018-083/04 MšZš

Številka: 018-83/04-22-803

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po članici mag. Mariji Bezovšek, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za nakup in dobavo programske opreme za prostorsko modeliranje, analize, simulacije, kinematiko in računalniško podprto programiranje CNC strojev za strojne šole ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje CADCAM LAB d.o.o., Tržaška 2, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje RS, Ministrstva za šolstvo, znanost in šport, Trg OF 13, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 05.05.2004

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, vsebovana v obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 52/2003-B(MV); 404-01-231/2003, z dne 10.03.2004.

Obrazložitev

Naročnik je dne 26.11.2003 sprejel zahtevek za izvedbo javnega naročila male vrednosti, št. 52/2003-B(MV); 404-01-231/2003, za nakup in dobavo programske opreme za prostorsko modeliranje, analize, simulacije, kinematiko in računalniško podprto programiranje CNC strojev za strojne šole ter s povabilom k oddaji ponudbe, 52/2003-B(MV); 404-01-231/2003, z dne 09.01.2004, k oddaji ponudb pozval 8 ponudnikov. Naročnik je prejel štiri ponudbe ter je z obvestilom o oddaji javnega naročila male vrednosti, št. 52/2003-B(MV); 404-01-231/2003, z dne 10.03.2004, vse ponudnike obvestil, da je za izvedbo predmetnega javnega naročila kot najugodnejšega ponudnika izbral Audax d.o.o., Tbilisijska 59, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je pri naročniku vložil pritožbo, z dne 18.03.2004, zoper izbiro najugodnejšega ponudnika, v kateri je zaradi dvoma, da ponudba izbranega ponudnika ne zadostuje vsem razpisanim pogojem, zaprosil za vpogled v vsebino vseh predloženih ponudb. Vlagatelj še navaja, da ponudbena cena izbranega ponudnika v višini 120.000,00 SIT ne more biti predmet resne obravnave za ponudbo uslug triletne tehnične podpore, vključno z licencami programa. Poleg tega vlagatelj navaja, da izbrana programska oprema ne zadovoljuje točke 8. specifikacije oziroma da se vzgojno - izobraževalna verzija razlikuje od komercialne verzije istega programa vsaj v sledečih elementih:
- omejene možnosti menjave datoteke med komercialno in vzgojno - izobraževalno verzijo in
- rok veljavnosti trajanja licence (1 leto za vzgojno - izobraževalno verzijo),
zaradi česar vlagatelj smatra, da je ponudba izbranega ponudnika neveljavna.

Naročnik je z dopisom, št. 404-01-231/2003, z dne 22.03.2004, vlagatelja obvestil, da mu je omogočen vpogled v vse prispele ponudbe dne 23.03.2004 ter ga hkrati pozval, da je vlagateljev dopis štel kot zahtevek za revizijo, da pa ga je potrebno za njegovo popolnost dopolniti skladno s točkami 4., 5. in 6. drugega odstavka 12. člena ZRPJN.

Vlagatelj je dne 23.03.2004 vpogledal v prispele ponudbe, kar dokazuje zapisnik o ogledu ponudb, z dne 23.03.2004.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 25.03.2004, dopolnil vložen zahtevek za revizijo s potrdilom o plačilu takse v višini 100.000,00 SIT ter dodatno navedel, da je bilo na podlagi ogleda prispelih ponudb ugotovljeno, da naročnik od izbranega ponudnika ni zahteval dodatne podrobne obrazložitve in dokazil, da njegova ponudba ustreza zahtevam, navedenim v razpisu, kot je to v primeru neobičajno nizke cene določeno v 53. členu Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1). Vlagatelj tudi navaja, da je povabilo k oddaji ponudb vsebovalo ocenjeno vrednost naročila 4.000.000,00 SIT, ki je nakazovala nek pričakovan nivo kakovosti in vsebine ponudb in v teh cenovnih okvirih so bile oddane ponudbe ostalih ponudnikov. Glede na to, da je bil izbran izbrani ponudnik za simbolično ceno 120.000,00 SIT, se vlagatelj čuti zavedenega. Vlagatelj navaja, da je bilo edino merilo najnižja cena, kar pa po njegovem mnenju zaradi kompleksnosti ponudbe ne more biti edino merilo, saj bi morala tudi strokovna tehnična ocena vplivati na izbor najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj še navaja, da je bila v 1. točki povabila k oddaji ponudbe zahtevana pravica uporabe programske opreme za neomejen čas, česar ponudba izbranega ponudnika ne izpolnjuje. "Educational Licence" programskega paketa Pro/E traja samo eno leto (vlagatelj navaja, da so informacije o tem dostopne na internetu). Poleg tega se šolska verzija Pro/E razlikuje od komercialne verzije, ker zapisuje različne datoteke, ki niso kompatibilne med sabo. Uporaba take verzije ni primerna za boljše povezovanje gospodarstva in industrije, kar je osnovni namen uvajanja modernih softwarskih rešitev v šolski učni program, kar lahko potrdijo člani strokovnega sveta, ki so preizkušali ponujene programske pakete.
Vlagatelj zahteva revizijo postopka izbora ponudnikov programskih rešitev.

Naročnik je s sklepom, št. 52/2003-B(MV); 404-01-231/2003, z dne 30.03.2004, zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa je naročnik glede navedbe vlagatelja pod točko 1, da naj bi bil naročnik dolžan preveriti neobičajno nizko ceno opreme izbranega ponudnika, navedel, da je skladno z dosedanjo prakso Državne revizijske komisije ter dikcijo 53. člena ZJN-1 ravnal pravilno. Iz dikcije člena je razvidno, da morata biti za uporabo 53. člena ZJN-1 kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. Cena mora biti taka, da vzbuja dvom v sposobnost izvedbe naročila
2. Naročnik mora imeti namen ponudbo zavrniti.
Ker naročnik v sposobnost izvedbe ne dvomi in ni imel namena zavrniti takega ponudnika, ni dolžan pozivati ponudnika glede obrazložitve cen.
Glede navedbe vlagatelja o ocenjeni vrednosti naročila naročnik ugotavlja, da je imel za potrebe predmetnega javnega naročila v ta namen na proračunski postavki zagotovljena sredstva v ustrezni višini, kot jo je ocenil naročnik (s tem so bili izpolnjeni pogoji za začetek postopka). Vsak ponudnik na trgu pa sam, upoštevajoč stroške in konkurenco, določi ceno v ponudbi. Naročnik je orientacijsko vrednost naročila pripravil glede na pričakovane cene tovrstnih produktov in storitev na trgu. Dejstvo pa je, da naročnik ne more vedeti, kdo vse bo oddal ponudbo in po kakšni ceni. Element varstva konkurence je bil torej izražen, saj ponudnik ni vezan na oblikovanje svoje cene glede na orientacijsko vrednost. Naročnik v tej točki zato ne vidi kršitve, saj je vsem povabljenim ponudnikom poslal enako povpraševanje in nudil enako količino podatkov v postopku, s tem pa ni kršil nobenega od temeljnih načel javnega naročanja. Glede vlagateljeve navedbe o neustreznosti edinega merila najnižja cena naročnik ugotavlja, da je vlagatelj glede tega zahtevka prekludiran v smislu petega odstavka 12. člena ZRPJN, saj bi moral, v kolikor je menil, da je merilo najnižja cena neustrezno, temu ugovarjati že pred odločitvijo naročnika o oddaji javnega naročila. Zahtevek se zato v tej točki zavrže kot prepozen.
Glede navedbe vlagatelja o pravici uporabe programske opreme naročnik ugotavlja, da je iz ponudbe izbranega ponudnika razvidno, da ta ponuja pravico do uporabe opreme (licenco) za nedoločen čas. Ponudba kot taka zavezuje ponudnika in naročnik ne vidi razlogov, da bi dvomil v verodostojnost predložene ponudbe, saj iz ponudbene dokumentacije izhaja licenca za neomejen čas.
Glede navedbe vlagatelja o razliki med šolsko verzijo PRO/E in komercialno verzijo naročnik ugotavlja, da je navedba v celoti neutemeljena. Dejstvo, da šolska verzija zapisuje drugačno datoteko od komercialne verzije, je nebistveno. Naročnik je namreč kupil licence za potrebe šolstva in ne za potrebe nastopanja na komercialnem trgu (česar niti ne sme, saj je oprema kupljena za potrebe izobraževalnega procesa). Primernost programske opreme za boljše povezovanje gospodarstva in industrije ni bila pogoj za pravilnost ponudbe. Zaradi tega je argumentacija vlagatelja nebistvena - če bi želel vlagatelj ugovarjati nakupu šolske verzije, bi moral, v kolikor je menil, da je takšna funkcionalnost nujno potrebna za izvajanje učnega procesa, temu ugovarjati že pred odločitvijo naročnika o oddaji javnega naročila - glede te navedbe pa je vlagatelj po petem odstavku 12. člena ZRPJN prepozen.
Naročnik je vlagatelja skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh od prejema tega sklepa pisno sporoči ali nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN z dopisom, z dne 09.04.2004, naročnika obvestil, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 52/2003-b(mv); 404-01-23/2003, z dne 14.04.2004, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je naročnika z dopisom, št. 018-83/04-22-736, z dne 20.04.2004, skladno z določilom drugega odstavka 17. člena ZRPJN v povezavi z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN, pozvala, da odstopi naslednje:
- dokumentacijo, ki se nanaša na zahtevek vlagatelja 3WAY Tomaž Vujasinovič s.p., Medvode (na podlagi četrtega odstavka 12. člena ZRPJN izdan sklep naročnika oziroma drugo ustrezno odločitev naročnika),
- notranji predpis naročnika, s katerim je urejen postopek oddaje javnih naročil male vrednosti ( 125. člen ZJN-1)),
ter da pojasni, ali je od izbranega ponudnika zahteval kakršnakoli dodatna pojasnila oziroma podrobno obrazložitev tistih postavk ponudbe, kjer je izbrani ponudnik ponudil ponudbeno ceno 0 SIT oziroma ga pozvala, da artikulira razloge za opustitev pridobivanja dodatnih pojasnil v postopkih oddaje javnih naročil (54. člena ZJN-1).

Naročnik je dne 20.04.2004 posredoval Državni revizijski komisiji dodatno dokumentacijo in sicer sklep naročnika, št. 52/2003-B(MV); 404-01-231/2003, z dne 16.04.2004, s katerim je zavrgel zahtevek za revizijo vlagatelja 3WAY Tomaž Vujasinovič s.p., Medvode in Pravilnik o oddaji in evidenci javnih naročil male vrednosti, št. 011-138/2001, z dne 09.07.2001 ter dne 26.04.2004 dopis "dodatna pojasnila", št. 52/2003-b(mv); 404-01-23/2003, z dne 21.04.2004.

Državna revizijska komisija je z dopisom, št. 018-83/04-22-760, z dne 23.04.2004, skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN, pozvala izbranega ponudnika, da ji posreduje dodatna pojasnila v zvezi s ponujeno ceno in vsebino njegove ponudbe, kar je izbrani ponudnik posredoval dne 26.04.2004, v dopisu, z dne 23.04.2004.

Po proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, dodatnih pojasnil naročnika in izbranega ponudnika ter po pregledu celotne dokumentacije iz spisa Državna revizijska komisija ugotavlja, da je zahtevek za revizijo utemeljen iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal svojo ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Državna revizijska komisija uvodoma v zvezi z vlagateljevo navedbo, da v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ni bilo ustrezno postavljeno kot edino merilo najnižja cena, ampak da bi bilo potrebno po vlagateljevem mnenju upoštevati tudi strokovno tehnično oceno, ugotavlja, da je ta navedba v skladu z določilom petega odstavka 12. člena ZRPJN pravno formalno prepozna. Državna revizijska komisija namreč ugotavlja, da bi moral vlagatelj, v kolikor je menil, da je merilo najnižja cena neustrezno, temu ugovarjati že pred odločitvijo naročnika o oddaji javnega naročila. Državna revizijska komisija ugotavlja, da se v tej fazi postopka oddaje javnega naročila ni mogoče več spuščati v meritorno presojo v razpisni dokumentaciji določenega merila. ZRPJN namreč v petem odstavku 12. člena določa, da ponudnik po odločitvi o dodelitvi naročila ne more vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred to odločitvijo naročnika, pa ga kljub temu ni vložil že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila. Navedeno zakonsko pravilo uveljavlja načelo hitrosti in načelo učinkovitosti (3. člen ZRPJN) revizijskega postopka ter upravičencu do vložitve zahtevka za revizijo nalaga, da mora zoper morebitno kršitev naročnika reagirati takoj, kar naj omogoči sprotno odpravljanje nepravilnosti v postopku oddaje javnega naročila. Pravilo skuša obenem preprečiti tudi morebitne pravne situacije, ko ponudnik ne reagira zoper kršitev, ker meni, da bo morda imel v postopku od tega korist. Zaradi navedenega je potrebno v celoti slediti naročnikovi odločitvi, da je vlagateljev zahtevek za revizijo v tem delu zamujen.

V zvezi z vlagateljevo navedbo, da ponudba izbranega ponudnika ne izpolnjuje naročnikovega pogoja glede trajanja pravice uporabe programske opreme, ki je zahtevana za neomejen čas, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v Povabilu k oddaji ponudbe v točki 1. navedel, da mora licenca vsebovati pravico do uporabe programske opreme in spremljajočih navodil v izobraževalne namene za neomejen čas na vsaj 17 računalnikih na posameznem vzgojno-izobraževalnem zavodu, za pripravo na pouk na računalnikih na njihovem domu (lahko se ponudi tudi tako imenovani "site-licence" - za neomejeno število računalnikov na posameznem vzgojno-izobraževalnem zavodu). V prilogi 2 - Predračun je naročnik omenjeni zahtevi ponovil v točki 1, z opozorilom, da mora ponudnik ponuditi vse vrste blaga in storitve po predračunu. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi izpolnil prilogo 2 - Predračun in ponudil pravico do uporabe programske opreme in spremljajočih navodil v izobraževalne namene za neomejen čas na 17 računalnikih na posameznem vzgojno - izobraževalnem zavodu ter pravico do uporabe za učitelje, ki so zaposleni na tem vzgojno - izobraževalnem zavodu, za pripravo na pouk na računalnikih na njihovem domu in kot dodatno ponudbo še 10 dodatnih licenc za učitelje na njihovem domu in za rezervo. Omenjeni predračun je izbrani ponudnik podpisal in žigosal. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je z navedenim izbrani ponudnik v celoti izpolnil zahteve naročnika glede trajanja pravice uporabe programske opreme in da je le-ta nedvomno ponudil licence za neomejen čas. Ugotoviti je potrebno, da je naročnikovo ravnanje, da je ponudbo izbranega ponudnika štel v tem oziru za pravilno (argument 18. točke 1. odstavka 3. člena ZJN-1), nesporna ter da je potrebno to vlagateljevo ponudbo kot neutemeljeno zavrniti. Vlagateljevo navajanje, da je iz spletne strani izbranega ponudnika razvidno, da je tudi "Educational licence" časovno omejena na obdobje 1 leta, je v tem postopku oddaje javnega naročila nerelevantno, saj je izbrani ponudnik zavezan naročniku izključno in samo na podlagi podane ponudbe v tem postopku, iz katere pa, kot je bilo ugotovljeno, nedvomno izhaja, da podaja ponudbo za licence za neomejen čas.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je potrebno tudi vlagateljevo navedbo, da obstaja razlika med šolsko verzijo Pro/E in komercialno verzijo programske opreme, ki jo ponuja izbrani ponudnik, kot neutemeljeno zavrniti ter potrditi naročnikovo utemeljitev, da primernost programske opreme za boljše povezovanje gospodarstva in industrije namreč ni bila pogoj za pravilnost ponudbe. Naročnik je v Dodatku 1 k ponudbi: Specifikacija programske opreme v točki 8. med pogoji, ki jih mora ponudnik s ponujeno programsko opremo ponuditi, navedel, da programska oprema zaradi uporabe v izobraževalne namene ne sme imeti funkcionalnih omejitev glede na funkcionalne različice. Naročnik je v dodatnih pojasnilih, št. 52/2003-b(mv); 404-01-23/2003, z dne 21.04.2004, sicer navedel, da imajo določene verzije programske opreme dodane različne funkcionalnosti, vendar pa gre v konkretnem primeru za enako funkcionalnost. Naročnik je še navedel, da proizvajalci v tem primeru zasledujejo naslednji cilj: uporabnik, ki z izdelkom ne ustvarja zaslužka (npr. šolar, študent), naj uporablja izdelek zastonj in naj se nauči njegove uporabe, saj bo, ko bo prišel v službo, zahteval uporabo izdelka, ki ga pozna in obvlada, takrat pa ga bo kot posameznik ali podjetje moral kupiti). Tudi izbrani ponudnik je v dodatnih pojasnilih, z dne 23.04.2004, navedel, da je specifičnost licence za izobraževalne namene v samem namenu uporabe licence, ki se je ne sme uporabljati v komercialne, ampak samo v izobraževalne namene. Izbrani ponudnik pa še navaja, da je prednost uporabe licenc v izobraževalnih institucijah (posledično) v povečani prodaji komercialnih licenc. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik pri opredelitvi predmeta javnega naročila avtonomen, poleg tega pa je vlagatelj v tej fazi postopka oddaje javnega naročila (po oddaji javnega naročila) po petem odstavku 12. člena ZRPJN prekludiran z navajanjem morebitnih kršitev naročnika v zvezi s predmetom javnega naročila, s katerim je bil vlagatelj seznanjen že ob povabilu k oddaji ponudbe.

Državna revizijska komisija je pri presoji vlagateljeve navedbe, da naročnik ni ravnal v skladu z določilom 53. člena ZJN-1 in ni zahteval dodatne podrobne obrazložitve in dokazil, da je ponudba izbranega ponudnika ustrezna zahtevam, navedenim v razpisu, ugotovila naslednje.

ZJN-1 v 53. členu (Neobičajno nizka cena) ureja postopek, ki ga naročnik (lahko) uporabi v primerih, ko oceni, da ponudba posameznega ponudnika vsebuje neobičajno nizko ceno. V prvem odstavku 53. člena je določeno: "Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti.". Iz besedila 53. člena ZJN-1 dalje izhaja, da naročnik ni avtomatično zavezan, da mora od ponudnika, ki ponudi (pre)nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak morata biti za to kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. ponudbena cena mora biti po naročnikovi presoji neobičajno nizka in
2. naročnik takšne ponudbe ne želi sprejeti, ampak se odloči, da jo bo zavrnil.
Opisani postopek se torej ne nanaša avtomatično na vse ponudnike, ampak je v prvi vrsti namenjen varstvu tistih ponudnikov, katerih ponudbe namerava naročnik izločiti iz postopka oddaje javnega naročila zaradi (po njegovi oceni) nerealno nizke cene. Varstvo teh ponudnikov je v ZJN-1 uveljavljeno z vnaprejšnjim zagotovilom, da jim bo naročnik v takšnih primerih dolžan dati možnost, da dokažejo, da njihova ponudba kljub nizki ceni zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila.

ZJN-1 ne vsebuje pravil o tem, katero ceno je potrebno šteti za neobičajno nizko, pač pa v 10. točki prvega odstavka 3. člena določa definicijo neobičajno nizke cene: "cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila". Iz besedila navedene določbe je razvidno, da je zakonodajalec oceno o tem, ali je ponujena cena v konkretnem primeru (pre)nizka, prepustil poslovni presoji naročnika. Odločitev o tem, da bo uporabil postopek iz 53. člena ZJN-1, je torej v skladu z zakonom prepuščena naročnikovi presoji o tem, ali je posamezna ponudba ob upoštevanju danih okoliščin posameznega primera takšna, da (v povezavi s cenovnimi postavkami) vzbuja dvom v realno možnost izvedbe javnega naročila po ponujeni ceni.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se v obravnavanem primeru naročnik ni odločil, da bo s ponudbo izbranega ponudnika ravnal po postopku, ki ga predvideva 53. člen ZJN-1. Kot že zapisano, je odločitev o tem, ali bo uporabil možnost preverjanja (po njegovi oceni neobičajno nizke) cene, ki jo omogoča 53. člen ZJN-1, stvar poslovne presoje in odločitve samega naročnika. Glede na definicijo neobičajno nizke cene, vsebovano v 10. točki prvega dostavka 3. člena ZJN-1, da gre za ceno iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila in upoštevaje načelo enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1) ter dolžnost skrbnega poslovanja pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da bi naročnik moral podvomiti v realnost zmožnosti izvedbe predmetnega javnega naročila, saj je izbrani ponudnik v svojem ponudbenem predračunu za blago in storitve iz točk 1 do 2 in točk 4 do 8 zaračunal 0 SIT, za storitve iz točke 3 (najmanj 24 urno izobraževanje 16 učiteljev) pa 120.000,00 SIT z DDV, oziroma v postopku oddaje javnega naročila natančno pojasniti razloge za opustitev tega ravnanja. Naročnik je namreč v postopku oddaje javnega naročila dolžan analizirati prejete ponudbe. Načelo enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1) in dolžnost skrbnega poslovanja zahtevata, da se v primeru, ko je pri določenih postavkah med ponudbami tudi nekaj 1000% razlike v cenah, s pomočjo pojasnil, tudi po 54. členu ZJN-1, ugotovi oziroma razjasni dejansko stanje, lahko pa se uporabi tudi institut neobičajno nizke cene, določen v 53. členu ZJN-1. V vsakem primeru pa načelo primerljivosti (ki izhaja iz načela enakopravnosti ponudnikov), ko gre za uporabo enakih pravnih položajev za bistveno različne dejanske položaje, zahteva, da se artikulirajo razlogi opustitve pridobivanja dodatnih pojasnil v postopkih oddaje javnih naročil.

Glede na to, da je naročnik v povabilu k oddaji ponudbe definiral obseg predmeta javnega naročila tako, da mora ponudba vsebovati ponudbeno ceno, v katero je vključena poleg cene za licenco in namestitev programske opreme za (vsaj) 21 vzgojno-izobraževalnih zavodov (1. in 2. točka) in za izobraževanje 16 učiteljev (3. točka), tudi cena za:
- odpravljanje morebitnih skritih napak v programu vsaj leto dni po nabavi programske opreme (4. točka),
- brezplačno tehnično pomoč in delovanje programske opreme v isti inačici okolja in višjih inačicah okolja Windows za obdobje treh let (5. točka),
- brezplačno zagotavljanje morebitne dopolnitve programske opreme znotraj ponujene verzije (6. točka),
ter upoštevaje ponudbeno ceno izbranega ponudnika, s katero je le-ta vse druge postavke, razen izobraževanja za 16 učiteljev, kar je ovrednotil skupaj z DDV v višini 120.000 SIT, ponudil brezplačno (ponudbena cena 0 SIT), je Državna revizijska komisija pozvala naročnika, da pojasni, ali je od izbranega ponudnika zahteval kakršnakoli dodatna pojasnila oziroma podrobno obrazložitev tistih postavk ponudbe, kjer je izbrani ponudnik ponudil ponudbeno ceno 0 SIT oziroma da artikulira razloge za opustitev pridobivanja dodatnih pojasnil v postopkih oddaje javnih naročil (54. člena ZJN-1).

Naročnik je v dodatnih pojasnilih, št. 52/2003-b(mv); 404-01-23/2003, z dne 21.04.2004, navedel, da ni zahteval nobenih dodatnih pojasnil od izbranega ponudnika, ker ni podvomil v sposobnost izvedbe ponudnika, saj gre za prodajo licence (pravice do uporabe že narejenega izdelka, materialnih stroškov, razen stroškov nosilca - medija - CD plošče, katere cena je zanemarljiva, praktično ni). Naročnik še navaja, da vrsta proizvajalcev računalniške opreme segmentira trg glede na tip uporabnika (to jim omogoča narava predmeta naročila - avtorska dela). Tako naj bi bilo tudi v konkretnem primeru, kjer ima proizvajalec izbrane opreme posebne pogoje za uporabo za potrebe izobraževalnih procesov. Nekateri proizvajalci predmetne opreme, ki je predmet nakupa, tako politiko vodijo, drugi ne. Naročnik je zato oblikoval ocenjeno vrednost tako, da ni diskriminiral nikogar. Stvar tržišča pa je, ali in za kakšno ceno bo dobil posamezen produkt (oziroma točneje: pravico do uporabe produkta - sama uporaba produkta za proizvajalca ne ustvarja stroškov, zato so cene izdelkov na trgu zelo raznolike). Naročnik je tudi navedel, da ima skladno s 54. členom ZJN-1 možnost zahtevati dodatna pojasnila, v kolikor mu posamezni deli ponudb niso jasni. Naročniku je bilo dejansko stanje v predmetnem postopku popolnoma jasno, zato posebnega pojasnila ni zahteval. Naročnik navaja, da je cenovna politika za ciljne skupine prilagojena glede na uporabo, ponekod imajo določene verzije dodane različne funkcionalnosti, namenjene samo njim - npr. uporabnik posameznik ne potrebuje podpore skupinskemu delu, vendar to ni nujno - lahko in v konkretnem primeru gre za enako funkcionalnost. Cena izdelka 0 je v vrsti programskih izdelkov na trgu za potrebe izobraževanja enaka 0. Naročnik tudi navaja primere, kjer so cene programske opreme enake 0 ter predlaga izvedbo dokaza s podobnimi primeri (naročnik v poljuben iskalnik na internetu vpiše "free for non-commercial use" in dobil bo več desettisoč izdelkov, ki so brezplačni za nekomercialno uporabo - kar uporaba v šolah vsekakor je. Pri tem naročnik poudarja, da se mnogi od teh izdelkov po funkcionalnosti ne razlikujejo od komercialnih izdelkov. Glede vprašanja o zagotavljanju brezplačne podpore, tehnične pomoči ter zagotavljanja brezplačnih višjih podrazličic pa naročnik ugotavlja, da je taka politika v svetu nekaj običajnega. Najbolj znan primer je zagotovo kar operacijski sistem Windows, kjer se lahko na spletnih straneh (www.windowsupdate.com) dnevno brezplačno naloži vse popravke operacijskega sistema Windows, kupcu pa nudijo tudi brezplačno pomoč za ves čas podpore izdelka. Enako velja za nove verzije (primer Internet Explorer verzij 4.0, 5.0, 5.5., 6.0 itd. - vse nadgradnje so brezplačne). Cena 0 za tehnično podporo, popravke in nove podverzije je v svetu informacijske tehnologije nekaj tako običajnega kot vožnja z avtomobilom. Ker mora proizvajalec izbranega izdelka popravke nuditi komercialnim uporabnikom, lahko te seveda brezplačno (saj so enaki) nudi tudi nekomercialnim uporabnikom, ali celo financira brezplačne uporabnike s podporo, ki jo zaračunava komercialnemu delu - stvar politike proizvajalca, vsekakor pa nič nenavadnega. Naročnik še navaja, da je razumljivo, da je izobraževanje učiteljev storitev, ki predstavlja za ponudnika nek strošek, in tega je izbrani ponudnik opredelil. Celo več: naročnik bi se čudil, če bi moral ponudnik, ki brezplačnemu izdelku za ciljnega kupca zgolj doda vrednost (v obliki izobraževanja), podati neko ceno brezplačnemu delu (ki ga on lahko ponudi zastonj), da bi lahko bila njegova ponudba glede na ZJN-1 sprejeta. Tako razmišljanje bi bilo v nasprotju z vsemi temeljnimi načeli gospodarskega poslovanja. Ni namreč razloga, da bi ponudnik stvar, ki jo dobi zastonj, moral zaračunati, če zraven proda tudi svoje storitve. To zagotovo ni intencija zakonodajalca. Naročnik vztraja na stališču, da je tovrstna ponudba v svetu lahko nekaj povsem običajnega, da je ponudba v celoti skladna z zahtevami naročnika in da naročnik ne glede na izid revizijskega postopka nima nobene ambicije kupovati po funkcionalnosti povsem enak izdelek, ki bi bil tudi dvajsetkrat dražji od ponujenega, zgolj zaradi dejstva, da politika prodaje enega proizvajalca opreme ni enaka politiki prodaje drugega. Naročnik še ugotavlja, da na trgu obstajajo tudi brezplačni programi ali celo programi, ki so v javni lastni in jih lahko brezplačno uporablja kdorkoli. Ker pa je naročnik zahteval tudi dodano vrednost (izobraževanje), ima storitev neko ceno in prav to ceno je naročnik tudi dobil.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v revizijskem postopku (na zahtevo za dodatna pojasnila Državne revizijske komisije) sicer pojasnil, zakaj ni podvomil v realnost ponujene cene s strani izbranega ponudnika, vendar pa je potrebno ugotoviti, da bi naročnik moral kot dober gospodar, ki ravna skrbno s proračunskimi sredstvi, upoštevaje tudi temeljna načela javnega naročanja, predvsem v 4. členu ZJN-1 določeno načelo gospodarnosti in učinkovitosti javnih sredstev, v 7. členu ZJN-1 določeno načela enakopravnosti med ponudniki in ne nazadnje tudi v 6. členu ZJN-1 določeno načelo transparentnosti porabe javnih sredstev, le-to opraviti že v samem postopku oddaje javnega naročila in to na tak način, da bi svoje postopanje jasno dokumentiral oziroma evidentiral (10. člen ZJN-1 zahteva, da naročnik evidentira vse faze postopka oddaje javnega naročila). Kot je bilo ugotovljeno in zapisano že zgoraj, mora tako velika razlika v ponudbenih cenah pri naročniku vsaj vzbuditi dvom o pravilnosti oziroma o realnosti ponujene cene. Naročnik je namreč, upoštevaje temeljna načela javnega naročanja in določilo drugega odstavka 76. člena ZJN-1, dolžan prejete ponudbe natančno pregledati in oceniti. Naročnik namreč šele po temeljiti analizi prejetih ponudb lahko ugotovi izpolnjevanje vseh svojih zahtev oziroma njihovo (ne)pravilnost, saj je po tej ugotovitvi zmožen izpolniti zahtevo iz drugega odstavka 76. člena in sicer, da vse nepravilne ponudbe tudi zavrne. Naročnik bi moral v predmetnem postopku oddaje javnega naročila po tem, ko je ugotovil, da gre za tako veliko odstopanje v višini ponudbenih vrednosti, vsaj odpraviti dvom, da (ne) gre pri ponudbi izbranega ponudnika za morebitno računsko napako (kar mu omogoča institut dodatnih pojasnil iz 54. člena ZJN-1). Iz omenjenih določil izhaja tudi prvenstvena dolžnost naročnika identificirati možne neobičajno nizke ponudbene cene. Ko pa naročnik ugotovi, da gre za neobičajno nizko ceno, nastopi z zakonom kogentno določeno ravnanje naročnika (prvi in drugi odstavek 53. člena ZJN-1), na katerega se sklicuje naročnik, ki se nanaša na ravnanje naročnika po tem, ko neko ponudbo oceni kot neobičajno nizko.

Ker je Državna revizijska komisija na podlagi presoje revizijskih navedb ugotovila, da je zahtevek za revizijo utemeljen, je skladno s tretjo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa. Državna revizijska komisija, na podlagi tretjega odstavka 23. člena ZRPJN, naročnika napotuje, naj pri ponovnem pregledu ponudb zagotovi takšno ocenjevanje, da bodo spoštovana vsa temeljna načela javnega naročanja, pri tem pa naj dosledno upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije v predmetnem postopku revizije.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.

Državna revizijska komisija pa še pojasnjuje naročniku v zvezi z njegovo navedbo v dodatnih pojasnilih, št.: 52/2003-b(mv), 404-01-23/2003, z dne 21.04.2004, kjer je v zvezi z zahtevkom za revizijo vlagatelja 3WAY Tomaž Vujasinovič s.p., Medvode, navedel, da je bil v predmetnem postopku oddaje javnega naročila vložen le en zahtevek za revizijo ter da ob smiselni uporabi določil Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/90, 96/02; v nadaljevanju: ZPP) štejejo nepopolni zahtevki, kot da niso bili vloženi, da se določila ZPP uporabljajo v revizijskem postopku smiselno le glede vprašanj, ki jih ZRPJN ne ureja (peti odstavek 3. člena ZRPJN). V konkretni situaciji je iz Državni revizijski komisiji posredovane dokumentacije o predmetnem javnem naročilu izhajalo, da je bil poleg, v tem revizijskem postopku dejansko obravnavanega zahtevka za revizijo, vložen tudi zahtevek za revizijo, ki ga je vložil 3WAY Tomaž Vujasinovič s.p., Medvode. Iz dokumentacije je bilo tudi razvidno, da ga je naročnik iz razloga, ker je bil vloženi zahtevek za revizijo, upoštevaje določila tretjega odstavka 12. člena ZRPJN nepopoln, pozval k dopolnitvi. Drugih dokumentov v spisu ni bilo, zaradi česar je Državna revizijska komisija z dopisom, št. 018-83/04-22-736, z dne 20.04.2004, pozvala naročnika, da naj ji predloži ustrezne dokumente. Skladno z določilom četrtega odstavka 12. člena ZRPJN mora namreč naročnik, v kolikor vlagatelj po pozivu vloženega zahtevka za revizijo ne dopolni, tak zahtevek za revizijo s sklepom zavreči. Zoper to odločitev naročnika ima vlagatelj možnost v treh dneh od prejema tega sklepa vložiti pritožbo na Državno revizijsko komisijo, v kolikor meni, da je naročnik zahtevek za revizijo zavrgel neupravičeno. Četrti odstavek 12. člena ZRPJN torej kogentno določa ravnanje naročnika v primeru nepopolnega zahtevka za revizijo. Naročnik je naknadno (šele v dodatni dokumentaciji dne 20.04.2004) Državni revizijski komisiji posredoval sklep, št. 52/2003-B(MV); 404-01-231/2003, z dne 16.04.2004, s katerim je le-ta zavrgel zahtevek za revizijo vlagatelja 3WAY Tomaž Vujasinovič, s.p., Ljubljana. V skladu z določili ZRPJN šele po preteku tridnevnega roka za vložitev pritožbe zoper sklep o zavrženju zahtevka za revizijo na Državno revizijsko komisijo postane sklep naročnika, s katerim je zavrgel vlagateljev zahtevek za revizijo, pravnomočen in takrat nastopijo posledice, ki jih navaja naročnik (argument 180. člena ZPP v povezavi 188. členom ZPP).

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).

V Ljubljani, dne 05.05.2004


mag. Marija Bezovšek, univ. dipl. ekon.
članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
- RS, Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport, Trg OF 13, Ljubljana
- CADCAM LAB d.o.o., Tržaška 2, Ljubljana
- Audax d.o.o., Tbilisijska 59, Ljubljana
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana.