018-058/04 Klinični center Ljubljana

Številka: 018-58/04-21-463

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu člana dr. Aleksija Mužine kot predsednika senata, predsednice mag. Marije Bukovec Marovt kot poročevalke senata in članice Metode Hrovat kot članice senata v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za nakup 6 RTG aparatov vključno z adaptacijo prostorov in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Gorenje GTI d.o.o., Partizanska 12, Velenje (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Klinični center Ljubljana, Zaloška cesta 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 23.3.2004

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi razpisna dokumentacija naročnika za nakup 6 RTG aparatov vključno z adaptacijo prostorov, v delu, ki kot pogoj za ugotavljanje usposobljenosti določa, da morajo ponudniki k ponudbi za adaptacijo prostorov priložiti projekte za pridobitev gradbenega dovoljenja in projekte za izvedbo.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. 111-112/03, z dne 14.11.2003, pod štev. objave Ob-108520, objavil javni razpis za oddajo javnega naročila za nakup 6 RTG aparatov vključno z adaptacijo prostorov.

Vlagatelj je še pred javnim odpiranjem ponudb zahteval revizijo postopka oddaje javnega naročila. V zahtevku za revizijo, z dne 19.2.2004, vlagatelj navaja, da je naročnik z razpisno dokumentacijo predvidel, da je sestavni del javnega naročila tudi adaptacija prostorov v katerih bo inštalirana oprema, ki je po ceni in vsebini osnovni del javnega naročila po sistemu "funkcionalni ključ v roke". Kljub temu, da so torej vsi stroški zajeti v ponudbeni ceni, navaja vlagatelj, pa naročnik od ponudnikov že v fazi ponudbe zahteva projekte za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju: PGD) in projekte za izvedbo (v nadaljevanju: PZI). Vlagatelj navaja, da je 28.1.2004 in 11.2.2004 na naročnika naslovil predlog, da se iz obvezne dokumentacije, ki sestavlja ponudbo, izločita PGD in PZI projekta, vendar naročnik predloga ni sprejel. Vlagatelj je mnenja, da naročnik s takšno zahtevo krši temeljna načela javnega naročanja, in sicer načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev. Vlagatelj navaja, da so stroški izdelave PGD in PZI projektov ocenjeni v vrednosti med 3 in 4 mio SIT in jih bo moral plačati vsak ponudnik, ne glede na to ali bo s ponudbo uspel ali ne, takšni stroški pa so nesorazmerno visoki z ostalimi stroški priprave ponudbe. Ker je stroške potrebno pokriti, navaja vlagatelj, bodo takšni neupravičeni stroški nujno povečali nivo cen pri drugih projektih javnega naročanja, kar bo dolgoročno vplivalo tudi na naročnika. Vlagatelj še navaja, da ponudniki medicinske opreme praviloma niso usposobljeni za izdelavo PGD in PZI projektov, zato jih morajo naročiti na trgu. Ker gre za specifično opremo, je krog ponudnikov, ki so usposobljeni izdelati takšne projekte omejen, s čemer naročnik po vlagateljevem mnenju umetno ustvarja okoliščine, ki diskriminirajo ponudnike, ki nimajo projektantske dejavnosti. S takšnim pristopom se po prepričanju vlagatelja tudi povečujejo možnosti, da bodo PGD in PZI projekti izdelani po nekompetentnih izvajalcih, kar bo povzročilo težave pri izvedbi javnega naročila. Vlagatelj opozarja, da se je naročnik pred tem poskusil zavarovati s funkcionalnim ključem, ki bi veljal tudi v primeru, da bi se PGD in PZl izdeloval šele po izbiri najugodnejšega ponudnika, ki bi seveda lažje pridobil kompetentnega projektanta. Razlika je po vlagateljevem mnenju torej samo v visokih nepotrebnih stroških, ki bodo nastali ponudnikom, ki ne bodo uspeli ter v tem, da bo krog ponudnikov bistveno manjši, saj določeni ponudniki ponudb ne bodo oddali, ker ne morejo prenesti stroškov izdelave PGD in PZI, če ne pridobijo posla, oziroma zaradi omejenega trga usposobljenih projektantov ne morejo k poslu pritegniti projektantske organizacije. Vlagatelj je prepričan, da je naročnik s to potezo omejil krog možnih ponudnikov, ne da bi s tem kaj pridobil. Vlagatelj navaja tudi, da naročnik svojo zahtevo utemeljuje s časovno komponento, pri čemer pa zanemarja dejstvo, da je v času dobavnih rokov opreme možno izdelati PGD in PZI ter izvesti adaptacijo. V skladu z navedenim vlagatelj predlaga, da se razpisna dokumentacija spremeni tako, da se v fazi ponudbe PGD in PZI projekta nadomestita z idejnim projektom in jamstvom ponudnikov o funkcionalnem ključu, s čemer se po vlagateljevem mnenju v zadostni meri zavaruje naročnik, na drugi strani pa se omogoči cenejša izdelava ponudb, kar zagotavlja širši krog ponudnikov in boljše pogoje za naročnika, vključno z dejstvom, da bodo v takem primeru projekte PGD in PZI izdelali dejansko usposobljeni projektanti. Vlagatelj opozarja, da je odločitev v konkretni zadevi zelo pomembna, saj bo po njegovem mnenju vplivala na splošno prakso, ki se je razvila v zadnjem času pri javnih naročilih z medicinsko opremo in se nanaša na predložitev PGD in PZI dokumentacije že v fazi ponudbe kot posledice združevanja ponudnikov in projektantov, z namenom omejevanja konkurence, kar bo imelo za posledico dvig cen predmetne opreme in monopol določenih ponudnikov. Vlagatelj zato predlaga, da se pretehtajo posledice umetnega omejevanja konkurence na eni strani in prednosti, ki nastanejo za javno naročilo v primeru, da se PGD in PZI dokumentacija priloži že ob ponudbi in ne šele po izbiri ponudnika, v fazi ponudbe pa bi se naročnik, kot je bila dosedanja praksa, zavaroval z idejnim projektom in klavzulo o funkcionalnem ključu, na osnovi primerjave pa bo možno ugotoviti, ali so takšne zahteve naročnikov v skladu s temeljnimi načeli javnega naročanja ali ne.

Naročnik je s sklepom, štev. 01-549/11-03, z dne 27.2.2004, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik se ne strinja z vlagateljevimi navedbami o kršenju temeljnega načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev ter ugotavlja, da je način oddaje javnega naročila, kot ga je predvidel v razpisni dokumentaciji (oprema + projekti + adaptacija prostorov), po njegovem mnenju najgospodarnejši in najustreznejši predvsem glede na vsebinsko-funkcionalno (projektiranje in adaptacija prostorov sta odvisna od izbrane opreme) in časovno povezanost posameznih faz javnega naročila, dolžine postopkov za izvedbo posameznega javnega naročila, možnosti financiranja predmeta javnega naročila in glede na nujnost čim hitrejšega zagona razpisane opreme. Naročnik navaja, da bi strošek projektne dokumentacije znašal cca. 1,3% od ocenjene vrednosti celotnega javnega naročila in v kolikor ponudnik takšnega poslovnega rizika ne more sprejeti, naročnik dvomi v njegovo finančno sposobnost, da bi lahko izvedel tako zahtevno naročilo, v kolikor bi bil izbran kot najugodnejši ponudnik. Naročnik je mnenja, da stroški za pripravo projektne dokumentacije nikakor ne bodo vplivali na dvig nivoja cen pri drugih projektih javnega naročanja, ampak bodo vplivali na zmanjšanje ekstradobičkov, ki jih ponudniki na področju medicinske opreme dosegajo in na večjo odgovornost in konkurenčnost ponudnikov pri kandidiranju na javnih razpisih. Naročnik se tudi ne strinja z vlagateljevimi navedbami o kršitvi načela zagotavljana konkurence med ponudniki in enakopravnosti ponudnikov ter navaja, da se (kolikor je naročniku znano) nihče izmed ponudnikov ne ukvarja s tovrstnim projektiranjem in gradbenimi deli, zato bodo po njegovem mnenju vsi ponudniki za ta del ponudbe morali poiskati (pod)izvajalce na tržišču, ki je za vse ponudnike enako dostopno. Prav tako se naročnik ne strinja z navedbo vlagatelja, da bodo v primeru, da bodo projekti PGD in PZI zahtevani že v ponudbi, le-ti nekvalitetni, ker jih bodo izdelali nekompetentni izvajalci. Naročnik se v zvezi s predmetno trditvijo vlagatelja sprašuje, kakšni bi bili v tem primeru idejni projekti (izdelali bi jih isti nekompetentni izvajalci na katere opozarja vlagatelj), ki jih predlaga vlagatelj namesto PGD in PZI in v nadaljevanju, kakšni bi bili potem PGD in PZI (izdelali bi jih isti nekompetentni izvajalci na katere opozarja vlagatelj). Zaradi navedenega je naročnik mnenja, da je njegova zahteva, da ponudba vključuje tudi PGD in PZI še toliko bolj utemeljena, saj bo v postopku pregleda in ocenjevanja ponudb lahko izločil vse tiste ponudbe, ki bodo vključevale neustrezne PGD in PZI, izdelane s strani nekompetentnih izvajalcev. Naročnik zaključuje, da zagotavljanje konkurence med ponudniki po njegovem mnenju ne pomeni sprejemanje nesposobnih in nekompetentnih izvajalcev, saj bi ravno v tem primeru ravnal v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja kot so načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, načelo konkurence med ponudniki in načelo enakopravnosti ponudnikov. Naročnik meni, da je vlagateljev zahtevek za revizijo neutemeljen ter da vlagatelj želi le ovirati naročnika pri izvedbi naročila, saj 70 dni sploh ni pristopil k pripravi ponudbe, poleg tega pa se je proti naročniku povezoval z ostalimi ponudniki ter želi vplivati na delo Državne revizijske komisije (opozarjanje na posledice v kolikor njegovi vlogi ne bo ugodeno).

Naročnik je na podlagi 1. odstavka 17. člena ZRPJN vlagatelja pozval, da mu najkasneje v treh dneh od prejema sklepa pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 1.3.2004, skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, štev. 01-549/12-03, z dne 8.3.2004, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 9.3.2004, na podlagi 2. odstavka 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je skladno z 12. členom Poslovnika Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Ur.l. RS, št. 55/2000) za strokovno oceno vlagateljevih navedb določila neodvisnega strokovnjaka s področja obravnavanega predmeta javnega naročila, g. Jožefa Slokarja, univ.dipl. inž. grad. (v nadaljevanju: strokovnjak). Strokovnjakovo mnenje je Državna revizijska komisija prejela dne 11.3.2004.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter presoji strokovnjakovega mnenja je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je tudi dvignil razpisno dokumentacijo, v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: " (2.) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

V obravnavanem primeru je naročnik v razpisni dokumentaciji od ponudnikov zahteval, da morajo kot pogoj za pravilnost ponudbe k svoji ponudbi med drugim priložiti tudi projekte za adaptacijo prostorov (obrazec 02 - "Obrazec za ugotavljanje usposobljenosti"). Navedeno zahtevo je naročnik natančneje definiral v dopisu, štev. 01-549/04-03, z dne 23.1.2004 ("Dodatne strokovne zahteve k razpisni dokumentaciji â??") s tem, ko je v 1. točki dopolnil opis predmeta pogodbe na 29. strani razpisne dokumentacije (2. alinea 1.3 točke) tako, da predmet pogodbe vključuje tudi obveznost izvajalca, da "â?? pripravi prostor v skladu s strani naročnika potrjenimi PGD in PZI, navodili strokovnega nadzora, veljavno zakonodajo, vključno z vsemi potrebnimi nepredvidenimi deli in materialom, ki v projektih niso zajeti, so pa za izvedbo pogodbe potrebni, vse po načelu ´funkcionalni ključ v roke´". Državna revizijska komisija je morala v revizijskem postopku ugotoviti, ali je takšna zahteva naročnika skladna s predpisi o javnem naročanju.

Zakon o graditvi objektov (Ur.l. RS, štev. 110/02 in 97/03 - v nadaljevanju: ZGO-1) v 35. členu določa vrste projektne dokumentacije, pri čemer v 4. in 6. odstavku definira PGD kot "â?? sistematično urejen sestav takšnih načrtov, na podlagi katerih je pristojnemu organu omogočeno, da presodi vse okoliščine, pomembne za izdajo gradbenega dovoljenja" ter PZI kot "â?? projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, dopolnjen s podrobnimi načrti, na podlagi katerih se v skladu s pogoji iz gradbenega dovoljenja gradnja lahko izvede". Iz obeh definicij je jasno razvidno, da je potrebno pred izdelavo PZI (ki ga naročnik v obravnavanem primeru zahteva že v ponudbi), nujno pridobiti gradbeno dovoljenje - gradbeno dovoljenje pa lahko pridobi le investitor (naročnik) in ne ponudnik. Že ob navedenem je potrebno ugotoviti, da je sporno zahtevo iz razpisne dokumentacije pravno formalno nemogoče izpolniti, ker ponudnik ne more izdelati in priložiti ponudbi PZI, če še ni gradbenega dovoljenja, ki določa pogoje, ki jih mora PZI upoštevati.

Naročnikova zahteva, da morajo ponudniki k svoji ponudbi priložiti tudi PGD in PZI pa je sporna tudi s stališča določb ZJN-1. Glede na to, da naročnik odločitev o formalni pravilnosti ponudbe med drugim veže tudi na izpolnjevanje zahteve po predložitvi PGD in PZI, je navedeno naročnikovo zahtevo potrebno obravnavati kot pogoj v smislu 12. točke 3. odstavka 3. člena ZJN-1, ki določa, da je pogoj element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave. Pogoji za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila so urejeni v 2.6. poglavju ZJN-1 (Pogoji za udeležbo), v določilih 41. in 42. člena, iz besedila navedenih členov pa je razvidno, da se okoliščine, ki jih zakon obravnava kot pogoje za udeležbo v postopku oddaje javnega naročila, v prvi vrsti nanašajo na predložitev dokumentov, s katerimi ponudniki dokazujejo svojo (statusno, finančno, tehnično, kadrovsko ipd.) sposobnost za izvedbo javnega naročila. Za sporno zahtevo naročnika po predložitvi PGD in PZI je potrebno ugotoviti, da ni neposredno povezana z dokazovanjem ponudnikove sposobnosti za izvedbo predmeta javnega naročila, temveč predstavlja že del predmeta samega - torej njegovo izvedbo in kot taka po vsebini ne sodi med pogoje za udeležbo v postopku oddaje javnega naročila, temveč je del samega predmeta izvedbe.

Prav tako je naročnikova zahteva sporna s stališča ekonomičnosti. V tem smislu je potrebno pritrditi vlagatelju v tem, da so stroški izdelave PGD in PZI projektov, če bi jih moral plačati vsak ponudnik že v fazi priprave ponudbe (ne glede na to ali bo s ponudbo uspel ali ne), nesorazmerno visoki z ostalimi stroški priprave ponudbe ter da že s samim tem odvračajo ponudnike od sodelovanja na predmetnem razpisu, s čimer se krog potencialnih ponudnikov avtomatično zožuje. Ker je v konkretnem primeru predvideno, da je stroške izdelave PGD in PZI potrebno pokriti že v fazi priprave ponudbe, pa je mogoče utemeljeno predvidevati, da bodo ponudniki te stroške kompenzirali pri ceni izvedbe drugih naročil, kar je v nasprotju z načelom gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1). Sporna zahteva iz razpisne dokumentacije pa je nenazadnje v nasprotju z omenjenim načelom tudi zato, ker izdelavo PGD in PZI zahteva od vseh možnih ponudnikov na predmetnem razpisu, kar pomeni, da bi se stroški izdelave te dokumentacije pomnožili s številom ponudnikov oziroma da bi bilo za en sam predmet javnega naročila izdelano večje število projektov, od katerih bi večina ostala neuporabna oziroma neuporabljeni.

Poleg vsega navedenega strokovnjak v svojem mnenju opozarja tudi na dejstvo, da ZGO-1 takega večkratnega načina priprave PGD in PZI ne predvideva. V primeru, da je naročnik, skladno z določili 43. člena ZGO-1 obvezan razpisati javni natečaj zaradi izbire strokovno najprimernejše rešitve, je za to predpisan poseben postopek, ki ga naročnik izpelje pred izdelavo PGD in PZI. (Res pa je,da v obravnavanem primeru javno naročilo ne spada pod določilo tega člena.)

Na koncu strokovnjak opozarja tudi na poslovno prakso, ki za najzahtevnejše objekte (npr. predori, viadukti, javni objekti, itd.) pa tudi sicer, uveljavlja načelo, da je izbrani ponudnik obvezan v okviru izvedbe razpisanega objekta tudi izdelati PGD in PZI (kar je skladno z načelom gospodarnosti) - vendar šele po sklenitvi pogodbe o izvedbi del in na podlagi in določilih projekta za razpis (PZR), ki je sestavni del razpisne dokumentacije.

Kar zadeva naročnikovo trditev, da sporna zahteva skrajšuje rok izvedbe predmetnega javnega naročila, po strokovnjakovem mnenju prav tako ni utemeljena, čemur Državna revizijska komisija pritrjuje, ker bi naročnik lahko čas, ki ga je predvidel za izdelavo PGD in PZI v nenavadno dolgem razpisnem roku (103 dni za pripravo ponudb), iz obdobja izvedbe postopka oddaje javnega naročila prestavil v čas po podpisu pogodbe.

Vse navedeno utemeljuje zaključek, da je zahteva naročnika v razpisni dokumentaciji, da ponudniki skupaj s ponudbo predložijo tudi PGD in PZI sporna in neutemeljena tako s stališča ZGO-1 in ustaljene poslovne prakse kot tudi v nasprotju z ZJN-1.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne 23.3.2004


Predsednik senata:
dr. Aleksij Mužina, univ.dipl.prav.
član Državne revizijske komisije





Vročiti:
- Klinični center Ljubljana, Zaloška cesta 2, Ljubljana
- Gorenje GTI d.o.o., Partizanska 12, Velenje
- Urad za javna naročila, Tržaška 19 a, Ljubljana