018-175/04 MP DRSC

Številka: 018-175/04-25-1401

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po članu Franciju Kodeli, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za rekonstrukcijo ceste R3-639 Spodnji Brnik - Zgornji Brnik ter na podlagi zahtevka za revizijo postopka javnega naročila, ki ga je vložilo podjetje SCT d.d., Slovenska cesta 56, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika RS, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 13.8.2004

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji naročila, ki je razvidna iz obvestila o oddaji javnega naročila, št. 347-07-496/99, z dne 31.5.2004.

Obrazložitev

Naročnik je dne 23.2.2004 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku, javni razpis pa je objavil v Uradnem listu RS, št. 17-18/2004, z dne 27.2.2004, pod številko objave Ob-5028/04. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb je razvidno, da je naročnik prejel štiri pravočasne ponudbe. Naročnik je dne 31.5.2004 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 347-07-496/99, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšo izbral ponudbo podjetij IPL d.o.o., špruha 12, Trzin ter LEKA d.o.o., Videm 22, Dol pri Ljubljani (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je od naročnika z dopisom, z dne 16.6.2004, v skladu z drugim odstavkom 78. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1) zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila, hkrati pa je zahteval tudi vpogled v tiste dele ponudbe izbranega ponudnika, ki niso označeni kot zaupni in jih v skladu z veljavno zakonodajo ni potrebno opredeliti kot zaupne. Naročnik je dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila izdal dne 28.6.2004, vlagatelju pa je vpogled v ponudbo izbranega ponudnika omogočil dne 6.7.2004.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 8.7.2004, vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da naročnik ponudbo izbranega ponudnika zavrne ter izbere najugodnejšo ponudbo izmed ostalih ponudnikov, podrejeno pa, da naročnik razveljavi celotni javni razpis ter izvede nov postopek oddaje javnega naročila.
V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da izbrani ponudnik nima registriranih dejavnosti, ki bi jih potreboval za izvedbo predmetnega javnega naročila, saj nima registrirane dejavnosti za gradnjo komunalne infrastrukture, temveč le za inštalacijske dejavnosti. Izbrani ponudnik tudi ne navaja podizvajalcev za gradnjo oz. ureditev elektroenergetskih vodov, vodovodnega omrežja in javne razsvetljave, kar po mnenju vlagatelja predstavlja neizpolnjevanje pogojev razpisne dokumentacije. Prav tako ima izbrani ponudnik navedene le reference za dela v visokogradnji ter predvsem zemeljska dela. Vlagatelj meni, da izbrani ponudnik ni zadostno usposobljen za zahtevan obseg del po javnem naročilu. Reference, ki jih navaja vlagatelj, so neustrezne, saj na posamezni referenci ni mogoče razbrati, kdo je referenco podpisal ter žigosal, in se v tem primeru vlagatelj pojavlja kot zatrjevani izdajatelj reference. Po razpisni dokumentaciji je ponudnik dolžan podati takšno referenco, s katere je moč prebrati ime in priimek potrjevalca.
Vlagatelj nadaljuje, da izbrani ponudnik nima ustreznih kadrov in tehničnih zmogljivosti, saj navaja le 18 delavcev, od tega nekaj vodstvenih delavcev in večino voznikov tovornih vozil oz. strokovnjakov gradbene mehanizacije. V razpisni dokumentaciji je predvidenih za sodelovanje približno 60 oseb. V točki 1 poglavja 12 razpisne dokumentacije je tudi navedeno, da mora ponudnik imeti zagotovljene tehnične zmogljivosti za izvedbo del. Izbrani ponudnik ima priloženo le izjavo o nameravanem najemu finišerja, kar pa ni izkazal z ustrezno predpogodbo ali pismom o nameri. Tako ni mogoče ugotoviti, zatrjuje vlagatelj, ali bo lastnik tega finišerja ob predvidenem času še pripravljen le-tega oddati v najem.

Naročnik je vlagatelja z dopisom, z dne 9.7.2004, pozval, naj v skladu s 6. točko tretjega odstavka 12. člena ZRPJN v roku treh dni od prejema dopisa pošlje potrdilo o vplačilu takse. Vlagatelj je potrdilo o plačilu takse v višini 200.000,00 SIT naročniku posredoval z dopisom, z dne 13.7.2004.

Naročnik je dne 20.7.2004 sprejel sklep, št. 347-07-496/99, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da je iz rednega izpiska iz sodnega registra na dan 6.4.2004 ugotovil, da je izbrani ponudnik registriran za rušenje objektov in zemeljska dela, raziskovalno vrtanje in sondiranje, splošna gradbena dela, gradnja cest, železniških prog, letališč in športnih objektov, hidrogradnja in urejanje voda, druga gradbena dela, tudi dela specialnih strok, izolacijska dela, druge inštalacije pri gradnjah in druge dejavnosti. Trditev vlagatelja, da izbrani ponudnik nima registriranih dejavnosti, ki bi jih potreboval za izvedbo javnega naročila in je registriran samo za inštalacijsko dejavnost, je neutemeljena, zatrjuje naročnik. Naročnik tudi ugotavlja, da je izbrani ponudnik priložil izjavo, da bo dela opravil sam, brez podizvajalcev, torej mu ni potrebno prilagati pogodb s podizvajalci, kot trdi vlagatelj. Naročnik nadalje ugotavlja, da je izbrani ponudnik priložil referenco za projekt "Obnova ceste mimo baze Petrol in postavitev vratarnice na Letališču Brnik", ki jo je potrdila družba Aerodrom Ljubljana, Zgornji Brnik 130a, Brnik. Dela na projektu obnove so obsegala izkop, planum, gredo, humuziranje, nevezano nosilno plast, vezano zgornjo plast, obrabne plasti, kabelsko kanalizacijo, fekalno kanalizacijo, varnostno ograjo, javno razsvetljavo in postavitev robnikov, v vrednosti 145.215.377,86 SIT, kar ustreza zahtevi iz Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe za izvedbo javnega naročila (v nadaljevanju: Navodila), točka 12. Tehnični in kadrovski pogoji za priznanje sposobnosti - 12.2 reference ponudnika, kjer naročnik zahteva, da je bil ponudnik v zadnjih treh letih glavni izvajalec pri vsaj enem projektu, ki je po naravi ureditev komunalne infrastrukture in cestogradbena dela, sestavi izgradnja kanalizacije, javne razsvetljave, vodovoda, polaganje vezanih in nevezanih plasti v cestnem telesu ter polaganje robnikov v vrednosti 90 mio SIT .
Glede očitka vlagatelja, da so reference izbranega ponudnika neustrezne, ker na posamezni referenci ni moč razbrati, kdo je referenco podpisal ter žigosal, v razpisni dokumentaciji pa je napisano, da ponudnik poda tako referenco, s katero je moč prebrati ime in priimek potrjevalca, je naročnik upošteval prilogo k obrazcu 4.c, ki jo je priložil izbrani ponudnik. Iz priloge je razvidno, da je izbrani ponudnik priložil fotokopije potrjenih referenc, potrjene s strani vlagatelja, ki jih je uporabil pri javnem razpisu "Gradnja predobremenilnih nasipov na AC Karavanke - Obrežje, odsek Smlednik -Krška vas", ker ni uspel pridobiti potrjenih referenc za obravnavano naročilo, z obrazložitvijo, da tudi vlagatelj konkurira na razpisu.
Naročnik nadaljuje, da je v Navodilih v točki 12. Tehnični in kadrovski pogoji za priznanje sposobnosti - 12.4 navedel, da mora ponudnik imeti ustrezno izobrazbo kadrov, ki bodo sodelovali pri izvedbi javnega naročila, za kar izpolni obrazec 4.d in priloži zahtevane dokumente, to je fotokopije prijav na SPIZ ali fotokopije pogodb o delu. Za odgovornega vodjo del pa se zahteva, da izpolnjuje pogoje iz Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in 47/04). Izbrani ponudnik je v prilogi "D" Struktura delovne sile, ki bo angažirana za izvedbo javnega naročila, navedel število delavcev in strukturo, v obrazcu 4.d pa je navedel kader, predlagan za vodenje in izvedbo javnega naročila. Naročnik meni, da je izbrani ponudnik za izvedbo javnega naročila predlagal zadostno število kadrov, ki imajo tudi ustrezno izobrazbo. V prilogi C in C1 pa je izbrani ponudnik navedel seznam mehanizacije, ki bo uporabljena za izvedbo javnega naročila, in transportna sredstva, ki bodo uporabljena za izvedbo javnega naročila, ki ustrezajo zahtevam iz razpisne dokumentacije in po naročnikovem mnenju zadostujejo za izvedbo javnega naročila.
Naročnik je vlagatelja na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh po prejemu sklepa pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 26.7.2004, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 347-07-496/99-2415-04-000139/0 z dne 30.7.2004, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s tretjo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije oddaje javnega naročila najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija je ugotovila, da ima vlagatelj kot ponudnik v skladu prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki ga v zahtevku za revizijo navaja vlagatelj kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in je upravičen do vložitve zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo prvega in drugega vlagatelja upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Vlagatelj v zahtevku za revizijo uvodoma navaja, da izbrani ponudnik nima registriranih dejavnosti, ki bi jih potreboval za izvedbo predmetnega javnega naročila.

Naročnik je pogoje, ki jih morajo izpolnjevati ponudniki za sodelovanje v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, razdelil v tri skupine, in sicer na pogoje "skladno z 42. členom ZJN-1A", ekonomsko-finančne pogoje ter tehnične in kadrovske pogoje. Pogoje iz prve skupine in dokazila za njihovo izpolnjevanje je naročnik naštel v 10. poglavju Navodil, kjer je v točki 10.1. zapisal: "biti mora registriran pri pristojnem organu države, v kateri ima sedež (dokument: listina, ki jo izda organ države, pristojen za vodenje registrov pravnih oseb, samostojnih podjetnikov ali obrtnikov; fizična oseba: dokazilo o državljanstvu in bivališču; tuja fizična oseba še dovoljenje za delo v RS, skladno s predpisi o delovnih razmerjih)".

Iz dikcije citirane določbe razpisne dokumentacije je razvidno, da gre za zapis pogoja, ki ga ZJN-1 določa v 1. točki prvega odstavka 42. člena (da je registriran pri pristojnem sodišču ali drugem organu). Za namen dokazovanja tega pogoja ZJN-1 v 1. točki drugega odstavka 42. člena predpisuje izpisek iz sodne ali druge ustrezne evidence. Glede obravnavanega pogoja ni jasno, ali zakon zahteva zgolj dokazovanje ponudnikove registracije oz. vpisa ali pa zahteva dokazovanje registracije za neko določeno, glede na predmet javnega naročila opredeljeno dejavnost. Iz gramatikalne razlage zakonskega pogoja registracije bi sicer izhajalo, da zadostuje že vpis v register. Vendar teleološka razlaga pripelje do drugačne ugotovitve, saj je namen postopka oddaje javnega naročila sklenitev pogodbe, katere veljavnost je odvisna od tega, ali gospodarski posel, ki je predmet pogodbe, spada v okvir dejavnosti, za katere je registriran ponudnik (tretji in peti odstavek 4. člena Zakona o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št.: 30/93, 29/94, 82/94, 20/98, 84/99, 6/99, 54/99, 45/01, 59/01, 50/02, 93/02 in 57/04). Ne glede na to, da gre že zgolj zaradi vprašanja veljavnosti sklepanja pogodbe o oddaji javnega naročila slediti teleološki razlagi zakonskega pogoja registracije, pa gre hkrati ugotoviti, da je naročnik tisti, ki mora v razpisni dokumentaciji vsebinsko zapolniti podnormirano določilo 1. točke prvega odstavka 42. člena ZJN-1 in določiti, katere dejavnosti zajema predmet javnega naročila ter posledično za katere dejavnosti morajo ponudniki predložiti dokazila o vpisu v register.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila naročnik ni opredelil zahtevanih dejavnosti, pač pa je (kot je bilo že ugotovljeno) v točki 10.1. poglavja 10 Navodil določil le, da morajo biti ponudniki registrirani pri pristojnem organu države, v kateri imajo svoj sedež. V skladu s prvim odstavkom 23. člena ZJN-1 je naročnik dolžan pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo. To velja za vsa določila razpisne dokumentacije, zlasti pa za opredelitev pogojev, ki so v skladu z 10. točko 3. člena ZJN-1 elementi, ki morajo biti v ponudbi v celoti izpolnjeni na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji, in so izključne narave. Neizpolnjevanje enega ali več pogojev pomeni nepravilnost ponudbe, posledično pa zavrnitev ponudnika in njegova izključitev iz postopka oddaje javnega naročila, zaradi česar morajo biti pogoji in način njihovega dokazovanja določeni natančno in nedvoumno. Če naročnik pogoj opredeli na nejasen ali dvoumen način, le-tega ni mogoče interpretirati v škodo ponudnika, ki pogoj izpolni tako, kot dopušča ena od možnih interpretacij nejasno opredeljene zahteve. V odsotnosti natančne opredelitve posameznih dejavnosti, ki jih zajema predmet javnega naročila in za katere morajo biti registrirani ponudniki, zato ponudbe izbranega ponudnika, ki je (kot je to zahtevala točka 10.1. poglavja 10 Navodil) predložil "listino, ki jo izda organ države, pristojen za vodenje registrov pravnih oseb", s čimer je dokazal "registracijo pri pristojnem organu države, v kateri ima sedež", v tem delu ni mogoče obravnavati kot nepravilno.

Ob tem gre opozoriti, da postanejo določbe razpisne dokumentacije v fazi po prejemu naročnikove odločitve o dodelitvi naročila aksiom, saj jih v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN ni več mogoče izpodbijati. Zato in ob upoštevanju drugega odstavka 19. člena ZRPJN jih Državna revizijska komisija tudi ne more vsebinsko presojati, pač pa lahko le preverja njihovo aplikacijo v postopku oddaje javnega naročila.

V nadaljevanju zahtevka za revizijo vlagatelj navaja, da izbrani ponudnik nima ustreznih referenc.

Naročnik je pogoj referenc uvrstil v skupino tehničnih in kadrovskih pogojev za priznanje sposobnosti (12. poglavje Navodil), kjer je v točki 12.2 zapisal:

"reference ponudnika (izpolniti obrazec 4.c): v zadnjih treh letih glavni izvajalec pri vsaj enem projektu, ki je po naravi ureditev komunalne infrastrukture in cestogradbena dela, sestavi izgradnja kanalizacije, javne razsvetljave, vodovoda, polaganje vezanih in nevezanih plasti v cestnem telesu ter polaganje robnikov in vrednosti vsaj 90 mio SIT vsaj enakovreden razpisanemu javnemu naročilu in sicer na avtocestah, glavnih cestah, regionalnih cestah ali lokalnih cestah; referenca se prizna tudi, če je ponudnik izvedel projekt kot podizvajalec.".

Iz citiranega določila razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik postavil več kriterijev, na podlagi katerih je nameraval vrednotiti predložene reference, in sicer časovni kriterij (v zadnjih treh letih), vsebinski kriterij (ureditev komunalne infrastrukture in cestogradbena dela, izgradnja kanalizacije, javne razsvetljave, vodovoda, polaganje vezanih in nevezanih plasti v cestnem telesu ter polaganje robnikov), vrednostni kriterij (90 milijonov SIT) ter kriterij kategorije cest, na katerih morajo biti izvedena referenčna dela (avtoceste, glavne ceste, regionalne ceste ali lokalne ceste). Glede vprašanja izpolnjevanja slednjega kriterija gre ugotoviti, da kategorizacijo cest ureja Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, 29/97, 126/03; v nadaljevanju: ZJC), ki javne ceste deli na državne in občinske (prvi odstavek 1. člena ZJC). Glede na pomen za promet in povezovalne funkcije v prostoru se državne ceste kategorizirajo na avtoceste, hitre ceste, glavne ceste I. in II. reda ter regionalne ceste I., II. in III. reda, občinske ceste pa na lokalne ceste in javne poti (drugi odstavek 3. člena ZJC). Iz dikcije pogoja, določenega v točki 12.2 Navodil, ter ob upoštevanju določb ZJC je torej razvidno, da je naročnik s kriterijem kategorije cest, na katerih morajo biti izvedena referenčna dela, zahtevane reference omejil na tista dela, ki so bila izvedena na državnih ali občinskih cestah, pri čemer je določil, da bo od državnih cest upošteval dela na avtocestah, glavnih cestah ali regionalnih cestah, od občinskih cest pa le dela na lokalnih cestah. Ob tem velja opozoriti, da je naročnik v 12. poglavju Navodil izrecno zapisal, da bo upošteval le reference, ki ustrezajo zgornjim pogojem in so potrjene s strani naročnika, nezadostne reference pa so izključitveni razlog.

Izbrani ponudnik, iz ponudbe katerega je razvidno, da v njej nastopata dva ponudbena partnerja, in sicer podjetje IPL d.o.o., Trzin, ter podjetje LEKA d.o.o., Dol pri Ljubljani, je za vsakega ponudbenega partnerja priložil svoj obrazec 4.c, v katerega so morali ponudniki vpisati osnovne podatke o predloženih referencah.

Ponudbeni partner ILP d.o.o., Trzin je v obrazcu 4.c kot referenco navedel obnovo ceste mimo baze Petrol in postavitev vratarnice na letališču Brnik. Iz opisa predložene reference je razvidno, da le-ta izpolnjuje časovni, vsebinski ter vrednostni kriterij, kot jih je v točki 12.2 Navodil določil naročnik. Glede ugotavljanja zadnjega kriterija kategorije cest, na katerih so bila izvedena referenčna dela, pa je Državna revizijska komisija v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN od naročnika in Občine Cerklje na Gorenjskem, Trg Davorina Jenka 13, Cerklje zahtevala dodatna pojasnila o kategorizacije ceste, ki je predmet predložene reference.

Občina Cerklje na Gorenjskem je Državni revizijski komisiji z dopisom, z dne 9.8.2004, pojasnila, da je preverila Odlok o kategorizaciji občinskih cest v občini Cerklje na Gorenjskem in da je iz evidence razvidno, da gre za javno pot s številko JP 540030, ki poteka od glavne ceste G2/104 do ograjenega prostora MORS v skupni dolžini 626 metrov.

Naročnik pa je v dopisu, z dne 9.8.2004, pojasnil, da je predloženo referenco štel kot ustrezno, saj po vrednosti posla in zahtevnosti del izpolnjuje postavljene pogoje iz razpisne dokumentacije. Naročnik navaja, da "gledano strogo formalno, ta cesta ni kategorizirana kot občinska oziroma lokalna cesta. To je cesta s katero upravlja Aerodrom Ljubljana, je pa glede na karakteristike, ki so predpisane za lokalne ceste vsaj enakovredna lokalni cesti. To dejstvo je pri ocenjevanju referenčnega dela izbranega ponudnika strokovna komisija naročnika ocenila kot bistveno in se pri tem ni omejevala na strogo formalnost glede same kategorizacije ceste. Naše mnenje je, da je tudi načelo gospodarnosti v tem primeru dovolj tehten argument za takšno odločitev saj je izbrana ponudba za skoraj 20 milijonov cenejša od naslednje najugodnejše.".

Tako iz pojasnila Občine Cerklje na Gorenjskem kot tudi iz pojasnila naročnika je razvidno, da cesta, ki jo kot referenco navaja prvi ponudbeni partner, ne spada v kategorijo občinskih lokalnih cest. Kot je razvidno iz pojasnila Občine Cerklje na Gorenjskem, iz tamkajšnje evidence izhaja, da je obravnavana cesta kategorizirana kot javna pot. Ob upoštevanju dikcije naročnikovega pogoja iz točke 12.2 Navodil in določil ZJC gre tako ugotoviti, da predložena referenca, ki se nanaša na obnovo ceste mimo baze Petrol in postavitev vratarnice na letališču Brnik, ne ustreza vsem kriterijem, ki jih je v opisu pogoja postavil naročnik, saj ne gre za dela na avtocestah, glavnih cestah, regionalnih cestah ali lokalnih cestah, pač pa za dela, izvedena na javni poti. Naročnik sicer navaja, da je obravnavana referenčna cesta po karakteristikah enakovredna lokalni cesti, vendar gre ugotoviti, da ZJC za lokalne poti predvideva drugačen režim graditve in vzdrževanja. Javna pot je namreč v skladu s 14. točko prvega odstavka 14. člena ZJC občinska cesta, ki ne izpolnjuje v predpisu iz prve alinee tretjega odstavka 6. člena ZJC določenih minimalnih elementov za lokalno cesto ali pa je namenjena samo določenim vrstam udeležencev v prometu (krajevne in vaške ceste ali poti, poti za pešče, kolesarje, jezdece, gonjače in podobne). 6. člen ZJC določa, da se javne ceste gradijo in vzdržujejo na način in pod pogoji, kot jih določajo ZJC in predpisi, izdani na njegovi podlagi, predpisi, ki urejajo varstvo okolja, urejanje prostora in graditev objektov, ter predpisi o varnosti cestnega prometa. Prva alinea tretjega odstavka 6. člena ZJC, na katero se sklicuje definicija javne poti iz 14. točke prvega odstavka 14. člena ZJC, ko govori o neizpolnjevanju določenih minimalnih elementov za lokalno cesto, pa določa izdajo predpisov o projektiranju javnih cest in njihovih elementov s stališča zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti njihove graditve in vzdrževanja.

Državna revizijska komisija se sicer strinja z naročnikom, da je treba v postopkih oddaje javnih naročil upoštevati tudi načelo gospodarnosti, vendar pa razlaga tega načela ne more biti tako ekstenzivna, da bi posegla v druga načela, ki morajo biti prav tako zagotovljena v vseh fazah postopka oddaje javnega naročila. Postopek oddaje javnega naročila je namreč zelo formalen in strog, ker se želi na ta način zagotoviti enakopraven položaj vseh ponudnikov, le-ta pa je predpogoj za zagotavljanje poštene konkurence med ponudniki. Ponudba, ki ne izpolnjuje vseh naročnikovih zahtev, ne glede na morebitno ugodnost ali nizko ceno ne more biti obravnavana kot pravilna, saj je pravilna ponudba le tista, ki v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije (13. točka 3. člena ZJN-1).

Kot je bilo že ugotovljeno, v ponudbi izbranega ponudnika nastopata dva ponudbena partnerja. Ne da bi Državna revizijska komisija presojala, na kakšen (kumulativen ali alternativen) način je naročnik določil ugotavljanje izpolnjevanja posameznih pogojev v primeru partnerskih ponudb, gre ugotoviti, da je drugi ponudbeni partner, podjetje LEKA d.o.o., Dol pri Ljubljani, v obrazcu 4.c navedel 5 referenc. Za dve od navedenih (AC Podtabor - Naklo in Mednarodni mejni prehod Obrežje) gre ugotoviti, da ne izpolnjujeta vrednostnega kriterija, saj njuna vrednost ne dosega 90 milijonov SIT, kar je bila izrecna naročnikova zahteva iz točke 12.2. Navodil. Iz opisa ostalih referenc in potrdil naročnikov (AC Bič - Korenitka, AC Blagovica Kompolje ter izkop gradbene jame Glonarjeva v Ljubljani) pa je razvidno, da je šlo za gradbena dela, in sicer za izkope, prevoze, škarpiranje in planiranje. Vsebina teh referenc torej ne ustreza vsebinskemu kriteriju, v skladu s katerim je naročnik zahteval reference s področja ureditev komunalne infrastrukture in cestogradbenih del, izgradnje kanalizacije, javne razsvetljave, vodovoda, polaganja vezanih in nevezanih plasti v cestnem telesu ter polaganja robnikov.

Glede na vse navedeno gre ugotoviti, da referenca, ki se nanaša na obnovo ceste mimo baze Petrol in postavitev vratarnice na letališču Brnik, ne ustreza kriteriju kategorije cest, na katerih morajo biti izvedena referenčna dela. Ker je bil to eden od kriterijev, ki jih je naročnik določil v točki 12.2 Navodil, gre ugotoviti, da predložene reference podjetja IPL d.o.o., Trzin ni mogoče upoštevati kot dokazovanje izpolnjevanja pogoja referenc. Ker tudi reference, ki jih je predložil drugi ponudbeni partner, podjetje LEKA d.o.o., Dol pri Ljubljani, ne izpolnjujejo vsebinskega kriterija, določenega v točki 12.2. Navodil, ponudbe izbranega ponudnika v tem delu ni mogoče šteti za pravilno, naročnik pa bi moral z njo ravnati tako, kot to določa prvi odstavek 76. člena ZJN-1.

Ker je Državna revizijska komisija že na tej točki presoje revizijskih navedb ugotovila, da ponudbe izbranega ponudnika ni mogoče obravnavati kot pravilne, v skladu z načelom hitrosti (2. točka prvega odstavka 3. člena ZRPJN) tudi ni vsebinsko presojala ostalih vlagateljevih navedb, ki se nanašajo na vprašanje pravilnosti izbrane ponudbe, saj ne morejo več spremeniti ugotovitve, navedene v prejšnjem odstavku.

Ne glede na navedeno pa Državna revizijska komisija pripominja, da mora naročnik pri določanju statusnih, ekonomsko-finančnih, kadrovskih in tehničnih pogojev opredeliti vrednostne pragove, ki jih morajo izpolnjevati ponudniki, če želijo sodelovati v postopku oddaje javnega naročila. Prav tako mora naročnik določiti (alternativni ali kumulativni) način izpolnjevanja posameznih pogojev, če v ponudbi nastopa več ponudbenih partnerjev oz. če ponudnik nastopa s podizvajalci. V primeru, če naročnik od ponudnikov zahteva, da v ponudbi navedejo vse podizvajalce in da mora biti iz ponudbe razvidno, kateri del posla vsak podizvajalec prevzema, gre sicer dopustiti možnost, da se lahko vprašanje izpolnjevanja (zlasti kadrovskih in tehničnih) pogojev presoja z vidika skupnih kapacitet vseh sodelujočih v ponudbi. Če pa ponudnik v takem primeru ne navede nobenih podizvajalcev, mora izkazati, da sam razpolaga z ustreznimi finančnimi, kadrovskimi in tehničnimi sredstvi, kot jih glede na obseg predmeta javnega naročila zahteva naročnik.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 13.8.2004


Franci Kodela, univ.dipl.prav.
član Državne revizijske komisije





Vročiti:

- RS, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, Ljubljana
- SCT d.d., Slovenska cesta 56, Ljubljana
- IPL d.o.o., špruha 12, Trzin
- LEKA d.o.o., Videm 22, Dol pri Ljubljani
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana