018-110/04 Ministrstvo za gospodarstvo

Številka: 018-110/04-25-979

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04, v nadaljevanju: ZRPJN) po članu Franciju Kodeli v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za opravljanje varnostno receptorskih storitev in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje VOP d.o.o., C. Andreja Bitenca 68, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika RS, Ministrstvo za gospodarstvo, Kotnikova 5, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 01.06.2004

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov revizijskega postopka se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 012-24/2004, z dne 06.02.2004, za opravljanje varnostno-receptorskih storitev za potrebe Ministrstva za gospodarstvo v stavbi Kotnikova 5 v Ljubljani za obdobje 24 mesecev od sklenitve pogodbe dalje. Javni razpis za predmetno javno naročilo je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 15-16/2004, z dne 20.02.2004, pod številko objave Ob-4623/04.

Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 30.03.2004, je razvidno, da je naročnik prejel 6 pravočasnih ponudb. Naročnik je izdal odločitev o oddaji naročila, št. 012-24/2004, z dne 06.04.2004, iz katere je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje Varnost Ljubljana d.d., Trg OF 13, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 14.04.2004, v katerem navaja, da je naročnik v Navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe (v nadaljevanju: Navodila), 11. točka MERILA, I. Reference, določil tudi težo (točke) za varovanje državnih objektov glede na njihovo zahtevnost, in sicer v:
- objektih, kjer imajo sedeži državni organi iz 10. člena Uredbe o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (Ur.l. RS, št. 103/00; v nadaljevanju: Uredba) - za opravljanje razpisanih storitev v vsakem od teh objektov dobi ponudba po 5 točk;
- objektih, kjer imajo sedež ministrstva - za opravljanje razpisanih storitev v vsakem od teh objektov dobi ponudba po 2 točki.
Vlagatelj navaja, da je naročnik v odgovoru na zastavljena vprašanja, z dne 25.03.2004, ki jih je posredoval prevzemnikom razpisne dokumentacije, potrdil merilo I. Reference iz 11. točke Merila, kjer v predzadnjem odstavku navaja: "Ker naročnik meni, da je zahtevnost varovanja sedežev državnih organov oziroma ministrstev višja od zahtevnosti varovanja posameznih njihovih izpostav, in da je stopnja možnosti nepričakovane nevarnosti oziroma povečana stopnja tveganja za varnost ljudi ali njihovo premoženje v takih objektih višja, se pri tem merilu upoštevajo samo objekti, kjer imajo sedež državni organi oziroma ministrstva, ne pa tudi njihove izpostave.". Vlagatelj navaja, da je naročnik kršil merilo reference, ko mu ni priznal točk za v prilogi št. D/9 pravilno navedene referenčne objekte državnih organov na katerih vlagatelj izvaja varnostno receptorske storitve ter ga je s tem oškodoval za dodatnih 65 točk. Vlagatelj se sklicuje na določilo 37. člena Zakona o sodiščih (Ur.l. RS, št. 19/94), ki določa: "Sodišče je državni organ, pristojen za izvajanje sodne oblasti in za izvrševanje sodnih odločb.". Tako je vsako sodišče (sodni objekt) samostojno v okviru krajevne pristojnosti, materialne in prostorske pogoje za njihovo delovanje pa neposredno zagotavlja Ministrstvo za pravosodje. Vlagatelj pojasnjuje, da je v 10. členu Uredbe določeno le, katere od državnih organov varuje policija. Vlagatelj meni, da tudi izvajanje varnostno receptorskih storitev na sodnih objektih sodi med najzahtevnejše storitve na področju izvajanja varnostnih storitev, kar izhaja že iz strukture obiskovalcev oziroma vabljenih in privedenih oseb, s tem povezano pa je tudi pogosto ukrepanje varnostnikov, pogosto je število dodatno naročenih varovanj v primeru rizičnih razprav in zaslišanj, na zahtevnost varovanja pa kaže tudi statistika zadržanih predmetov, katerih vnos v sodne dvorane ni dovoljen.
Vlagatelj opozarja tudi na kršitev 53. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), saj naj bi iz odločitve o oddaji naročila ne bilo razvidno, da je naročnik preverjal ponujeno ceno za storitve varovanja ponudnika Sintal d.d. podjetje za varovanje, intervencije in storitve, Zaloška 143, Ljubljana, čeprav je vlagatelj naročnika na to opozoril na odpiranju ponudb. Prav tako je naročnik v prilogi G. obrazec strukture cene zapisal, da mora struktura cene dokazovati, da cene v ponudbi pokrivajo vse stroške, ki jih bo imel ponudnik z realizacijo naročila, v primeru, da bo izbran kot najugodnejši. Čeprav je naročnik z odgovorom na vprašanje enega od ponudnikov, z dne 15.03.2004, odstopil od pogoja, da cena ne sme biti nižja od 1.550,00 SIT/uro, je dokaj natančno določil "orientacijsko" vrednost za opravljanje zahtevane storitve (zahtevnost varovanega objekta) ter posledično tudi zahtevnost del, določenih s Kolektivno pogodbo za dejavnost zasebnega varovanja ter s tem pripadajoči tarifni razred (V) za izvajalce storitev (varnostnike). ZJN-1 obravnava le konkretno javno naročilo, zato mora tudi vrednost storitve ali dobavljenega blaga po konkretnem javnem naročilu pokrivati vrednost storitve in vse stroške v zvezi s storitvijo. Vlagatelj opozarja, da na minimalno ponujeno ceno razpisane storitve v največji meri vplivajo z zakonom določeni stroški (Kolektivna pogodba, Zakon o delovnih razmerjih, Zakon o zasebnem varovanju) ter le v manjši meri režijski stroški in dodana vrednost posameznega ponudnika. Vlagatelj poudarja, da že ponujena cena ponudnika Sintal d.d., Ljubljana za cca. 20% bistveno odstopa od povprečne ponujene cene, po tej ceni pa ni možno opravljati storitev, ne da bi se razlika krila na račun drugih naročnikov, kar je v nasprotju z ZJN-1 in Zakonom o varstvu konkurence. Na račun upoštevanja nenavadno nizke cene (1.295,00 SIT/h) je bil tako oškodovan vlagatelj in ostali ponudniki, ki so prejeli nesorazmerno manjše število točk. Vlagatelj še pripominja, da je minimalna izhodiščna plača, ki je zakonsko določena, ta hip 111.484,00 SIT in že presega minimalno izhodiščno plačo za IV. tarifni razred KPdzv, v tem kontekstu pa so vprašljive ponujene cene, ki so nižje od 1.500,00 SIT/h.
Glede na navedeno vlagatelj predlaga, da naročnik razveljavi sprejeto odločitev ter vrne postopek v fazo po odpiranju ponudb ter ponovno odloča o izbiri ponudnika v izogib nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj zahteva tudi povračilo stroškov plačila takse v višini 100.000,00 SIT.

Naročnik je sprejel sklep, št. 012-24/2004, z dne 29.04.2004, s katerim je zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je v svojem pojasnilu razpisne dokumentacije, z dne 25.03.2004, izrecno odgovoril na vprašanje, ali se upoštevajo samo sedeži ali tudi izpostave, sam pa ni razširjal pojma državnih organov iz prve alinee prvega odstavka 11. točke Merila v Navodilih na vse državne organe ter nikjer ne navaja, da spreminja merilo iz razpisne dokumentacije. Naročnik se strinja z vlagateljem, da so sodišča državni organi, vendar je v razpisni dokumentaciji jasno navedel, da bo upošteval samo reference na objektih, kjer imajo sedež državni organi iz 10. člena Uredbe. Zato naročnik vlagateljevi ponudbi tudi ni dodelil točk za opravljanje razpisanih storitev v objektih, kjer imajo sedež sodišča. Naročnik se sklicuje tudi na določilo petega odstavka 12. člena ZRPJN in navaja, da je v razpisni dokumentaciji jasno opredelil, sedeže katerih organov bo upošteval pri dodelitvi točk za merilo reference. Iz postavljenih meril je bilo po mnenju naročnika tako jasno razvidno, da med državne organe ne šteje sedežev sodišč, s tem pa je bil vlagatelj seznanjen že ves čas postopka do sprejema odločitve o dodelitvi javnega naročila.
V zvezi z vlagateljevo navedbo glede neobičajno nizke cene ponudnika Sintal d.d., Ljubljana, naročnik navaja, da je ponudnik Sintal d.d., Ljubljana pravilno izpolnil obrazec struktura cene, iz katerega so razvidne in podrobno obrazložene vse posamezne postavke cene, naročnik pa ga je pozval, naj posreduje pojasnilo, ali ponujena cena iz njegove ponudbe zagotavlja izvajanje minimalnih standardov iz kolektivne pogodbe za dejavnost zasebnega varovanja in tarifnih prilog, z dne 14.07.2004, kar je ponudnik Sintal d.d., Ljubljana potrdil.
Naročnik je vlagatelja na podlagi 17. člena ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema tega dopisa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 04.05.2004, skladno z določilom prvega odstavka 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo in dodaja, da sam pred prejemom odločitve o oddaji naročila, z dne 25.03.2004, ni mogel vedeti, da naročnik njegovih referenc ne bo upošteval.

Naročnik je v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN, z dopisom, z dne 10.05.2004 in dodatno z dopisom, z dne 18.05.2004, odstopil celotno dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je z dopisom, št. 018-110/04-25-949, z dne 27.05.2004, v skladu z določilom prvega odstavka 21. člena ZRPJN v zvezi z določilom prvega odstavka 22. člena ZRPJN, vlagatelja pozvala, naj dopolni zahtevek za revizijo s potrdilom o plačilu takse iz 12. člena ZRPJN, katerega je vlagatelj posredoval kot prilogo dopisa, z dne 01.06.2004.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot zainteresirani ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2.) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

V predmetnem postopku revizije vlagatelj naročniku očita, da je ocenjeval v nasprotju z merilom reference, ko mu ni priznal točk za v prilogi št. D/9 navedene referenčne objekte državnih organov, na katerih vlagatelj izvaja varnostno receptorske storitve. Pri tem se vlagatelj sklicuje (tudi) na dopis naročnika, z dne 25.03.2004, s katerim je le-ta podal pojasnila razpisne dokumentacije za merilo I - Reference.

Naročnik je v Navodilih, točka 11. MERILA, I. Reference, določil: "Pri tem merilu se bo upoštevala usposobljenost ponudnika za opravljanje zahtevnih storitev v:
- Objektih, kjer imajo sedeži državni organi iz 10. člena Uredbe - za opravljanje razpisanih storitev v vsakem od teh objektov dobi ponudba po 5 točk;
- Objektih, kjer imajo sedež ministrstva - za opravljanje razpisanih storitev v vsakem od teh objektov dobi ponudba po 2 točki.".

Naročnik je v postopku oddaje javnega naročila na vprašanje, ali gre pod sedeže državnih organov in ministrstev šteti le sedeže ali tudi njihove izpostave, vsem ponudnikom posredoval pojasnila razpisne dokumentacije, z dne 25.03.2004, v katerih navaja: "Ker naročnik meni, da je zahtevnost varovanja sedežev državnih organov oziroma ministrstev višja od zahtevnosti varovanja posameznih njihovih izpostav, in da je stopnja možnosti nepričakovane nevarnosti oziroma povečana stopnja tveganja za varnost ljudi ali njihovo premoženje v takih objektih višja, se pri tem merilu upoštevajo samo objekti, kjer imajo sedež državni organi oziroma ministrstva, ne pa tudi njihove izpostave.".

Iz navedenega izhaja, da bo naročnik podelil 5 točk (zgolj) za opravljanje storitev v objektih, kjer imajo sedeže državni organi iz 10. člena Uredbe, to so: predsednik Republike Slovenije, Državni zbor, Državni Svet, Vlada Republike Slovenije, Ministrstvo za zunanje zadeve in Ministrstvo za notranje zadeve ter 2 točki za opravljanje storitev v objektih, kjer imajo sedež ministrstva.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik s citiranim pojasnilom merila I. Reference ni spreminjal, pač pa je zgolj odgovoril na vprašanje, ali naj se pod sedeže državnih organov in ministrstev šteje le sedeže ali tudi njihove izpostave, prav tako pa navedeno pojasnilo po mnenju Državne revizijske komisije tudi ni dopuščalo različnih razlag glede njegove vsebine. Naročnik je že v Navodilih, točka 11. MERILA, I. Reference, določil, da bo priznal 5. točk za objekte, kjer imajo sedež državni organi iz 10. člena Uredbe in 2 točki za objekte, kjer imajo sedež ministrstva. Državna revizijska komisija je vpogledala v ponudbeno dokumentacijo vlagatelja in ugotovila, da je le-ta v prilogi št. D/9 kot referenčne objekte navedel: Okrožno sodišče v Ljubljani, Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani in Upravno sodišče RS. Glede na citirano merilo I - Reference ter na pojasnilo razpisne dokumentacije v zvezi s tem merilom, z dne 25.03.2004, je tako naročnik vlagateljevo ponudbo v tem delu upravičeno ovrednotil z 0 točkami.

Državna revizijska komisija glede vlagateljevih navedb, da tudi izvajanje varnostno receptorskih storitev na sodnih objektih sodi med najzahtevnejše storitve na področju izvajanja varnostnih storitev, le-tega opozarja na določilo petega odstavka 12. člena ZRPJN: "Vlagatelj po prejemu odločitve o dodelitvi naročila oziroma o priznanju sposobnosti ponudnik ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred prejemom te odločitve naročnika o dodelitvi naročila oziroma o priznanju sposobnosti.". Ta določba zahteva od ponudnikov posebno skrbnost pri spremljanju morebitnih kršitev naročnika, predvsem tistih, ki so storjene že v razpisni dokumentaciji, hkrati pa uveljavlja načelo hitrosti, ki je eno izmed temeljnih načel javnega naročanja in katerega namen je čim hitrejša rešitev spora, ki izhaja iz postopka oddaje javnega naročila. Pravilo skuša preprečiti tudi morebitne špekulacije in taktiziranja ponudnikov, ko le-ti ne reagirajo zoper kršitev, ker menijo, da bodo morda imeli od nje korist ter zavezuje ponudnike, da pozorno spremljajo morebitne kršitve naročnika, obenem pa jih pri možnosti vlaganja zahtevkov za revizijo v veliki meri omejuje. Ker se zainteresirani ponudnik s samim predmetom javnega naročila, tehničnimi specifikacijami, načinom določitve pogojev za udeležbo in meril za ocenjevanje ter načinom njihovega dokazovanja seznani praviloma že ob objavi javnega razpisa, natančneje pa ob dvigu in pregledu razpisne dokumentacije, skuša ZRPJN preprečiti situacije, ko ponudnik ob pregledu sicer opazi sporna oz. domnevno nezakonita določila razpisne dokumentacije, vendar zoper njih ne reagira takoj, ker pričakuje ugoden izid, zahtevek za revizijo pa vloži šele potem, ko se postopek oddaje javnega naročila zanj ne konča ugodno. V skladu z določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN vlagatelj po prejemu odločitve o dodelitvi naročila ne more vložiti zahtevka za revizijo glede kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve, oz. glede parametrov (predmet naročila, tehnične specifikacije, zahteve, pogoji, merila), določenih v razpisni dokumentaciji. Le-ti postanejo po odločitvi naročnika o dodelitvi naročila aksiom, možnost njihovega izpodbijanja pa je prekludirana - vsebinska presoja revizijskih navedb o domnevno nezakonitem oblikovanju določil razpisne dokumentacije namreč v tej fazi postopka praviloma ni več mogoča. Državna revizijska komisija ob tem dodaja, da v konkretnem primeru ni presojala (pomena in) smotrnosti postavitve posameznega merila, kot tudi dejanskega vpliva le-teh na realizacijo posla.

Državna revizijska komisija pa se ni opredeljevala do vlagateljevih navedb glede zatrjevane kršitve določila 53. člena ZJN-1 pri ponudniku Sintal d.d., Ljubljana, saj tudi njihova (morebitna) utemeljenost ne bi spremenila odločitve o dodelitvi predmetnega javnega naročila. Presoja pravilnosti ravnanja naročnika, upoštevaje določilo 53. člena ZJN-1, bi bila možna tedaj, ko bi utegnila spremeniti izbiro najugodnejšega ponudnika.
Čeprav v nadaljevanju navedeno ni bilo predmet zahtevka za revizijo, niti ni vplivalo na vrstni red izbire najugodnejšega ponudnika, pa Državna revizijska komisija pripominja, da je naročnik v odločitvi o oddaji naročila, z dne 06.04.2004, ponudbo izbranega ponudnika neupravičeno ovrednotil s skupno 31,03 točkami, saj mu je pri številu točk za merilo - reference namesto 13 točk priznal 15 točk.

Državna revizijska komisija je pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo, upoštevaje zgoraj navedene ugotovitve, skladno z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Vlagatelj je skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je potrebno zavrniti tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 01.06.2004


Franci Kodela, univ.dipl.prav.
član Državne revizijske komisije




Vročiti:
- RS, Ministrstvo za gospodarstvo, Kotnikova 5, Ljubljana
- VOP d.o.o., C. Andreja Bitenca 68, Ljubljana
- Varnost Ljubljana d.d., Trg OF 13, Ljubljana
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška cesta 19a, Ljubljana