018-177/04 Občina Radlje ob Dravi

Številka: 018-177/04-25-1371

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu Franciju Kodeli v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila: izvajanje šolskih prevozov v Občini Radlje ob Dravi v šolskih letih 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007 z možnostjo podaljšanja z aneksom še za dve šolski leti za relacije, navedene v razpisni dokumentaciji, in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil Branislav Urisk s.p., Avtobusni prevozi Urisk, Dobrava 11, Radlje ob Dravi (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Radlje ob Dravi, Mariborska cesta 7, Radlje ob Dravi (v nadaljevanju: naročnik), dne 11.08.2004

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je dne 24.05.2004 izdal sklep, št. 344-3/04-06, o začetku odprtega postopka oddaje javnega naročila za izvajanje šolskih prevozov na območju Občine Radlje ob Dravi v šolskih letih 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007, z možnostjo podaljšanja z aneksom še za dve šolski leti. Naročnik je predmetni javni razpis objavil v Uradnem listu RS, št. 54-55, z dne 21.05.2004, pod številko objave Ob-12717/04, in popravek v Uradnem listu RS, št. 57-58, z dne 28.05.2004, pod številko objave Ob-14592/04.

Iz zapisnika o odpiranju ponudb, z dne 03.06.2004, je razvidno, da je naročnik prejel sedem pravočasnih ponudb.

Naročnik je izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 344-3/04-06, z dne 16.06.2004, s katerim je izbral najugodnejše ponudnike za šolske prevoze na posameznih relacijah. Iz obvestila izhaja, da je vlagatelj oddal ponudbi za izvajanje prevozov na dveh relacijah, na katerih je bila predvidena vožnja s kombiniranim vozilom; tako za relacijo Oš Radlje ob Dravi - Zg. Kozji Vrh - Oš Radlje ob Dravi, za katero je bil s strani naročnika tudi izbran kot najugodnejši ponudnik, ter relacijo Oš Radlje ob Dravi - Progat - Sv. Anton na Pohorju - Oš Vuhred - Oš Radlje ob Dravi, za katero je bil izbran ponudnik Koratur, avtobusni promet in turizem d.d., Perzonali 48, Prevalje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), ki je zanjo ponudil najnižjo ceno. Iz dokumentacije postopka o oddaji predmetnega javnega naročila je razvidno, da je vlagatelj obvestilo prejel dne 21.06.2004.

Vlagatelj je na naročnika z dopisom, z dne 28.06.2004, skladno z drugim odstavkom 78. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00, 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), naslovil zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila. Naročnik je dodatno obrazložitev podal z dokumentom št. 344-3/04-06, z dne 13.07.2004.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 21.07.2004, v katerem je navedel, da le-tega vlaga kot neizbran ponudnik na progi za kombinirano vozilo Oš Radlje ob Dravi - Progat - Sv. Anton na Pohorju - Oš Vuhred - Oš Radlje ob Dravi. V zahtevku je vlagatelj izrazil mnenje, da je bilo kršeno eno izmed temeljnih načel javnega naročanja, načelo enakopravnosti med ponudniki. Vlagatelj navaja, da se je izbrani ponudnik prijavil na trinajst razpisanih prog za kombinirana vozila, pri čemer je za devet prog ponudil ceno 260 SIT za kilometer, za preostale proge 308 SIT, 393 SIT oz. 800 SIT za kilometer, za sporno progo Oš Radlje ob Dravi - Progat - Sv. Anton na Pohorju - Oš Vuhred - Oš Radlje ob Dravi pa je izbrani ponudnik ponudil 194 SIT za prevožen kilometer. Vlagatelj ugotavlja, da bi v primeru, če bi izbranemu ponudniku bil dodeljen celoten posel, znašala cena za prevožen kilometer 319 SIT. Vlagatelj v zahtevku za revizijo dalje navaja, da proga Oš Radlje ob Dravi - Progat- Sv. Anton na Pohorju - Oš Vuhred - Oš Radlje ob Dravi (49 km) in proga Oš Radlje ob Dravi - Polnerjev jarek - Oš Sv. Anton na Pohorju - Oš Radlje ob Dravi (36 km) potekata po enakem območju Sv. Antona. Razlikujeta se le za dobrih 6 km vzpona do Progata na nadmorsko višino 900 m in nazaj do Sv. Antona, po slabši in manj vzdrževani gozdni cesti, kjer je še marca potrebno montirati verige, v jeseni in pozni pomladi pa sta prašni, tako da je potrebno vozilo vsak dan prati. Zanjo izbrani ponudnik ponuja več kot 25% nižjo ceno. Tako znese v njegovi ponudbi proga Oš Radlje ob Dravi - Progat- Sv. Anton na Pohorju - Oš Vuhred - Oš Radlje ob Dravi v eno smer 9.506,00 SIT, za progo Oš Radlje ob Dravi - Polnerjev Jarek - Oš Sv. Anton na Pohorju - Oš Radlje ob Dravi pa v eno smer 9.360,00 SIT. Prva proga je 13 km daljša, poleg tega pa zahtevnejša od druge. Izbrani ponudnik teh 13 km vrednoti 146 SIT v eno smer, oziroma 11,2 SIT za prevožen kilometer. Vlagatelj meni, da sta zato izpolnjena 2. člen Pravilnika o ugotovitvi, kdaj se šteje ponudba za nepravilno, neprimerno ali nesprejemljivo (ponudbena cena je očitno sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence), in 4. člen istega pravilnika (ponujena cena je nenormalno nizka glede na razmere na trgu, ponudnik pa ni mogel zadovoljivo pojasniti razlogov za tako ceno).
Vlagatelj dalje ugotavlja, da znaša povprečna cena vseh ponudb za razpisane proge 249,42 SIT, kar se lahko smatra za tržno ceno prevozov s kombiniranimi vozili za območje, za katerega je izdan razpis. Vlagatelj ocenjuje, da v predmetnem postopku ni bil obravnavan enakopravno oz. je bil osebno diskriminiran. Vlagatelj opozarja, da morajo razmerja med udeleženci v pogodbah skladno z Obligacijskim zakonikom temeljiti tudi na moralnih načelih, izbrani ponudnik pa si je vzel pravico močnejšega z izključnim ali očitnim namenom, da drugemu škoduje.
V nadaljevanju zahtevka za revizijo vlagatelj navaja še nekatere pomanjkljivosti razpisa, ki jih je ugotovil pri pripravi zahtevka za revizijo. Vlagatelj navaja, da je razpisna dokumentacija vsebovala Navodilo ponudnikom za izdelavo ponudbe s seznamom štirinajst razpisanih prog, ki si jih je na odprtem razpisu ogledal in nato izbral relacijo s kilometri. Vlagatelj ugotavlja, da je bila za kombinirana vozila razpisana tudi proga Oš Remšnik - Hafnerjeva pot - Oš Radlje ob Dravi, na katero pa se v prilogah ni bilo mogoče prijaviti; proge Oš Radlje ob Dravi - Dobrava - Sp. Vižinga - Haferjeva pot - HE Vuhred pa na seznamu razpisanih prog sploh ni bilo napisane, bil pa je priložen list za prijavo, torej se je lahko nanjo prijavil samo tisti, ki je zanjo vedel. Vlagatelj dalje navaja, da je bila proga Oš Radlje ob Dravi - Dobrava - Sp. Vižinga - Kojzekov most - Oš Radlje ob Dravi (vozi se 1x dnevno, 15 km) razpisana za kombinirano vozilo, zaradi česar se nanjo ni prijavil nobeden izmed obstoječih prevoznikov.
Vlagatelj kot slednje navaja kratek rok za izdelavo ponudbe, saj naj bi bili od objave v Uradnem listu RS do roka za oddajo ponudb na voljo le štirje uradni dnevi, v katerih so ponudniki lahko pridobivali zahtevana potrdila. Vlagatelj meni, da je bil za malega samostojnega podjetnika določen rok prekratek, saj je bilo potrebno poleg normalnega poslovanja vložiti mnogo truda za izpolnitev zahtevanih pogojev, zato se lahko osredotočil samo na relacije, ki so ga zanimale, in ni imel časa ugotavljati tudi drugih morebitnih napak v razpisni dokumentaciji ter je kot neuka stranka podpisal tudi izjavo, da se strinja z razpisnimi pogoji in razpisno dokumentacijo.

Naročnik je s sklepom, z dne 26.07.2004, vlagateljev zahtevek za revizijo v celoti zavrnil. Naročnik v obrazložitvi navaja, da je na javnem razpisu kot merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika določil najnižjo ceno, ter da je vlagatelj za sporno relacijo (Oš Radlje ob Dravi - Progat- Sv. Anton na Pohorju - Oš Vuhred - Oš Radlje ob Dravi) ponudil ceno 227,85 SIT/km z DDV, izbrani ponudnik pa ceno 210,50 SIT/ km z DDV. Naročnik ob tem ugotavlja, da je ponujena cena izbranega ponudnika za 8,2 % nižja od cene, ki jo je ponudil vlagatelj, in da je bilo naročilo oddano skladno z določenimi merili za izbiro najugodnejšega ponudnika. Glede vlagateljevih navedb v zvezi s pomanjkljivostmi razpisne dokumentacije in rokom za oddajo ponudb, naročnik povzema peti odstavek 12. člena ZRPJN, ki določa, da vlagatelj zahtevka po prejemu odločitve o dodelitvi naročila ne more navajati kršitev, ki so mu bile znane ali pa bi mu morale biti znane pred prejemom odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred prejemom odločitve naročnika o dodelitvi naročila.
Naročnik je vlagatelja skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema obvestila pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 30.07.2004, obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 03.08.2004, skladno z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN, odstopil vso dokumentacijo v zvezi s predmetnim javnim naročilom v nadaljnje odločanje.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu in po proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija, v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN, interes za dodelitev predmetnega javnega naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Glede vlagateljevih navedb o kršitvi načela enakopravnosti med ponudniki, osebne diskriminacije, ter nepravilnosti, neprimernosti ali nesprejemljivosti nenormalno nizke ponudbene cene izbranega ponudnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je pomen načela enakopravnosti ponudnikov, kot ga določa 7. člen ZJN-1, zagotoviti svobodno konkurenco in enakopraven položaj ponudnikov pri sklepanju poslov z javnim sektorjem. Pri tem pa gre opozoriti, da svobodna konkurenca in enakopraven položaj ne pomenita, da so vsi ponudniki enaki ali da imajo vsi enake možnosti pridobitve posla. Pravila o javnih naročilih želijo zagotoviti, da je tudi pri poslovanju javnega sektorja izbran ponudnik oziroma ponudba, ki je objektivno najboljša. Enakopraven položaj ponudnikov mora biti zagotovljen v zvezi z določitvijo pogojev in meril, pri enakem obravnavanju v enakih primerih ter pri uveljavljanju procesnih pravic. Naročnik v zvezi z oddajo javnega naročila izključuje določene ponudnike in njihove ponudbe, ko so te nepravilne, pravilne ponudbe pa ocenjuje oziroma vrednoti. V postopku jih nujno razlikuje, načelo enakopravnosti pa med drugim zahteva, da jih vrednoti po objektivno opravičljivih kriterijih.

Naročnik je skladno z 51. členom ZJN-1 kot edino merilo za izbiro ponudbe izbral najnižjo ceno, ob siceršnjem izpolnjevanju ostalih pogojev, in to merilo tudi uporabil pri ocenjevanju ponudb in izbiri najugodnejših ponudnikov. Državna revizijska komisija opozarja, da gre o neupravičeni osebni diskriminaciji govoriti, ko naročnik postavlja takšne pogoje oziroma merila, ki favorizirajo določene ponudnike (kot npr. določitev sedeža, nacionalnosti, določitev pravnoorganizacijske oblike ponudnika, posameznih kvalifikacij ipd.), Državna revizijska komisija ugotavlja, da je razpisno merilo najnižja ponudbena cena povsem objektivno in samo po sebi ne ustvarja neupravičene diskriminacije, zato s tem povezane navedbe vlagatelja ocenjuje kot neutemeljene.

V zvezi z vlagateljevimi revizijskimi navedbami o neobičajno nizki ponudbeni ceni izbranega ponudnika gre poudariti, da je Državna revizijska komisija že večkrat zavzela stališče, da je oblikovanje ponudbenih cen stvar svobodne poslovne odločitve ponudnikov, saj je cena eden od bistvenih elementov konkurenčnosti, zagotovitev konkurenčnosti pa omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna. Nizke cene pravo javnih naročil (enako konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje - zaradi določenih tveganj, ki bi lahko izhajala iz (neobičajno) nizke cene, pa ZJN-1 naročniku vendarle daje možnost, da zavrne ponudbo, ki vsebuje (pre)nizko ceno. ZJN-1 pojma neobičajno nizka cena ne definira, iz česar izhaja, da zakon oceno o tem, ali je določena cena v konkretnem primeru neobičajno nizka, prepušča presoji naročnika. V 53. členu ZJN-1 pa je glede "neobičajno nizkih cen" med drugim določeno: "Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno ali v elektronski obliki zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. â?? Naročnik lahko zahteva obrazložitev, ki mora biti oprta na objektivno podlago, kar zadeva ekonomiko načina gradnje, proizvodnje ali izbranih tehničnih rešitev, izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvajanju naročila, ali izvirnost izdelka ali dela, ki ga predlaga ponudnik.". Iz besedila navedenih določb izhaja, da naročnik ni avtomatično obvezan od ponudnika, ki ponudi (pre)nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak morata biti za to kumulativno izpolnjena dva pogoja: ponudbena cena mora biti neobičajno nizka (prvi odstavek 53. člena), naročnik pa mora biti obenem odločen, da bo takšno ponudbo zavrnil. Iz besedila zakona je torej razvidno, da se opisani postopek nanaša (izključno) na primere, ko želi naročnik določeno ponudbo zavrniti, in sicer zato, ker ocenjuje, da je ponujena cena (po njegovi presoji) nerealna. Postopek s preverjanjem tako imenovanih "neobičajno nizkih" cen je torej namenjen varstvu ponudnika (in ne naročnika) v primerih, če bi naročnik želel izločiti njegovo ponudbo iz postopka ocenjevanja zato, ker je ponujeno ceno ocenil kot "neobičajno nizko". Državna revizijska komisija v zvezi z navedenim ugotavlja, da se ponudbeni ceni vlagatelja in izbranega ponudnika na sporni relaciji razlikujeta le za 8,24%, ter da je naročnik ravnal pravilno, ko je skladno s postavljenim merilom ocenil, da je ponudbena cena izbranega ponudnika (zgolj) najugodnejša (in ne neobičajno nizka), ter v skladu s tem tudi opravil izbiro med pravilnimi ponudbami. V zvezi z navedbami vlagatelja Državna revizijska komisija opozarja še, da so ponudniki ponujene cene za posamezne dele naročila oz. posamezne relacije oblikovali svobodno, po kriterijih, kot so jih upravičeno izbirali sami. Skladno z zapisanim ni primerna presoja vprašanja, zakaj je ponudnik na neki relaciji ponudil določeno ceno, na neki drugi pa drugačno ceno, s tem povezane navedbe vlagatelja pa so brezpredmetne.

Državna revizijska komisija je pri presoji vlagateljevih navedb glede pomanjkljivosti razpisne dokumentacije ugotovila, da vlagatelj v tem delu revizijskega zahtevka ni izkazal aktivne legitimacije. Vlagatelj se namreč sklicuje na razpisani relaciji Oš Remšnik - Hafnerjeva pot - Oš Radlje ob Dravi ter Oš Radlje ob Dravi - Dobrava - Sp. Vižinga - Hafnerjeva pot - HE Vuhred, za kateri pa ni oddal ponudbe in tako ni izkazal interesa za dodelitev naročila na le-teh, zato vlagatelju v tem delu ne gre priznati aktivne legitimacije v smislu 9. člena ZRPJN, ki je procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o zahtevku za revizijo.

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da so revizijske navedbe, ki se nanašajo na dolžino roka za oddajo ponudb, v smislu določil ZRPJN formalno prepozne in jih iz tega razloga vsebinsko ni več mogoče obravnavati. V skladu z določilom petega odstavka 12. člena ZRPJN namreč vlagatelj po prejemu odločitve naročnika o dodelitvi naročila oziroma o priznanju sposobnosti ponudnika ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred prejemom odločitve naročnika o dodelitvi naročila oziroma o priznanju sposobnosti. Navedeno zakonsko pravilo uveljavlja načelo hitrosti revizijskega postopka ter upravičencu do vložitve zahtevka za revizijo nalaga, da mora zoper morebitno kršitev reagirati takoj, ko se z njo seznani, kar naj omogoči sprotno odpravljanje nepravilnosti v postopku oddaje javnega naročila. Pravilo skuša obenem preprečiti tudi morebitne pravne situacije, ko ponudnik ne reagira zoper kršitev, ker meni, da bo morda imel v postopku korist.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 11.08.2004


Franci Kodela, univ. dipl. prav.
član Državne revizijske komisije





Vročiti:
- Občina Radlje ob Dravi, Mariborska cesta 7, Radlje ob Dravi
- Branislav Urisk s.p., Avtobusni prevozi Urisk, Dobrava 11, Radlje ob Dravi
- Koratur, avtobusni promet in turizem d.d., Perzonali 48, Prevalje
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana