018-305/04 MOPE

Številka: 018-305/04-25-2284

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu Franciju Kodeli, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za projekt trajne sanacije območja rudnika Sitarjevec in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Univerza v Ljubljani, Naravoslovno-tehniška fakulteta, Aškerčeva cesta 12, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje, prostor in energijo, Dunajska 48, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 8.12.2004

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi dodatna obrazložitev odločitve o oddaji naročila (dokument št. 354-03-9/2004 z dne 13.10.2004).
2. Zahtevi vlagatelja za povračilo stroškov se ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 100.000,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 6.9.2004 izdal sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila male vrednosti in z dopisom z dne 7.9.2004 potencialne ponudnike pozval k oddaji ponudbe. Iz zapisnika o odpiranju ponudb z dne 17.9.2004 je razvidno, da je naročnik prejel tri pravočasne ponudbe. Naročnik je dne 21.9.2004 izdal obvestilo o oddaji naročila, s katerim je ponudnike obvestil, da je bil kot najugodnejši ponudnik izbran IRGO - Inštitut za rudarstvo, geotehnologijo in okolje, Slovenčeva 93, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je od naročnika z dopisom z dne 1.10.2004 zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, hkrati pa je zahteval tudi notranji predpis, na podlagi katerega je naročnik izvedel predmetni postopek oddaje javnega naročila. Naročnik je dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila izdal dne 13.10.2004.

Vlagatelj je z dopisom z dne 28.10.2004 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da mu naročnik ni posredoval notranjega akta o izvedbi naročil malih vrednosti, zato ni mogel preveriti, ali je bil postopek skladen z le-tem. Po mnenju vlagatelja je le z vpogledom v notranji akt mogoče preveriti, ali je postopek pravilno izpeljan. Vlagatelj se sklicuje na Navodilo o oddaji naročil male vrednosti Univerze v Ljubljani, ki predpisuje, da je treba ponudbo za izvedbo javnega naročila male vrednosti, ki presega 1.000.000 SIT, poslati vsem ponudnikom, za katere naročnik meni, da so sposobni izpolniti javno naročilo. V konkretnem primeru obstajata v Sloveniji še vsaj dve takšni ustanovi.
Vlagatelj nadaljuje, da naročnik ni ravnal pravilno, saj mu je posredoval le zapisnik o odpiranju ponudb in obvestilo o oddaji naročila, noben od teh aktov pa ne podaja obrazložitve odločitve za vsakega ponudnika posebej. Tudi v tem primeru je pravilnost vodenja postopka možno preveriti le z vpogledom v notranji akt naročnika, ki ureja naročila male vrednosti.
Vlagatelj navaja, da je predmet javnega naročila projekt trajne sanacije območja rudnika Sitarjevec. V projektni dokumentaciji so morali ponudniki navesti tudi referenčna dela s področja razpisanih del, ločeno za ponudnika in izvajalca. Vključevanje izvajalcev v projekt, ki ga naročnik imenuje tudi študija, je v nasprotju z določbami Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in 47/04; v nadaljevanju: ZGO) in Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), zatrjuje vlagatelj. Vključevanje izvajalcev bi bilo utemeljeno le, če bi naročnik razpisal hkrati projekt in izvedbo sanacije. Vlagatelj je posredni uporabnik proračuna in kot tak zavezan izbiro izvajalcev izpeljati skladno z ZJN-1. Glede na status drugih dveh ponudnikov je vlagatelj v podrejenem položaju, če je treba izvajalca določiti že v sami študiji oz. projektu, če pa to naredi, ga naročnik sili v kršenje določb ZJN-1.
Vlagatelj predlaga razveljavitev predmetnega postopka oddaje javnega naročila v celoti, zahteva pa tudi povračilo stroškov, in sicer 100.000 SIT za takso.

Naročnik je z dopisom z dne 11.11.2004 vlagatelju posredoval Navodila o oddaji javnih naročil male vrednosti št. 402-00-48/2004 z dne 20.8.2004 (v nadaljevanju: Navodila).

Naročnik je dne 15.11.2004 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da predložitev akta o izvedbi naročil malih vrednosti ni predmet revizijskega postopka, pač pa postopka na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03). Prav tako se ne morejo upoštevati navedbe vlagatelja, ki se nanašajo na Navodilo o oddaji naročil male vrednosti Univerze v Ljubljani, saj vsak naročnik pripravi svoj akt.
Glede vlagateljevih navedb o pomanjkljivosti zapisnika o odpiranju ponudb in obvestila o oddaji naročila naročnik navaja, da se v postopkih oddaje javnih naročil male vrednosti smiselno upoštevajo določbe ZJN-1. Zapisnik o odpiranju ponudb vsebuje vse zahtevane podatke iz 74. člena ZJN-1, posredovan je bil vsem ponudnikom, ne vsebuje pa obrazložitve odločitve za vsakega ponudnika, saj se z zapisnikom o odpiranju ne odloča o izbiri ponudb, ampak o njihovi formalni popolnosti. Po mnenju naročnika je tudi obrazloženo obvestilo o oddaji naročila v skladu z 78. členom ZJN-1, saj so navedeni razlogi za zavrnitev vlagateljeve ponudbe in prednosti ponudbe izbranega ponudnika v razmerju do ponudbe vlagatelja.
Naročnik nadaljuje, da je predmet projektne naloge projekt - študija trajne sanacije območja rudnika Sitarjevec. Iz razpisne dokumentacije je razvidno, da je predmet javnega naročila izdelava študije, ne pa projekta po določbah ZGO. Glede vlagateljevih navedb o nedopustnem vključevanju izvajalcev pa naročnik navaja, da lahko v skladu s 46. členom ZJN-1 od ponudnikov zahteva, da v ponudbi navedejo, v kolikšnem delu bodo izvedbo oddali podizvajalcem in da izpolnjevanje določenih pogojev izkažejo tudi slednji. Naročnik je v razpisni dokumentaciji določil, da lahko ponudniki pri izdelavi študije sodelujejo tudi s podizvajalci, ki morajo predložiti spisek referenčnih del in pogodbo o skupnem nastopanju.
Naročnik še navaja, da je pravna podlaga za postopek oddaje predmetnega javnega naročila v Navodilih, ki v 27. členu določajo, da mora dokumentacija za oddajo naročila vsebovati sklep o začetku postopka, poziv k oddaji ponudbe, poročilo o oddaji naročila, sklep o oddaji naročila in pogodbo. V istem členu je tudi navedeno, da mora obrazec ponudbe vsebovati opis predmeta javnega naročila ali pa mora biti pozivu priložena projektna naloga. Naročnik ugotavlja, da so bile v predmetnem postopku oddaje javnega naročila upoštevane in izpolnjene vse zahteve in pogoji iz Navodil, ker je oddaja naročil male vrednosti tudi način oddaje javnega naročila, pa se je smiselno uporabljal tudi ZJN-1 v delu, ki se nanaša na vsebino in posredovanje zapisnika ter vsebino obrazloženega obvestila o oddaji naročila.
Naročnik je vlagatelja na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh po prejemu sklepa sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom z dne 22.11.2004 skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom z dne 26.11.2004, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 30.11.2004, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu predložene dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 3. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije oddaje javnega naročila najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka za revizijo. Vlagatelj ima kot ponudnik v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki ga v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Naročnik je predmetno javno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti, postopku torej, ki je namenjen oddaji naročil, katerih ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v 20. členu Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2004 in 2005 (Uradni list RS, št. 130/03). Če je vrednost konkretnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih ZJN-1, ampak po pogojih, določenih v poglavju 3.5. ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen določitve posebnega postopka oddaje naročil malih vrednosti je poenostaviti postopke oddaje javnih naročil v primerih, ko glede na vrednost in predmet naročila ne bi bilo smotrno izvajati vseh formalnih postopkovnih in vsebinskih ravnanj, kot jih od naročnikov zahteva ZJN-1. Pri oddaji naročil male vrednosti ZJN-1 načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov oz. ta razmerja ureja le toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. Zakon tako dopušča, da naročnik prilagodi postopek oddaje naročil male vrednosti specifičnosti javnega naročanja na svojem področju ter ocenjeni vrednosti naročila in njegovi zahtevnosti. 125. člen ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik sprejeti notranji akt, s katerim določi način oddaje javnega naročila, pri čemer je dolžan upoštevati temeljna načela zakona. V notranjem aktu mora naročnik določiti vsaj ocenjeno vrednost javnega naročila, nad katero mora voditi dokumentacijo o oddaji javnega naročila, način izvedbe naročila ter način dokazovanja izpolnjevanja pogojev glede na ocenjeno vrednost naročila, način obveščanja ponudnikov o izidu naročila ter način zbiranja in dokumentiranja ponudb. ZJN-1 od naročnika še zahteva, da mora pri oddaji naročil male vrednosti posebej skrbno preveriti ceno in kakovost predmeta javnega naročila in to preverjanje izkazati v svoji dokumentaciji.

Iz navedenega je razvidno, da v postopkih oddaje javnih naročil male vrednosti ni mogoče zagovarjati dosledne smiselne uporabe določb ZJN-1, saj je namen posebne ureditve opustitev določenih formalnosti, ki jih določa ZJN-1, in prepustitev ureditve postopka v sfero naročnika. Pri pripravi notranjega akta naročniki niso neposredno vezani na določbe ZJN-1, pač pa le na njegova temeljna načela (gospodarnost in učinkovitost porabe javnih sredstev, zagotavljanje konkurence med ponudniki, transparentnost porabe javnih sredstev in enakopravnost ponudnikov). Ob tem velja opozoriti, da mora naročnik po tem, ko sprejme notranji akt, svoja ravnanja v postopku oddaje javnega naročila male vrednosti podrediti lastnim avtonomnim pravilom, kot so razvidna iz akta, in je mogoče pravilnost postopka presojati le s subsumpcijo naročnikovih ravnanj pod pravne norme akta o oddaji naročil malih vrednosti.

Ne glede na zgornjo ugotovitev, da se v postopkih oddaje javnih naročil malih vrednosti neposredno ne uporabljajo določbe ZJN-1, pa gre hkrati ugotoviti, da je tudi postopek oddaje naročila male vrednosti "postopek oddaje javnega naročila", ki je opredeljen v predpisih o javnih naročilih. To pomeni, da mora biti tudi v teh postopkih ponudnikom zagotovljeno učinkovito pravno varstvo v obsegu, kot ga določa ZRPJN.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo uvodoma zatrjuje, da mu naročnik ni posredoval Navodil, čeprav jih je zahteval v dopisu z dne 1.10.2004, s katerim je zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila. Kot je bilo že zapisano je naročnik dolžan izvajati postopek oddaje javnega naročila malih vrednosti v skladu z aktom, ki ga sprejme na podlagi 125. člena ZJN-1, zato je mogoče pravilnost tega postopka presojati le z vidika pravil, ki so določene v takem aktu. Ponudnik lahko ugotavlja pravilnost izvedbe postopka oddaje javnega naročila male vrednosti in posledično uveljavlja učinkovito pravno varstvo le v primeru, če je z aktom naročnika seznanjen. Le na ta način lahko ugotovi, na kakšen način je naročnik uredil postopanje pri oddaji naročil malih vrednosti in posledično ali je postopek izpeljal v skladu s svojimi avtonomnimi normami ali pa je le-te kršil in na ta način ponudniku povzročil škodo, kot jo opredeljuje prvi odstavek 9. člena ZRPJN. Seznanitev z aktom naročnika o načinu oddaje javnega naročila male vrednosti je torej nujen predpogoj za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil (4. točka prvega odstavka 3. člena ZRPJN). Pri tem velja pripomniti, da je naročnik dolžan v postopku oddaje javnega naročila male vrednosti upoštevati temeljna načela javnega naročanja (prvi odstavek 25. člena ZJN-1), torej tudi načelo transparentnosti, v skladu s katerim ima vsak, ki ima interes za pridobitev naročila, pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila (drugi odstavek 6. člena ZJN-1), torej tudi (oz. še zlasti) o pravni podlagi izvedenega postopka.

Načelo transparentnosti je tudi eno izmed temeljnih načel, ki jih je naročnik zapisal v 3. členu Navodil. V skladu z načelom transparentnosti je naročnik v 10. členu Navodil določil, da mora skrbnik naročila oz. pogodbe zainteresiranemu ponudniku omogočiti vpogled v Navodila. Naročnik je torej tudi sam (s svojimi avtonomnimi pravili) predvidel obveznost, da Navodila, na podlagi katerih izvaja postopke oddaje naročil malih vrednosti, posreduje zainteresiranim ponudnikom. Iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila je razvidno, da je naročnik vlagatelju sicer posredoval Navodila, s čimer je formalno izpolnil obveznost, ki je določena v 10. členu Navodil. Vendar pa je treba določbo 10. člena Navodil razlagati le v povezavi z načelom učinkovitega pravnega varstva iz 4. točke prvega odstavka 3. člena ZRPJN. Naročnik je dolžan ponudniku omogočiti vpogled v Navodila pravočasno, torej še v času, ko lahko ponudnik ob morebitnih ugotovljenih kršitvah oz. neskladnostih postopka z določili Navodil zahteva učinkovito pravno varstvo in odpravo kršitev. Naročnik je vlagatelju Navodila posredoval z dopisom z dne 11.11.2004, ko se je rok za vložitev zahtevka za revizijo že iztekel. S tem je naročnik vlagatelju onemogočil, da bi preveril skladnost izvedenega postopka oddaje javnega naročila male vrednosti z določbami Navodil, zaradi česar mu je bila kršena pravica do učinkovitega pravnega varstva, kot je opredeljena v ZRPJN.

Vlagatelj naročniku tudi očita, da v zapisniku o odpiranju ponudb in obvestilu o oddaji naročila ni podal obrazložitve odločitve za vsakega ponudnika posebej. Glede vsebine zapisnika o odpiranju ponudb gre sicer slediti naročniku, saj se v zapisniku ne ugotavlja pravilnosti ponudb niti se ponudbe v fazi odpiranja ne razvrščajo glede na merila, določena v razpisni dokumentaciji. Pač pa je naročnik dolžan izbiro najugodnejšega ponudnika obrazložiti v obvestilu o oddaji naročila. To izhaja tudi iz 9. člena Navodil, v skladu s katerim mora naročnik v vseh postopkih oddaje javnega naročila male vrednosti zainteresiranemu ponudniku posredovati informacijo o poteku in izidu postopka. Tudi te določbe Navodil ni mogoče razlagati brez upoštevanja pravice do učinkovitega pravnega varstva iz ZRPJN. Naročnik mora ponudniku posredovati dovolj informacij, da lahko le-ta na njihovi podlagi oceni, ali je bila naročnikova odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika skladna z določili Navodil in razpisne dokumentacije. Predvsem v primerih, ko se naročnik v razpisni dokumentaciji odloči, da ponudb ne bo presojal le z vidika ponudbenih cen, pač pa tudi z uporabo drugih meril (ekonomsko najugodnejša ponudba), je dolžan ponudnikom pojasniti, na kakšen način je ocenjeval pridobljene ponudbe oz. katere so prednosti izbranega ponudnika v primerjavi z ostalimi. Prednosti izbranega ponudnika pa ni mogoče pojasniti drugače kot z obrazložitvijo, koliko točk in zakaj je dobil izbrani ponudnik pri posameznih merilih v primerjavi z ostalimi ponudniki.

Naročnik v obvestilu o oddaji ponudb (dokument z dne 21.9.2004) ni pojasnil, katere so bile prednosti izbranega ponudnika, pač pa je ostalim (neizbranim) ponudnikom le sporočil ime ponudnika, kateremu je dodelil javno naročilo. Svoje odločitve ni naročnik natančneje obrazložil niti (na posebno zahtevo vlagatelja) v dodatni obrazložitvi odločitve o dodelitvi naročila (dokument z dne 13.10.2004), kjer je sicer navedel, da je izbrani ponudnik ponudil nižjo ceno od vlagatelja, ni pa pojasnil, kako je ponudbo izbranega ponudnika ocenjeval pri drugih merilih. Naročnikovo pojasnilo, da sta oba (tako vlagatelj kot izbrani ponudnik) pri drugih merilih dosegla najvišje število točk, ne omogoča naknadne preveritve ocenjevanja ponudb, kar predstavlja predpogoj za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Ob tem gre opozoriti, da je naročnik v razpisni dokumentaciji (priloga A1) ceni pripisal le 30% utež, medtem ko je (glede na predmet naročila) glavni pomen pripisal referenčnim delom, ustreznosti (izobrazbeni strukturi) projektne skupine in trajanju razpisanih del.

Glede vlagateljevih navedb o spornem vključevanju izvajalcev (pravilno: podizvajalcev) v predmetno javno naročilo pa gre ugotoviti, da so z vidika petega odstavka 12. člena ZRPJN prepozne. Le-ta določa, da vlagatelj po prejemu odločitve o dodelitvi naročila ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred prejemom odločitve naročnika o dodelitvi naročila. Vlagatelj se je z zahtevami naročnika, ki so se nanašale na podizvajalce, seznanil ob prejemu in pregledu razpisne dokumentacije, zato bi moral, če je menil, da naročnik s tem krši pravila javnega naročanja, ugovarjati takoj, najkasneje pa do prejema naročnikove odločitve o dodelitvi naročila. V tej fazi postopka oddaje javnega naročila, po prejemu odločitve naročnika o dodelitvi naročila, pa vsebinska presoja določb razpisne dokumentacije v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN ni več mogoča.

Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija v skladu s 3. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot je razvidno iz 1. točke izreka tega sklepa. Naročnik mora vlagatelju posredovati zahtevane podatke o poteku in izidu postopka, kot to določa 9. člen Navodil, in sicer tako, da bo mogoče preverjanje skladnosti ocenjevanja ponudb z določbami razpisne dokumentacije in posledično učinkovito uveljavljanje pravnega varstva.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povračilo stroškov postopka, in sicer 100.000,00 SIT za takso. Potrdilo o plačilu revizijske takse v višini 100.000,00 SIT je vlagatelj priložil zahtevku za revizijo.

Ker je vlagateljev zahtevek za revizijo utemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov vlagatelja, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija v skladu s petim odstavkom 22. člena ZRPJN sklenila, da se vlagatelju priznajo potrebni stroški, nastali z revizijo, in sicer v višini plačane takse, kar znaša 100.000,00 SIT.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 8.12.2004

Franci Kodela, univ.dipl.prav.
član Državne revizijske komisije



Vročiti:

- Ministrstvo za okolje, prostor in energijo, Dunajska 48, Ljubljana
- Univerza v Ljubljani, Naravoslovno-tehniška fakulteta, Aškerčeva cesta 12, Ljubljana
- IRGO - Inštitut za rudarstvo, geotehnologijo in okolje, Slovenčeva 93, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana