018-118/04 GURS

Številka: 018-118/2004-24-984

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu dr. Aleksiju Mužini v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za "pretvorbo zemljiškokatasterskih načrtov iz arhiva zemljiškega katastra v digitalno obliko" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba MFC&L d.o.o., Plemljeva 8, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje, prostor in energijo, Geodetsko upravo Republike Slovenije (v nadaljevanju: naročnik), dne 31.05.2004

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za "pretvorbo zemljiškokatasterskih načrtov iz arhiva zemljiškega katastra v digitalno obliko", javni razpis objavljen v Uradnem listu RS, št. 35/04, z dne 09.04.2004, pod številko objave Ob - 9001/04.

Obrazložitev

Naročnik je dne 31.03.2004 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za predmetne storitve in v Uradnem listu RS, št. 35/04, z dne 09.04.2004, pod številko objave Ob - 9001/04, objavil javni razpis po odprtem postopku za "pretvorbo zemljiškokatasterskih načrtov iz arhiva zemljiškega katastra v digitalno obliko".

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo z dne 07.05.2004, ki je naročnik prejel dne 10.05.2004. Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je naročnik v postopku kršil ZJN-1A.
V razpisni dokumentaciji je pod točko 2.8. Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe - Pogoji za udeležbo navedeno, da morajo ponudnik, ki želijo prvič izvajati razpisane naloge priložiti pravilno izdelan test. Naveden pogoj po trditvah vlagatelja predstavlja kršitev prvega odstavka 5. člena ZJN-1A, torej načela zagotavljanja konkurence med ponudniki, nadalje kršitev prvega odstavka 7. člena ZJN-1A, torej načela enakopravnosti in kršitev drugega odstavka 50. člena ZJN-1A. Vlagatelj dalje trdi, da rok za predložitev ponudbe ob dejstvu obsežne razpisne dokumentacije z obširnimi tehničnimi specifikacijami, ne omogoča ponudnikom, da predložijo pravilno ponudbo, še posebej ne ponudnikom, ki želijo prvič izvesti razpisane naloge. Prekratek rok namreč ne omogoča pravilne izvedbe testa , testiranja, kontrole in odprave napak testa. S tem naročnik krši temeljno načelo enakopravnega obravnavanja ponudnikov iz prvega odstavka 7. člena ZJN-1A, ter kršitev prvega odstavka 58. člena ZJN-1A. Dalje; v objavi javnega naročila je pod tretjo alineo točke 14 navedeno, da morajo ponudniki, ki prvič želijo izvajati razpisane naloge, predložiti uspešno opravljene rezultate testa. V razpisni dokumentaciji pod točko 2.8. Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe - Pogoji za udeležbo, pa je navedeno, da morajo ponudniki, ki prvič želijo izvajati razpisane naloge, predložiti pravilno izdelan test. Po mnenju vlagatelja gre za vsebinsko in pomensko neskladnost, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 23. člena ZJN-1A. Končno vlagatelj navaja, da je naročnik pri merilih za izbor ponudnikov navedel neustrezno uporabo faktorjev, kot elementov meril, s čimer je podana diskriminacija ter kršitev načela enakopravnosti. Vlagatelj je ob tem izrecno navedel razmerja med merilom cena ter med merilom reference, merilom kvalifikacije in merilom metodološki pristop, katero je 51 proti 49. Prav tako je vlagatelj navedel točkovanje naročnika iz razpisne dokumentacije ter ob tem podal primer točkovanja, katero bi bilo po njegovi presoji pravilno. Navedeno vlagatelj podkrepil tudi s primerom izobrazbe zaposlenih pri enem izmed ponudnikov iz katerega zaključuje, da so merila prilagojena posameznim ponudnikom. Vlagatelj predlaga, da se zahtevku ugodi in razveljavi postopek oddaje javnega naročila.

Naročnik je s sklepom št. 90315-6/2004-10, z dne 12.05.2004, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik navaja, da je razlog za predložitev pravilnega testa v tem, da s tem naročnik pridobi zagotovilo, da je ponudnik dovolj strokovno usposobljen. Izvajalci na podlagi prejšnjih javnih naročil so tako sposobnost s testom v okviru prejšnjih javnih naročil že izkazali, ko so se prvič prijavili na razpis. Naročnik navaja, da je rok za predložitev ponudbe skladen z drugim odstavkom 59. člena ZJN-1. Tak rok je bil določen tudi za pogodbena dela, ki so bila razpisana v preteklih letih, naročnik torej iz izkušenj istovrstnih storitev šteje, da je rok dovolj dolg. Ponudniki, ki so izvajali teste so jih opravili uspešno. Pogodbeno delo obsega 30.000 načrtov, kar je velika količina glede na pogodbeni rok v razpisni dokumentaciji, zato naročnik pričakuje, da ponudniki v roku enega meseca preučijo tehnične pogoje in izdelajo test na šestih načrtih. Naročnik še meni, da je vsebina razpisa in razpisne dokumentacije, kljub različni besedni formulaciji, identična, in pomeni predložitev dokumentacije vezane na test, ki mora biti pravilen. Po navedbah naročnika so v poglavju "Vsebina" v točki II. in točki 1.20 navedeni natančnejši podatki o testu in v kakšni obliki se ga odda. Glede meril in faktorjev naročnik navaja, da je dal poudarek na strokovnosti. Dodelitev 1 točke za en projekt in 3 za več projektov je smiselna in ni pretirana, saj je od bolj izkušenega izvajalca lažje pričakovati zanesljivejšo izvedbo. Vrednotenje posamezne stopnje izobrazbe pa je izvedeno glede na pričakovan obseg znanja na posamezni stopnji. Ker gre za zahtevno strokovno delo je tako tudi razmerje med merili, največ 51 točk za ceno in največ 39 točk za kvalifikacije in reference ter 10 točk za metodološki pristop.
V pravnem pouku je naročnik vlagatelja pozval, da v treh dneh sporoči ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Vlagatelj je v skladu s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN, z dopisom z dne 18.05.2004, obvestil naročnika, da vztraja pri zahtevku za revizijo, ter da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN, dne 21.05.2004, z dopisom 90315-4/2004-12, odstopil zahtevek za revizijo, skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila, v odločanje Državni revizijski komisiji. Z dopisom 90315-4/2004-12, z dne 21.05.2004, je Državni revizijski komisiji dostavil še razpisno dokumentacijo. Državna revizijska komisija je prejela zahtevano dokumentacijo dne 24.05.2004.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot oseba, ki je prevzela razpisno dokumentacijo in tudi oddala ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Državna revizijska komisija ugotavlja, da ZJN-1 (Uradni list RS, št. 39/00 do 2/04, uradno prečiščeno besedilu Uradni list RS, št. 36/04) v 10. točki prvega odstavka 3. člena določa: ""pogoj" - element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave". Pogoji so torej vedno izključne narave in so condictio sine qua non za sodelovanje pri postopku oddaje javnega naročila. ZJN-1 v poglavju 2.6. Pogoji za priznanje sposobnosti, predvsem v prvem odstavku 42. člena določa minimalne - obvezne pogoje, ki jih je potrebno izpolnjevati kumulativno. Ponudnik, ki ne dokaže, da izpolnjuje zahtevane pogoje, je izločen iz nadaljnjega postopka (tretji odstavek 42. člena), ne glede na vsebino ponudbe. Takšna ponudba je v skladu s terminologijo ZJN-1 nepravilna. ZJN-1 nadalje v prvem odstavku 42.a. člena določa, da lahko za izpolnjevanje ekonomsko-finančnih, tehničnih in kadrovskih pogojev, naročnik določi raven in druge okvire ekonomsko-finančne, tehnične in kadrovske sposobnosti, v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila. V drugem in petem odstavku 42. člena ter drugem odstavku 42.a člena določa pisne dokaze za izpolnjevanje pogojev, katere mora ponudnik predložiti svoji ponudbi oziroma katere lahko naročnik zahteva, od ponudnika, da dokaže svojo usposobljenost za izvedbo javnega naročila. Glede izpolnjevanja pogojev "strokovne sposobnosti" kot navaja naročnik (tehnične sposobnosti), na kar se pri določitvi spornega pogoja sklicuje tudi naročnik, je ZJN-1 deficitaren in mora (seveda, če in v kolikor je to potrebno) zato naročnik določiti prag usposobljenosti, torej kaj bo pod temi pojmi vrednotil in na kakšen način, saj ni mogoče ex ante ugotavljati ponudnikove sposobnosti oziroma usposobljenosti oziroma ugotavljati brez vnaprej postavljenih pravil za odločanje. Seveda pa pri tem naročnik ni popolnoma neomejen, saj mora prag in dokazila določiti skladno s predmetom, količino in namenom javnega naročila, predvsem pa ne v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja, zlasti načelom nediskriminacije in enakopravnosti (7. člen ZJN-1), načelom konkurence (5.člen ZJN-1) ter načelom proporcionalnosti (proporcionalno naravi, predmetu in vrednosti ter obsegu javnega naročila). Tudi sicer pa lahko naročnik poleg pogojev, ki so določeni z zakonom določi tudi druge pogoje, ki se lahko nanašajo na ponudnikove osebne lastnosti (finančno, kadrovsko ali tehnično sposobnost) ali pa neposredno na ponudbo (roka za opravo storitev, itdâ??), in za to ne potrebuje posebne zakonske podlage, pri čemer pa tudi v tem primeru pristojnost naročnika ni neomejena in niso dovoljeni pogoji, ki so v nasprotju z zakoni, drugimi predpisi ali mednarodno prevzetimi obveznostmi RS, zlasti pa tudi ne v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja, kot sta načelo konkurence (5 člen ZJN-1) in enakopravnosti (7.člen ZJN-1).

Državna revizijska komisija je presodila, da razlikovanje med ponudniki, ki prvič želijo izvajati razpisane naloge in preostalimi ponudniki, samo po sebi ne pomeni kršitve načela enakopravnosti ponudnikov in načela zagotavljanja konkurence med ponudniki. Velja namreč opozoriti na stališče, ki ga je že večkrat izrazilo Ustavno sodišče, da je potrebno (zgolj) primerljive položaje medsebojno primerljivo oziroma enakovredno obravnavati. Načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ga pa zavezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Diferenciacija ne krši ustavnega načela enakosti pravnih subjektov (14. člen Ustave RS), kolikor jo pogojujeta različna dejanska stanova (tako na primer v zadevi U-I-178/93, U-I-202/93). Dejstvo je, da so, kot to navaja naročnik, tudi drugi ponudniki na podlagi prejšnjih javnih naročil, tako sposobnost s testom že dokazali, ko so se prvič prijavili na enak, podoben ali sicer sistemsko primerljiv razpis. Tako to izhaja iz javnega razpisa naročnika z dne 15.03.2002, objavljenega v Ur.l. RS št.: 23/2002, št. objave 65741, nadalje razpisa naročnika z dne 07.02.2003, objavljenega v Ur.l. RS št.: 13/2003, št. objave 87168, nadalje razpisa naročnika z dne 14.02.2003, objavljenega v Ur.l. RS št.: 15/2003, št. objave 87706, nadalje razpisa naročnika z dne 05.03.2004, objavljenega v Ur.l. RS št.: 20-21/2004, št. objave 6365/04, prav tako razpisa naročnika z dne 20.02.2004, objavljenega v Ur.l. RS št.: 15-16/2004, št. objave 4551/04. V tem pogledu so vsi ponudniki med seboj izenačeni, saj so vsi morali opraviti test. Ob primerjavi ponudnikov, ki so test opravili in tistih, ki ga še niso, pa gre za uresničitev zgoraj navedenega pravila načela enakosti, po katerem je potrebno različne primere obravnavati različno.

Zgornje stališče pa je Državna revizijska komisija sprejela na podlagi pravila o povezanosti trditvenega in dokaznega bremena (ki izhajajo iz subsidiarne uporabe pravil Zakona o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. št. 26/1999, 96/2002; 7., 212. člen in nasl., v zvezi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN). Ob zapisanem pa gre dodati, da ni nujno, da bi bila tudi ob morebitni presoji drugih navedb in (morebitni) predložitvi drugih dokazov s strani vlagatelja, odločitev Državne revizijske komisije pri presoji diskriminatornosti pogoja enaka.

Glede navedb vlagatelja o prekratkem roku za oddajo ponudb, Državna revizijska komisija ugotavlja, da določa 58.člen ZJN-1, da mora rok za predložitev ponudbe omogočiti ponudniku, da pripravi pravilno ponudbo in da mora pri določanju roka za predložitev ponudbe naročnik predvideti daljši rok, če se za pripravo ponudbe zahteva pregled obsežne razpisne dokumentacije, obširnih tehničnih specifikacij, ogled lokacije in podobno. Dolžina rokov za predložitve ponudb je določena v naslednji členih, medtem ko je v 58. členu zapisano generično pravilo, da mora rok za predložitev ponudbe omogočiti ponudniku, da pripravi pravilno ponudbo. Ne glede na to, da podobnega pravila v direktivah (evropskem pravu) ne srečamo, pa zaradi tega le-to ni zgolj deklaratorne narave. Zakonski roki za predložitev ponudb so minimalni (najkrajši) roki in ni izključeno, da bi bil zaradi roka, ki bi sicer bil skladen z (na primer) najkrajšim splošnim rokom za predložitev ponudb v odprtem postopku, vložen zahtevek za revizijo, utemeljen na tem, da takšen rok, zaradi obveznosti prilaganja posebnih dokazil, priprave ponudbe, â??, ne omogoča ponudniku, da pripravi pravilno ponudbo. Primerni rok torej ni vedno le minimalni, z zakonom določen rok. Vendar pa velja ob tem ugotoviti, da vlagatelj ni v ničemer pojasnil, zakaj tako določen rok (od 9.4.2004 do 10.5.2004) ne omogoča priprave pravilne ponudbe (npr. da traja test daljše obdobje, â??). Ob tem velja zavrniti tudi naročnikovo sklicevanje na drugi odstavek 59. člena ZJN-1, saj je bil le-ta (odstavek) črtan z novelo ZJN-1A (Uradni list RS, št. 2/04), hkrati pa ugotoviti, da naročnikov postavljeni rok vsaj nominalno ni v nasprotju z rokom, določenim v 64.b členu ZJN-1. Ob zapisanem pa gre tudi na tem mestu dodati, da ni nujno, da bi bila tudi ob morebitni presoji drugih navedb in (morebitni) predložitvi drugih dokazov s strani vlagatelja, odločitev Državne revizijske komisije pri presoji skladnosti postavljenega roka z zakonom enaka.

Glede navedb vlagatelja o vsebinskem in pomenskem neskladju pogoja tehnične sposobnosti ponudnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da čeprav naročnik nekoliko nedosledno uporablja besedno zvezo "pravilno izdelan test" in "uspešno opravljeni rezultati testa", vlagatelj ni navedel, v čem naj bi bila podana vsebinska razlika, oziroma kako ta razlika vpliva na zakonitost postopka oddaje javnega naročila, temveč je zgolj pavšalno navedel, da naj bi bila s tem podana kršitev drugega odstavka 23. člena ZJN-1. Pritrditi je potrebno navedbam naročnika, da je sicer tudi v drugih delih razpisne dokumentacije (vsebina, točka II., itdâ??) navedeno natančneje, kaj mora ponudnik storiti za izpolnitev tega pogoja. Končno pa ima vlagatelj v skladu z tretjim odstavkom 25. člena ZJN-1 možnost zahtevati v zvezi z razpisno dokumentacijo v zvezi s pripravo ponudbe kakršnakoli dodatna obvestila ali pojasnila, najkasneje pet dni pred potekom roka za oddajo ponudb, česar pa vlagatelj očitno ni storil.

Glede revizijskih navedb vlagatelja o merilih je bilo potrebno ugotoviti ali so merila in ob tem še posebej merilo reference vodje nalog in strokovnih sodelavcev ter pri tem merilu navedeni faktorji (podmerila), diskriminatorna. V skladu z 9. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 je merilo "element za vrednotenje, primerjanje ali presojanje ponudb". Merilo je vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerega izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. ZJN-1 določa, da je naročnik avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril (lahko tudi podmeril) bo določil in uporabil, prav tako pa tudi kakšne vrednostne uteži (ponderje) jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, pri čemer pa je njegova dispozitivnost omejena z določbami zakona, saj merila in način ocenjevanja ne smejo biti v nasprotju z ZJN-1. Navedeni zakon obravnava merila za izbiro najugodnejše ponudbe v poglavju 2.8.. V zvezi z oblikovanjem meril za izbiro najugodnejše ponudbe ZJN-1 v 50. členu (Določitev meril) od naročnika zahteva, da mora merila, po katerih izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti. Merila ne smejo biti diskriminatorna, smiselno morajo biti povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, in sicer v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji pod točko 12 "Merila za izbor najugodnejše ponudbe" (stran 10 in 11) navedel:
MERILA: Maks. št. točk
Ponujena cena:
Cena bo ocenjevana kot relativno razmerje med najnižjo ponujeno ceno in dejansko ceno ponudnika na podlagi formule:

Cm
T = 51 * -----------
C
Cm ..... minimalna cena
C ........ cena posameznega ponudnika
T ........ število točk 51
Kvalifikacije ponudnika in podizvajalcev:
Ponudnik in njegovi podizvajalci morajo biti kvalificirani za izdelavo nalog v skladu z dispozicijo razpisane naloge.
Za vsakega nadaljnjega strokovnega sodelavca geodetske stroke 5 točk, vendar skupaj največ 15 točk. 15




15
Reference vodje naloge in strokovnih sodelavcev:
Za vodjo naloge in sodelujoče sodelavce se vrednoti zahteve o izobrazbi s področja geodezije , ki mora biti najmanj visoka.
Kvalifikacije vodja projekta:
- Izobrazba (srednja ali višja - 0, visoka, univerzitetna - 1, magisterij ali doktorat - 3)
- Vodenje istovrstnih projektov na področju geodezije (prvi projekt - 0, en projekt - 1, več projektov - 5)
- Izjava o dosedanjem sodelovanju z naročniki z navedbo katerih (brez izjave ali neuspešno sodelovanje - 0, zadovoljivo oz. uspešno sodelovanje - 5)

Kvalifikacije sodelujočih strokovnjakov. Naročnik oceni povprečje dveh sodelujočih strokovnjakov
- Izobrazba (srednja ali višja - 0, visoka in univerzitetna - 1, magisterij ali doktorat - 3)
- Sodelovanje v istovrstnih projektih na področju geodezije (prvi projekt - 0, en projekt - 1, več projektov 3)
- Izjava o dosedanjem sodelovanju z naročniki z navedbo katerih (brez izjave ali neuspešno sodelovanje - 0, zadovoljivo oz uspešno sodelovanje - 5) 24


13
3

5

5


11

3

3

5
Metodološki pristop:
Vrednoti se pristop k izvedbi naloge, sodobnost in ustreznost predvidenih metodologij in programske opreme ter opredelitev logične faznosti izvedbe in vmesnih kontrolnih mejnikov.
- 0 točk: brez opredelitve, ali uporaba neustrezne programske opreme, neustrezna metodologija in brez opredelitve faznosti izvedbe
- 3 točke - določitev programske opreme, vendar brez ali s pomanjkljivo opredelitvijo njene sodobnosti, pomanjkljiva metodologija in neustrezna faznost
- 10 točk - s podrobno opredelitvijo programske opreme, njene sodobnosti in prednosti, ki jo ta nudi, podrobna opredelitev metodologije in faznosti 10







Kar se tiče vlagateljevih navedb o razmerju med merilom cena in preostalimi merili, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ZJN-1 v 51. členu ponuja dve temeljni merili, ki ju naročnik lahko izključno uporabi: "Merilo za ocenitev ponudb je lahko: 1. ekonomsko najugodnejša ponudba ali 2. najnižja cena." Naročnik je dolžan izbrati enega izmed navedenih dveh načinov izbire. Merilo najnižja cena pomeni, da je ob izpolnjevanju pogojev edino merilo in edini razlikovalni znak med ponudbami najnižja cena. V primeru merila ekonomsko najugodnejša ponudba pa naročnik uporabi kombinacijo elementov (meril, podmeril, kriterijev), katere eksemplifikatorno našteva ZJN-1 v drugem odstavku 51. člena, med njimi v enajsti točki tudi ceno, pri čemer pa mora vsak od teh elementov prispevati h gospodarnosti izbire za naročnika. Merilo cena je zaradi odplačnosti pravnega razmerja (pogodba o oddaji javnega naročila je odplačna pogodba) pri oddaji javnega naročila ena nujnih in bistvenih sestavin, ki vpliva na ugodnost podane ponudbe in naj bi bila zato tudi v okviru merila "ekonomsko najugodnejše ponudbe" načeloma vedno prisotna, kljub temu pa ZJN-1 ne izključuje zrcalno nasprotne možnosti, da naročnik cene v celotnem postopku oddaje javnega naročila sploh ne vrednoti, pri čemer pa so taki položaji izjemni in mora predmet javnega naročila upravičevati tako naročnikovo odločitev, naročnik pa mora v takih primerih ponudbeno ceno (njeno dopustno višino), ki se tako ne uporablja kot merilo, definirati vsaj kot pogoj. Ekonomsko najugodnejša ponudba torej pomeni najugodnejšo kombinacijo med ceno in ostalimi elementi in je odvisna od tega razmerja. Sicer ni mogoče podati pavšalne ocene ali vnaprej določenega in splošno veljavnega pravila o želenem razmerju, vendar je potrebno poudariti, da je odstopanje od pomena elementa cene upravičeno le, ko je pogojeno z vsoto ekonomskih koristi ostalih elementov. Naročnik z opisanim načinom podeljevanja točk v razpisni dokumentaciji, na podlagi katerega se lahko pri merilu cena prejme največ 51 točk, pri ostalih merilih skupno pa največ 49 točk, in na podlagi katerega se točke pri merilu cena dodelijo na podlagi enačbe, ki zagotavlja linearno interpolaciji, ni povzročil, da ponudniki ne bi bili stimulirani k ponujanju nizke cene. Ponudnik na podlagi preostalih meril ne more pridobiti prednost, ki jo z merilom cena ne bi več mogel sanirati. S takšno določitvijo meril naročnik (v tem delu) ni kršil temeljnega načela enakopravnosti med ponudniki (7. člen ZJN-1), kar očita vlagatelj, prav tako pa tudi ne načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1).

V nasprotju z navedenim, pa je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik z določitvijo točk pri merilu reference in sicer podmerilih Kvalifikacije vodja projekta, kjer je pri pod podmerilu izobrazba določil točke: srednja ali višja - 0, visoka, univerzitetna - 1, magisterij ali doktorat - 3; nadalje pod podmerilu vodenje istovrstnih projektov na področju geodezije, kjer je določil točke: prvi projekt - 0, en projekt - 1, več projektov - 5 in pri pod podmertilu izjava o dosedanjem sodelovanju z naročniki določil točke brez izjave ali neuspešno sodelovanje - 0, zadovoljivo oz. uspešno sodelovanje - 5, ter nadalje podmerilu Kvalifikacije sodelujočih strokovnjakov, kjer ocenjuje povprečje dveh sodelujočih strokovnjakov s pod podmerili Izobrazba kjer je določil točke: srednja ali višja - 0, visoka in univezitetna - 1, magisterij ali doktorat - 3, pod podmerilu Sodelovanje v istovrstnih projektih na področju geodezije, kjer je določil točke: prvi projekt - 0, en projekt - 1, več projektov 3 in končno pod podmrilu Izjava o dosedanjem sodelovanju z naročniki, kjer je določil točke: brez izjave ali neuspešno sodelovanje - 0, zadovoljivo oz uspešno sodelovanje - 5, kršil načelo sorazmernosti.

Naročnik postavitev spornih podmeril in pod podmeril utemeljuje s tem, da je tako točkovanje smiselno, saj poudarja strokovnost in hkrati ni pretirano. Državna revizijska komisija ugotavlja, da so podmerila in pod podmerila (po navedbah naročnika faktorji) postavljena diskriminatorno med ponudnikom, ki imajo vodje projektov z univerzitetno izobrazbo in ponudnikom, ki imajo vodje z magisterijem in doktoratom, pri čemer pa sta slednja celo, kljub različni stopnji izobrazbe, ocenjena enako. Tako ocenjevanje pa je tudi v nasprotju z utemeljitvijo naročnika, da je vrednotenje posameznih stopenj izobrazbe izvedeno glede na pričakovan obseg znanja, saj sta očitno različni stopnji pričakovanega znanja (magisterij in doktorat) vrednoteni enako, ob tem pa naročnik ni utemeljil zakaj je različni stopnji "visoko izobrazbo" in "magisterij" vrednotil različno, drugi dve različni stopnji "magisterij" in "doktorat" pa enako. Smiselno enako velja za število projektov, pri čemer v takem primeru tudi ni v celoti jasno, kako bo naročnik ocenil morebitne ponudnike z dvema projektoma, saj iz merila sledi, da za en projekt ponudnik prejme 1 točko, za več pa 5 točk. Obenem je tako točkovanje ponovno v nasprotju z razlago naročnika, ki tako točkovanje utemeljuje z razlikovanjem v izkušenosti, pri tem pa bi ponudnika, ki bi imel npr. 50 ali 100 projektov, točkoval enako kot ponudnika s 3 projekti, kljub temu, da je povsem mogoče, da obstaja med takima ponudnikoma razlika v izkušenosti. Smiselno enako velja tudi za druge podmerila in pod podmerila (faktorje), pri čemer pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da pri slednjih naročnik, razen pavšalnega odgovora, da dodelitev točk ni pretirana, niti ni poskušal podati pojasnila za tako razlikovanje.

Naročnik na tak način tudi neupravičeno omejuje konkurenco na trgu saj, s tako postavljenim merilom, daje nesorazmerno prednost npr. "ponudnikom z več projekti", čeprav za takšno omejevanje nima utemeljenega razloga oziroma ga naročnik ni uspel argumentirano utemeljiti in obrazložiti. Velja zaključiti, da je naročnik izpodbijana podmerila določil nesorazmerno in je tako diskriminiral ponudnike ter posledično omejeval tudi konkurenco na trgu.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da sicer v naprej ni izključena možnost potrebe po večjem razlikovanju točkovanja med izobrazbami vodje projekta in sodelujočih strokovnjakov, kot izhaja iz zgoraj navedenega, vendar mora tako število slediti iz narave in predmeta javnega naročila, kar mora naročnik izrecno obrazložiti in dokazati (pravilo trditvenega in dokaznega bremena). V nasprotju z navedenim pa naročnik tega ni navedel in opravičil, temveč se v obrazložitvi sklepa, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek sklicuje zgolj na smiselnost in ne pretiranost.

Zgornje stališče je Državna revizijska komisija sprejela na podlagi pravila o povezanosti trditvenega in dokaznega bremena (ki izhajajo iz subsidiarne uporabe pravil ZPP; 7., 212. člen in nasl., v zvezi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN). Ob zapisanem pa gre še enkrat ponoviti, da ni nujno, da bi bila tudi ob morebitni presoji drugih navedb in (morebitni) predložitvi drugih dokazov, odločitev Državne revizijske komisije pri presoji diskriminatornosti merila enaka.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik lahko v razpisni dokumentaciji postavi merila za izvedbo javnega naročila ob upoštevanju zahtevnosti in obsega javnega naročila, vendar pa mora pri tem ravnati na način, da neupravičeno ne omejuje konkurence med ponudniki in da neupravičeno ne diskriminira ponudnikov. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila bi bilo torej dopustno tisto omejevanje konkurence med ponudniki in diskriminacija ponudnikov, ki bi imelo za podlago objektivno preverljive razloge.

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila kršil določila ZJN-1, in glede na to, da je ugotovljene kršitve mogoče odpraviti le z celotno razveljavitvijo postopka o oddaji javnega naročila, je skladno s tretjo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN predmetni postopek oddaje javnega naročila razveljaviti v celoti. Državna revizijska komisija je odločila razveljaviti postopek oddaje javnega naročila v celoti tudi zato, ker po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku meril več ni dopustno spreminjati (arg. tretjega odstavka 50. člena ZJN-1).

Državna revizijska komisija na podlagi četrtega odstavka 23. člena ZRPJN naročnika napotuje, da v ponovnem postopku oddaje javnega naročila ravna skladno z ugotovitvami iz tega sklepa. V nadaljnjem postopku mora naročnik tako določiti merila, da bodo le ta v skladu z ZJN-1 in njegovimi temeljnimi načeli.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa.


Tretji odstavek 22. člena ZRPJN veže pravico do povrnitve potrebnih stroškov nastalih z revizijo na utemeljenost zahtevka za revizijo. Ker vlagatelj skladno s petim odstavkom 22. členom ZRPJN ni zahteval povračila stroškov nastalih z revizijo, Državna revizijska komisija ni odločala o povrnitvi potrebnih stroškov nastalih z revizijo.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 31.05.2004


dr. Aleksij Mužina
član Državne revizijske komisije




Vročiti:
- MFC&L d.o.o., Plemljeva 8, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje, prostor in energijo, Geodetska uprava Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, 1000 Ljubljana.
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana