018-136/04 MP DRSC

Številka: 018-136/04-21-1156

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99, 110/02 in 2/04; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po predsednici mag. Marije Bukovec Marovt v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za sanacijo plazu na "Halarjevem klancu" na cesti G2-107/1275 ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje NIVO, gradnje in ekologija, d.d. Celje, Lava 11, Celje (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika RS, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste, Tržaška 19, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 23.06.2004

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je dne 23.02.2004 sprejel sklep, št. 345-07-186/01, o začetku postopka oddaje javnega naročila za sanacijo plazu na "Halarjevem klancu" na cesti G2-107/1275. Javni razpis za predmetno javno naročilo je naročnik objavil dne 17.02.2004 v Uradnem listu RS, št. 17-18/2004, pod številko objave Ob-5015/04. Naročnik je z dopisom "odločitev o oddaji javnega naročila", št. 347-07-186/01, z dne 07.05.2004, vse ponudnike obvestil, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje Krajnc VNG, Cesta Žalskega tabora 21, Žalec.

Vlagatelj je dne 24.05.2004 pri naročniku vložil zahtevek za revizijo, v katerem oporeka naročnikovi odločitvi o nepravilnosti njegove ponudbe. Vlagatelj navaja, da v razpisni dokumentaciji ni bilo nikjer določeno, da mora ponudnik priložiti dokumente in dokazila, da odgovorni vodja izpolnjuje pogoje iz Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02, v nadaljnjem besedilu: ZGO), ampak je zgolj navedeno, da mora te pogoje izpolnjevati, katere pa v celoti izpolnjuje g. V. P., ki je v vlagateljevi ponudbi naveden kot odgovorni vodja del. V nadaljevanju vlagatelj navaja, da obrazcu 4.d ni priložil fotokopij prijav na ZPIZ, oziroma fotokopij pogodb o delu, iz prepričanja, da je zadostno za dokazovanje o zaposlitvi navedenega kadra potrjen in podpisan s strani odgovorne osebe obrazec 4.d, seznam strokovnih delavcev za operativno izvedbo del, kadrovska struktura redno zaposlenih delavcev in seznam strokovnega osebja za montažna dela ter izjava, da redno izpolnjujemo za vse navedene osebe v obrazcu 4.d minimalne zahteve iz kolektivne pogodbe. Vlagatelj še navaja, da tudi v prejšnjih ponudbah niso prilagali omenjenih prilog, pa njegove ponudbe niso bile izločene kot nepravilne, ampak v nekaterih primerih celo izbrane kot najugodnejše (sanacija plazu Ušnik). Vlagatelj še navaja, da bi ga lahko naročnik, glede na dejstvo, da gre za financiranje iz proračuna, pozval k dopolnitvi ponudbe, čemur bi se z veseljem odzval, pri tem pa navaja, da omenjeni deli ponudbe niso ključni del ponudbene dokumentacije. Vlagatelj ponovno izjavlja, da so vse navedbe v ponudbi resnične in nezavajujoče ter da kadrovska struktura, za katero jamči, izpolnjuje vse z zakonom zahtevane pogoje.

Naročnik je s sklepom, št. 347-07-186/01, z dne 04.06.2004, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji v točki 12. Tehnični in kadrovski pogoji za priznanje sposobnosti zapisan pogoj: 12.4 ustrezna izobrazba kadrov, ki bodo sodelovali pri izvedbi javnega naročila (izpolniti obrazec 4.d in priložiti zahtevane dokumente ter da mora odgovorni vodja del izpolnjevati pogoje iz ZGO. Vlagatelj je v svoji ponudbi pravilno priložil izpolnjen obrazec 4.d, k temu obrazcu pa ni priložil fotokopij prijav na ZPIZ ali fotokopij pogodb o delu za navedene kadre, kot to zahteva pogoj v točki 12.4. Ker vlagatelj ni izpolnil navedenega pogoja, njegova ponudba ni pravilna in jo je bilo potrebno skladno s prvim odstavkom 76. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št.: 39/00, 102/00, 2/04, v nadaljnjem besedilu: ZJN-1) zavrniti. Glede možnosti iz 54. člena ZJN-1 pa naročnik navaja, da ni možno zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe ponudbe, ki bi iz nepravilne ponudbe le-to naredila pravilno. Prav tako pa navaja, da morebitne naročnikove napake v preteklih postopkih, ki jih navaja vlagatelj v zahtevku za revizijo, ne morejo biti opravičilo za ponovno ravnanje, ki ni skladno z določili zakona. Naročnik je vlagatelja skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh od prejema te odločitve pisno sporoči ali nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je dne 09.06.2004 na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN naročnika obvestil, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo ter mu posredoval potrdilo o plačilu takse iz 22. člena ZRPJN v višini 200.000,00 SIT.

Naročnik je na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 347-07-186/01-2415-04-000254/0, z dne 16.06.2004, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji ter v prilogi dopisa, št. 347-07-186/01-2415-04-000254/0, z dne 17.06.2004, posredoval še ponudbe vseh ponudnikov.

Po proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter po pregledu celotne dokumentacije iz spisa Državna revizijska komisija ugotavlja, da zahtevek za revizijo ni utemeljen iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Državna revizijska komisija ugotavlja, da med strankama ni sporno, da vlagatelj ni predložil fotokopij prijav na ZPIZ ali fotokopij pogodb o delu za v ponudbeni dokumentaciji navedene kadre, saj to v zahtevku za revizijo potrjuje tudi sam vlagatelj. Z namenom presoje pravilnosti naročnikovega ravnanja in posledično utemeljenosti oziroma neutemeljenosti zahtevka za revizijo pa je Državna revizijska komisija v nadaljevanju vpogledala v relevantne zakonske določbe in v določbe razpisne dokumentacije ter ugotovljeno dejansko stanje subsumirala pod pravno normo 41. oziroma 42a. člena ZJN-1.

V 41. členu ZJN-1 (Objava pogojev za priznanje sposobnosti) določa tim. statusne pogoje in sicer: "Naročnik mora v objavi javnega razpisa in v razpisni dokumentaciji navesti pogoje, določene v tem podpoglavju, ki jih mora že v času oddaje prijave oziroma ponudbe izpolnjevati ponudnik, da lahko sodeluje v postopku. Izpolnjevanje pogojev se dokazuje z listinami v pisni ali elektronski obliki.". 42.a členu ZJN-1 (Ekonomsko-finančni, tehnični in kadrovski pogoji za priznanje sposobnosti) v prvem odstavku določa: "Za izpolnjevanje ekonomsko-finančnih, tehničnih in kadrovskih pogojev, lahko naročnik določi raven in druge okvire ekonomsko-finančne, tehnične in kadrovske sposobnosti, v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila. V tem primeru mora naročnik izločiti iz postopka ponudbo ponudnika, ki ne dokaže, da:
1. je ekonomsko-finančno sposoben; ali
2. razpolaga z zadostnimi tehničnimi ali kadrovskimi zmogljivostmi.".
V drugem odstavku istega člena je določeno, da mora naročnik, v kolikor se zanje odloči, za dokazovanje izpolnjevanja teh pogojev od ponudnikov zahtevati pisne dokaze. V nadaljevanju te zakonske določbe so eksemplifikativno navedeni dokazi za izpolnjevanje ekonomsko-finančnih, tehničnih in kadrovskih pogojev za priznanje sposobnosti, in sicer je za 2. točko prvega odstavka 42.a člena ZJN-1 med drugim določeno, da lahko naročnik zahteva, da ponudniki predložijo tudi: "č) izobrazbene in strokovne kvalifikacije izvajalca storitve oziroma gradnje ter kvalifikacije vodstvene osebja, zlasti pa oseb, ki bodo vodile izvedbo storitve oziroma gradnje".

Naročnik tako pogojev ekonomsko-finančne, tehnične in kadrovske sposobnosti ni dolžan določiti. V kolikor pa pogoje v postopku javnega naročila določi, mora vse ponudnike, ki enega ali več pogojev ne izpolnjujejo, izločiti. Obstoji fakultativnost pri opredelitvi pogoja, vendar pa obveznost pri ravnanju skladno s postavljenimi pogoji. Kolikor naročnik določi pogoje ekonomsko-finančne, tehnične in kadrovske sposobnosti, mora za dokazovanje njihovega izpolnjevanja od ponudnikov zahtevati pisne dokaze, ponudnike, ki enega ali več pogojev ne izpolnjujejo, pa izločiti.

Naročnik je upoštevaje navedena zakonska določila v razpisni dokumentaciji Poglavju 2. Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe v točki 3.1 "Sestavni deli ponudbene dokumentacije" določil, da mora ponudba vsebovati vse zahtevane potrjene in podpisane dokumente, da bo ponudba štela za pravilno, in med drugim v točki 3.1.3. zahteval tudi "Izpolnjene obrazce za ugotavljanje sposobnosti ponudnika (Poglavje 4: Priloge 4a. - 4f.) in priložene zahtevane dokumente ter izjave". V navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe je naročnik v 12. točki Tehnični in kadrovski pogoji za priznanje sposobnosti v podtočki 12.4 ustrezna izobrazba kadrov, ki bodo sodelovali pri izvedbi javnega naročila, določil za izpolnjevanje navedenega pogoja, da mora ponudnik izpolniti obrazec 4d. in priložiti zahtevane dokumente ter da mora odgovorni vodja del izpolnjevati pogoje iz ZGO.
V poglavju 3. Ponudba je naročnik predvidel obrazec D "Struktura delovne sile, ki bo angažirana za izvedbo javnega naročila", v katerem je v opombi navedel, da je potrebno za navedeno osebje priložiti fotokopije prijav na ZPIZ ali fotokopije pogodb o delu ter da je v Poglavju 4. (obrazec 4.d) poimensko navesti le kader, predlagan za vodenje izvedbe javnega naročila (odgovorni vodja del, delovodjaâ??). V poglavju 4. Dokumentacija in obrazci za ugotavljanje usposobljenosti in sposobnosti ponudnika" je naročnik predvidel obrazec 4.d "Izobrazba in izkušnje kadra, predlaganega za vodenje in izvedbo javnega naročila", v katerem je v opombi navedel, da je potrebno za navedene kadre priložiti fotokopije prijav na ZPIZ ali fotokopije pogodb o delu.

Ugotoviti je potrebno, da je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila naročnik nedvomno zahteval, da ponudnik izpolni:
- obrazec D "Struktura delovne sile, ki bo angažirana za izvedbo javnega naročila",
- obrazec 4.d "Izobrazba in izkušnje kadra, predlaganega za vodenje in izvedbo javnega naročila",
ter da skladno z naročnikovimi opombami za navedene kadre oziroma delovno silo (vključno z odgovorno vodjo del) v ponudbeno dokumentacijo predloži fotokopije prijav na ZPIZ ali fotokopije pogodb o delu. Poleg tega je nedvomno zahteval, da mora odgovorni vodja del izpolnjevati pogoje po ZGO (sicer pa zanj ni posebej določil, na kakšen način se poleg zahtevanega dokazila - prijave na ZPIZ ali fotokopije pogodb o delu, ta del pogoja še dokazuje).

ZJN-1 v 10. točki 3. člena opredeljuje pogoj kot element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave. Navedeno pomeni, da mora naročnik v skladu z določilom 42a. člena ZJN-1 iz postopka izločiti ponudbo, ki zahtevanih ekonomsko-finančnih, tehničnih in kadrovskih pogojev za priznanje sposobnosti ne izpolnjuje. Naročnik mora namreč skladno z določbo prvega odstavka 42a. člena izločiti iz postopka ponudbo ponudnika, ki ne dokaže svoje ekonomsko-finančne, tehnične oziroma kadrovske sposobnosti. Ponudba, za katero se na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti ne izpolnjuje vseh zahtev iz razpisni dokumentaciji, je upoštevaje definicijo pravilne ponudbe iz 13. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1, nepravilna in jo je naročnik dolžan skladno z določilom prvega odstavka 76. člena ZJN-1 po opravljenem pregledu zavrniti.

Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da je naročnik ravnal pravilno, ko je vlagateljevo ponudbo, iz razloga, ker v njej ni predloženih fotokopij prijav na ZPIZ fotokopije oziroma pogodb o delu za vse prijavljene kadre, vključno z odgovorno vodjo del, kot nepravilno izločil iz nadaljnjega postopka oddaje javnega naročila. Za drugačno ravnanje naročnik ne bi imel pravne podlage niti v ZJN-1 niti v razpisni dokumentaciji.

Glede vlagateljevega navajanja, da bi ga lahko naročnik skladno s 54. členom ZJN-1 pozval k dopolnitvi ponudbe, pa Državna revizijska komisija v celoti pritrjuje naročnikovemu mnenju. 54. člen ZJN-1 namreč določa: "Naročnik sme zahtevati, da ponudniki v roku, ki ni daljši od osmih dni, dopolnijo ali pojasnijo dokumente, ki so jih že predložili. Naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz nepravilne ponudbe le-to naredila pravilno. Izključno naročnik sme v soglasju s ponudnikom popraviti računske napake, ki jih odkrije pri pregledu ponudb po zaključenem postopku odpiranja ponudb.". Osnovni namen instituta dopustnosti dopolnjevanja in pojasnjevanja ponudb izhaja iz naročnikove potrebe, da v času pred izbiro najugodnejšega ponudnika odpravi dvome o vsebini ponudb ter obsegu in pomenu posameznih elementov ponudbe, predvsem glede nejasnosti oziroma dvoumnosti, zaradi katerih ponudbe ne more ali jo težko oceni. Naročnik pa v nobenem primeru ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, ki bi iz nepravilne ponudbe le-to naredila pravilno. Kakor je bilo že zgoraj navedeno v predmetnem postopku med strankama ni spora o tem, da v ponudbeni dokumentaciji vlagatelja ni predloženih določenih zahtevanih dokumentov, zatorej v nobenem primeru ne bi šlo samo za odpravo dvomov oziroma pojasnitev že predloženih delov ponudbe, ampak za nedopustno dopolnitev ponudbe. Državna revizijska komisija tudi glede tega vlagateljevega očitka ugotavlja, da je naročnik ravnal v skladu z določili ZJN-1.

Državna revizijska komisija zaključuje, da ni mogoče naročniku očitati, da bi v predmetnem postopku kršil določila razpisne dokumentacije in ZJN-1, kakor jih navaja vlagatelj, zato je na podlagi druge alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne 23.06.2004


mag. Marija Bukovec Marovt, univ.dipl.prav.
Predsednica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- NIVO, gradnje in ekologija, d.d. Celje, Lava 11, Celje,
- RS, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste, Tržaška 19, Ljubljana,
- Krajnc VNG, Cesta Žalskega tabora 21, Žalec,
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana.