrževanje (optimizacija, odprava težav, prilagoditve..), funkcionalno vzdrževanje (dopolnitve, prilagoditve, nadgradnje..) ter sodelovanje v podpori (izdelava dokumentacije, prenos znanja in šolanje..). Po mnenju naročnika tudi ne drži trditev, da je nemogoče podati pravilno ponudbo glede cene, saj sta za določitev le-te potrebna dva elementa: ponudnikova ocena enotne vrednosti urne postavke tima, ki ga ponuja, ter zahtevana ponujena količina delovnih ur - 16.000 ur. Naročnik pojasnjuje, da je predmet naročila definiran v točki 4.2, ne pa v točkah 5.3.2 in 5.3.5 ter da predmet ni sistem iDIS, pač pa njegovo vzdrževanje, optimizacija in nadgradnje. Naročnik ne more vnaprej natančno definirati vseh nalog, kar je pojasnjeno v točki 4.1. Naročnik v nadaljevanju pojasnjuje vsebino razpisne dokumentacije, za katero vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da je nejasna.
Glede vlagateljevih očitkov o tem, da je opozoril na neskladje in nepravilnosti v razpisni dokumentaciji, naročnik navaja, da je vlagatelj na sestanku zastavil vprašanje, na katerega je naročnik posredoval ustni odgovor, pri čemer vlagatelj ni dal vedeti, da se mu zdi odgovor nepopoln ali nerazumljiv. Naročnik meni, da bi lahko vlagatelj reagiral takoj ali pa bi postavil pisno vprašanje, saj se je rok za vprašanja iztekel dne 9.9.2004. Naročnik je v razpisni dokumentaciji predpisal, kako morajo ponudniki postavljati vprašanja in kako bodo prejemali odgovore, vlagatelj pa te možnosti ni izkoristil. Naročnik je sestanek sklical zato, da bi ponudnike opozoril na standardne pomanjkljivosti pri oddajanju ponudb, pojasnil spremembe v razpisni dokumentaciji in s tem povečal možnosti za pridobitev pravilnih ponudb. Zapisnika ni vodil, je pa naredil zabeležko, ki jo je poslal vlagatelju. V zabeležki niso izpostavljena splošna vprašanja o sistemu iDIS in tudi ne vprašanje iz zahtevka za revizijo, ker ne vplivajo na formuliranje pravilne ponudbe. Izpostavljeni sta tisti vprašanji, ki se nanašata na dokazovanje sposobnosti ponudnika, še navaja naročnik.
Naročnik dodatno pojasnjuje, da s predmetnim javnim naročilom išče pet strokovnjakov - informatikov s specifičnimi znanji, ki bodo v okviru 16.000 delovnih ur izvajali aktivnost na informacijskem sistemu. Naročnik je v razpisni dokumentaciji podal splošni opis tehnologije in platforme sistema iDIS kot ilustracijo ponudnikom, da bi dobili predstavo o sistemu, na katerem se bodo dela izvajala. Drugi razlog za opis sistema je pojasnilo naročnikovih kadrovskih in tehničnih zahtev. Naročnik je v razpisni dokumentaciji podal število, strukturo, profil in strokovnost kadra, ki ga zahteva od ponudnikov, kar zadostuje za določitev vlagateljeve urne postavke. Določil je tudi število delovnih ur za izvedbo storitev, kar skupaj z enotno vrednostjo urne postavke zadostuje za izračun celotne vrednosti posla. Naročnik navaja, da od ponudnikov ne pričakuje poznavanja svojega informacijskega sistema. V razpisni dokumentaciji je navedel, kako bo izvajalca seznanil s sistemom, njegovim okoljem, vzdrževanjem itd..
Naročnik je vlagatelja na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh po prejemu sklepa sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 27.9.2004, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj v dopisu odgovarja na naročnikove navedbe iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo.

Naročnik je v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 43301-23/2004-01-712, z dne 30.9.2004, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji. Dopisu je naročnik priložil tudi komentar na vlagateljeve trditve iz zahtevka za nadaljevanje postopka.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije oddaje javnega naročila najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka za revizijo. Vlagatelj ima kot potencialni ponudnik, ki je tudi prevzel razpisno dokumentacijo, v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki ga v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Iz zahtevka za revizijo je razvidno, da vlagatelj na naročnika naslavlja dva očitka: 1) razpisna dokumentacija naj bi bila v delih, ki se nanašajo na opis predmeta javnega naročila, nejasna, in 2) zaradi nejasnosti določenih delov razpisne dokumentacije vlagatelj ne more predložiti pravilne ponudbe, kar naj bi predstavljalo kršitev prvega odstavka 23. člena ZJN-1.

Glede prvega vlagateljevega očitka gre ugotoviti, da morebitna nejasnost oz. nekonsistentnost posameznih določb razpisne dokumentacije ne predstavlja nujno razloga, ki bi narekoval razveljavitev dela ali celotnega postopka oddaje javnega naročila. V postopku oddaje javnega naročila vsebuje razpisna dokumentacija številna določila, ki so deloma konkretizacija predpisov javnega naročanja za konkreten postopek oddaje javnega naročila, deloma pa gre za avtonomne norme naročnika, ki jih le-ta oblikuje upoštevajoč predmet, naravo, vrednost in zahtevnost javnega naročila. Razpisna dokumentacija vsebuje skupek pravno obveznih napotil ponudnikom, ki definirajo predmet javnega naročanja, hkrati pa vsebujejo tudi formalne in vsebinske zahteve glede načina oblikovanja ponudbene dokumentacije oz. načina oblikovanja ponudbene volje ponudnikov. Ponudniki se v razpisni dokumentaciji seznanijo z zahtevami naročnika, ki so jih dolžni upoštevati pri predložitvi ponudb, da bodo le-te pridobile lastnost pravilne ponudbe (13. točka 3. člena ZJN-1) in se tako uvrstile v konkurenčni boj za pridobitev posla.

Čeprav prvi odstavek 23. člena ZJN-1 določa, da mora naročnik pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo, gre ugotoviti, da je lahko razpisna dokumentacija zaradi nedosledne uporabe pravne in druge strokovne terminologije, večpomenskosti posameznih izrazov ali nenatančnega formuliranja zahtev tako kot vsako drugo (pravno) besedilo podvržena različnemu razumevanju in interpretaciji posameznih poglavij ali določil. Vendar pa, kot je bilo že zapisano, morebitne nejasnosti razpisne dokumentacije niso nujno razlog za ugotovitev, da je le-ta sestavljena v nasprotju s pravili javnega naročanja in da kot taka predstavlja razlog za razveljavitev postopka oddaje javnega naročila. Nekatere nejasnosti, nekonsistentnosti ali inkoherentnosti posameznih določb razpisne dokumentacije je mogoče odpraviti že s smiselno uporabo standardnih metod razlaganja pravnih norm, npr. logično, namensko, sistematično, genetično ali gramatikalno razlago. V primeru kolizije posameznih določb razpisne dokumentacije je mogoče pri njihovem razumevanju smiselno uporabiti tudi pravila razlage veljavnosti pravnih norm glede na to, v kakšnem medsebojnem razmerju so norme razpisne dokumentacije (npr. lex specialis derogat legi generali).

V primeru, ko ponudnik kljub uporabi metod razlage še vedno dvomi o pomenu in vsebini določb razpisne dokumentacije, pa ZJN-1 v tretjem odstavku 25. člena določa poseben postopek, v katerem lahko ponudniki s postavljanjem vprašanj od naročnika zahtevajo odpravo oz. pojasnitev morebitnih nejasnih določil razpisne dokumentacije. Predložitev pravilnih ponudb, ki ne vsebujejo napak volje kot posledica nerazumevanja volje nasprotne stranke, je namreč z vidika namena postopka oddaje javnega naročila (sklenitev in izvedba pogodbe) tako v interesu ponudnikov kot tudi v interesu naročnika. V zvezi s tem gre ugotoviti, da je tudi naročnik v razpisni dokumentaciji predmetnega postopka oddaje javnega naročila predvidel postopek dodatnega pojasnjevanja razpisne dokumentacije, ko je v točki 1.7 zapisal: "Ponudnik lahko pisno po pošti ali telefaksu št. (01) 478 27 46 ali elektronski pošti na naslov durs.razpisi@gov.si zahteva dodatna pojasnila v zvezi z razpisno dokumentacijo, vendar ne pozneje kot pet dni pred rokom, ki je določen za predložitev ponudbe. Naročnik bo v najkrajšem času, najkasneje pa v treh dneh od prejema pisnega vprašanja, vsem potencialnim ponudnikom, ki so osebno prevzeli razpisno dokumentacijo, posredoval pisni odgovor.". Čeprav postavitev vprašanja v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZJN-1 ni procesna predpostavka za vložitev zahtevka za revizijo, gre ugotoviti, da so ponudniki v skladu z načelom hitrosti (glede na obligacijsko-pravno naravo postopka oddaje javnega naročila, v katerem gre za poseben način izbire pogodbene stranke, pa tudi v skladu z načelom vestnosti in poštenja ter mirnega reševanja sporov) dolžni poskusiti odpraviti dvome ali napake razpisne dokumentacije primarno s postavljanjem vprašanj v fazi priprave ponudbe. šele če naročnik na vprašanja ponudnika ne da zadovoljivih odgovorov, ki bi ustrezno pojasnili vsebino razpisne dokumentacije ali odpravili njene morebitne napake, pride v poštev vložitev zahtevka za revizijo z vsemi procesnimi posledicami, ki so določene v ZRPJN. Tudi zaradi samih učinkov vloženega zahtevka za revizijo (zlasti suspenzivnosti postopka oddaje javnega naročila) gre ugotoviti, da so ne glede na dejstvo, da se z vložitvijo zahtevka za revizijo uresničuje pravica ponudnikov do učinkovitega pravnega varstva, ponudniki dolžni v skladu z zgoraj omenjenimi načeli najprej uporabiti "milejša" sredstva za odpravo domnevno nejasnih določil razpisne dokumentacije.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je razvidno, da vlagatelj ni izkoristil možnosti, ki mu jo daje tretji odstavek 25. člena ZJN-1 oz. točka 1.7 razpisne dokumentacije. Vlagatelj sicer navaja, da je na sestanku postavil vprašanje, na katerega pa od naročnika ni dobil odgovora. Glede te vlagateljeve navedbe gre ugotoviti, da je naročnik predvidel organiziranje sestanka s ponudniki v točki 1.6 razpisne dokumentacije, medtem ko je postopek pojasnjevanja določil v točki 1.7, kjer je natančno predpisal način postavljanja vprašanj in posredovanja odgovorov. Četudi bi bilo res, da naročnik na vlagateljevo ustno postavljeno vprašanje na sestanku dne 31.8.2004 ni (jasno) odgovoril, gre slediti naročniku, ki zatrjuje, da je imel vlagatelj v času priprave zahtevka za revizijo (9.9.2004) dovolj časa za pravočasno postavitev vprašanja v skladu s točko 1.7 razpisne dokumentacije, česar pa ni storil.

Ob tem gre opozoriti, da Državna revizijska komisija, zlasti ko je postopek oddaje javnega naročila še v fazi priprave ponudb, ne more razlagati določil razpisne dokumentacije, saj je to primarno v domeni naročnika. Državna revizijska komisija lahko na podlagi vloženega zahtevka za revizijo le ugotavlja morebitne nezakonitosti razpisne dokumentacije, ki pa morajo biti v zahtevku za revizijo konkretizirane, jasno opisane ter temelječe na dejstvih in dokazih. To zahteva tako tretji odstavek 12. člena ZRPJN kot tudi pravilo o povezanosti trditvenega in dokaznega bremena (7. in 212. člen Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. št. 26/1999, 96/2002, 2/04) v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN). Kot je bilo že omenjeno zgolj morebitna nejasnost razpisne dokumentacije še ne zadostuje za ugotovitev, da je le-ta sestavljena v nasprotju s prvim odstavkom 23. člena ZJN-1 oz. da na njeni podlagi ni mogoče sestaviti pravilne ponudbe, kar je drugi očitek vlagatelja v zahtevku za revizijo. Vlagatelj v revizijskem zahtevku ni konkretno navedel, na kakšen način bi lahko domnevne nejasnosti vplivale na pravilnost njegove ponudbe oz. katerih konkretnih zahtev v smislu 13. točke 3. člena ZJN-1 naj ne bi mogel izpolniti, da bi naročnik njegovo ponudbo lahko posledično zavrnil kot nepravilno. Določitev prave vrednosti ponudbene cene ni element pravilnosti, pač pa element ugodnosti ponudbe, glede oblikovanja katerega pa bi moral vlagatelj, če ima dvome o obsegu predmeta javnega naročila oz. strokovnih znanj, ki jih naročnik zahteva od ponudnika, primarno odpraviti morebitne nejasnosti v postopku, ki ga določa tretji odstavek 25. člena ZJN-1.

Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot je razvidno iz 1. točke izreka tega sklepa. Naročnik bo moral zaradi vloženega zahtevka za revizijo določiti nov rok za predložitev ponudb, do takrat pa bo imel vlagatelj možnost v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZJN-1 preko instituta postavljanja vprašanj doseči odpravo morebitnih nejasnosti ali napak razpisne dokumentacije.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Ker je Državna revizijska komisija vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 11.10.2004


Predsednik senata
dr. Aleksij Mužina
član Državne revizijske komisije



Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije, šmartinska 55, Ljubljana
- Pravna pisarna Pečar-Prosenc-Peterlin, o.p., Tavčarjeva 4, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana