018-103/04 MORS

Številka: 018-103/04-23-854

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur.l. RS, štev. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu predsednice mag. Marije Bukovec Marovt kot predsednice senata, članice Metode Hrovat kot poročevalke in člana dr. Aleksija Mužine kot člana senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za dobavo pisarniškega materiala in na podlagi zahtevka za revizijo podjetja MLADINSKA KNJIGA BIROOPREMA d.d., Dunajska cesta 121, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Kardeljeva ploščad 25, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 24.5.2004

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo, z dne 9.4.2004, se ugodi in se razveljavi postopek oddaje javnega naročila za nakup pisarniškega materiala objavljen v Ur.l. RS, štev. 130-133/2003, z dne 29.12.2003, pod številko objave Ob-107963.

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo v znesku 6.930,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 12.11.2003 sprejel sklep, štev. 404-08-281/2003-2, o začetku postopka oddaje javnega naročila in imenovanju strokovne komisije za nakup pisarniškega materiala. Predhodni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 89/2003, z dne 12.09.2003, pod številko objave Ob-101554, javni razpis pa v Uradnem listu RS, št. 130-133/2003, z dne 29.12.2003, pod številko objave Ob-107963.

Iz zapisnika o odpiranju ponudb, štev. 404-08-281/2003-16, z dne 27.1.2004 je razvidno, da so prispele tri pravočasne ponudbe.

Vlagatelj je zahteval revizijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila. V zahtevku za revizijo, z dne 9.4.2004, vlagatelj naročniku očita, da je s predmetnim postopkom oddaje javnega naročila kršil 4. člen, 1. odstavek 6. člena, 7. člen, 2. odstavek 23. člena in 1. odstavek 32. člena ter 50. člen Zakona o javnih naročilih (Ur.l.RS, štev. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1).
Vlagatelj opozarja, da mora naročnik predmet javnega naročila določiti tako jasno, da bo ponudnik lahko pripravil pravilno ponudbo in da bo naročniku omogočeno, da izbere najugodnejšega ponudnika. še nadaljnji pogoj je, navaja vlagatelj, da bo naročnik v fazi izvedbe pogodbe dejansko kupoval od izbranega ponudnika tisto blago, ki je bilo osnova za ocenitev njegove ponudbe kot najugodnejše. Vlagatelj meni, da je pri predmetnem razpisu že vnaprej jasno, da temu ne bo tako, saj je sam naročnik v razpisni dokumentaciji navedel, da gre pri ponujenih artiklih le za vzorčni model in da navedba teh artiklov ne pomeni dejanskega naročila ampak le cca 10% celotnega asortimana. Vlagatelj opozarja, da bo naročnik na ta način od ponudnika v veliki meri nabavljal blago, ki ni bilo predmet ponudbe oz. cene blaga niso bile ocenjene v skladu z razpisnimi merili, saj se nobeno merilo ne razteza na preostanek asortimana ponudnika. Naročnik bi moral po vlagateljevem prepričanju preko določenega merila pokriti tudi preostale asortimana artiklov, saj bi tako preprečil, da nekdo spusti cene v ocenjevanem vzorcu, ponudi pa visoke cene ostalih artiklov. Tako sklenjena pogodba bi se po vlagateljevem prepričanju izkazala tudi za nično v smislu pravil splošnega obligacijskega prava. Kot druga posledica tako zastavljenega razpisa pa se po vlagateljevem mnenju pokaže tudi nezmožnost določitve najugodnejšega ponudnika, saj naročnik v trenutku razpisnega postopka očitno še sam ne ve, katero blago in v kakšnih količinah bo nabavljal, zaradi česar bo najugodnejši ponudnik izbran glede na vzorčno ponujene artikle, naročnik pa bo v fazi izvajanja pogodbe od njega kupoval pretežno druge artikle, ki niti niso bili ponujeni, niti niso bili predmet ocenjevanja, pri čemer naročnik za te artikle niti ne bo vedel, ali je sploh izbral najugodnejšega ponudnika.
Vlagatelj dalje navaja, da naročnik želi oddati naročilo po odprtem postopku, pri čemer pa sam ne pozna bistvenih sestavin naročila (predmet, količina), zato je vlagatelj prepričan tudi, da je naročnik izbral napačen postopek oddaje javnega naročila. Vlagatelj opozarja, da se v praksi takšni razpisi kot je predmetni, ne pojavljajo, saj naročnik vedno pozna artikle in količine, ali pa izpelje omejeni postopek.
Vlagatelj naročniku tudi očita, da specifikacija vzorčnih artiklov krši načelo enakopravnosti ponudnikov in 32. člen ZJN-1, kajti kot osnova za ocenjevanje je predvidena povprečna cena vzorčnih artiklov po skupinah, pri čemer pa je naročnik pri nekaterih artiklih zahteval blago točno določene izdelave oz. proizvajalca, s čimer je po vlagateljevem mnenju kršil 7. člen ter 32. člen ZJN-1, s takšno zahtevo pa je ponudnikom tudi onemogočeno, da tekmujejo z najcenejšimi artikli, ki bi ustrezali specifikacijam naročnika.
Vlagatelj dalje navaja, da so nekateri vzorčni artikli neobstoječi oz. so nedoločeni, saj je naročnik v skupinah 6, 8 in 11 določil vzorčne artikle, ki ne obstajajo več oz. so tako nedoločno opredeljeni, da lahko povzročajo različno razumevanje ponudnikov. Vlagatelj primeroma navaja, ki po njegovem mnenju bodisi ne obstajajo, niso opredeljeni, zanje niso navedene dimenzije ali pa se pod tem nazivom ne izdelujejo več.
Vse doslej navedene kršitve naročnika pa so po vlagateljevem prepričanju povzročile tudi neobičajno nizke cene v ponudbi ponudnika DZS, založništvo in trgovina, d.d., Mali trg 6, Ljubljana (v nadaljevanju: DZS). Ker je iz razpisne dokumentacije in obrazložitev naročnika jasno izhajalo, da predstavljajo vzorčni artikli le manjši del blaga, ki ga bo od izbranega ponudnika nabavljal naročnik in ker so bili nekateri vzorčni artikli tako nedoločno specificirani, je po vlagateljevem mnenju prišlo do situacije, da dosegajo cene ponudnika DZS pri vzorčnih artiklih v povprečju le približno 30% cene ostalih dveh ponudnikov. Najbolj očitna razlika se po vlagateljevem mnenju pokaže pri artiklih v skupini 8 in 13, kjer dosega cena najnižje ponudbe komaj 0,8 % oz. 12% cene najvišjega ponudnika.
Vlagatelj opozarja, da tako nizke cene niso tiste cene, po katerih bo naročnik dejansko kupoval artikle, saj predstavljajo vzorčni artikli le cca. 10% celotnega asortimana ponudnika, iz katerega bo naročal naročnik. Takšne cene, poleg ugotovitve, da je razpisna dokumentacija omogočala "igranje" ponudnika z nizkimi cenami v vzorcu, po vlagateljevem mnenju kažejo na to, da so ponudniki pri posameznih vzorčnih artiklih dejansko ponujali cene za povsem različno blago, saj so bile oznake naročnika nedoločne.
Vse to je po prepričanju vlagatelja privedlo do cen ponudnika DZS, ki niso realne, saj s takšnimi cenami ponudnik ne more pokriti niti direktnih nabavnih stroškov artiklov, zaradi česar bo prisiljen to kompenzirati pri drugih artiklih izven vzorčnega modela. Vlagatelj opozarja, da je naročnik že sam v razpisni dokumentaciji v točki 7 napovedal, da bo od ponudnikov, ki bodo ponujali neobičajno nizke cene, zahteval podrobnejšo pisno obrazložitev ter da mora po 1. odstavku 53. člena ZJN-1 naročnik prejete obrazložitve preveriti. Vlagatelj poudarja, da doslej niti sam naročnik niti drugi naročniki v okviru državne uprave niso nabavljali pisarniškega materiala po cenah, ki jih je ponudil najnižji ponudnik ter da so takšne cene nerealne, zato vlagatelj predlaga, naj naročnik poleg cen pri drugih javnih naročnikih, preveri tudi cene ostalih artiklov iz asortimana najnižjega ponudnika in jih primerja s cenami ostalih artiklov drugih ponudnikov.
Z vsem navedenim je naročnik po vlagateljevem mnenju nenazadnje kršil tudi 4. in 6. člen ZJN-1, saj izbrani postopek in način oddaje predmetnega javnega naročila ne omogočata gospodarne in transparentne porabe javnih sredstev. Vlagatelj opozarja, da je naročnik želel cene na enoto artikla, pri čemer bo v fazi izvajanja pogodbe nabavljal dejansko večje količine in po vsej verjetnosti predvsem druge artikle, drugih cenovnih razredov, kot so ocenjevani vzorčni artikli ter da bi ob določitvi količin, naročnik lahko dosegel ugodnejše cene. Po vlagateljevem mnenju bo poraba povsem netransparentna, saj bodo iz ponudb izhajali drugi artikli kot jih bo naročnik dejansko naročal oziroma bo naročnik dejansko v veliki meri naročal artikle, za katere postopek oddaje javnega naročila sploh ni bil izveden, saj ti artikli niso bili predmet ocenjevanja.
Vlagatelj na koncu pripominja, da naročnik pri predmetnem javnem razpisu ni poskrbel, da bi bili podatki v razpisni dokumentaciji enaki tistim v objavi javnega razpisa, kar se pokaže predvsem pri določitvi meril, ki so nepopolno opredeljena, s čimer je naročnik po vlagateljevem mnenju kršil tudi 2. odstavek 23. člena in 50. člen ZJN-1. Vlagatelj navaja, da naročnik ni opredelil, kakšno je maksimalno število točk, ki jih po vseh merilih lahko doseže ponudnik ter da ni opredelil, kateri ponudnik bo na javnem razpisu zmagal. Opis meril v javni objavi se po vlagateljevem mnenju ne sklada s tistim v razpisni dokumentaciji, saj v razpisni dokumentaciji del opisa meril, tj. sama začetna navedba meril, manjka - natančneje: manjka tisti del opisa, ki je v Uradnem listu št. 130 -133/03 naveden pod točko 15 na strani 7534, desno spodaj.
Vlagatelj predlaga, da naročnik v celoti razveljavi predmetni postopek oddaje javnega naročila.

Naročnik je v "Predlogu za nadaljevanje aktivnosti v postopku oddaje javnega naročila", z dne 16.4.2004, predlagal, da Državna revizijska komisija skladno z 2. odstavkom 11. člena ZRPJN sprejme sklep, da reševanje ponovnega postopka revizije po predmetu naročila, ki je bil s praktično enako vsebino že ustavljen s strani Državne revizijske komisije, ne zadrži njegovih aktivnosti, saj imajo ponudniki po odločitvi naročnika o izbranem ponudniku ponovno pravico zahtevati obrazloženo obvestilo oziroma vložiti zahtevek za revizijo.

Državna revizijska komisija je s sklepom, štev. 018-90/04-25-754, z dne 22.4.2004 in popravnim sklepom, štev. 018-90/04-25-834, z dne 7.5.2004, odločila, da se predlogu za izdajo sklepa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila, delno ugodi ter da vlagateljev zahtevek za revizijo, z dne 9.4.2004, v predmetnem revizijskem postopku ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika do vključno izdaje obvestila o oddaji javnega naročila po 2. odstavku 78. člena ZJN-1.

Naročnik je s sklepom, štev. 404-08-221/2004-7, z dne 30.4.2004, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo naročnik navaja, da je v fazi priprave razpisa natančno analiziral realizacijo naročil pisarniškega materiala za obdobje dveh let po veljavni pogodbi z vlagateljem ter oblikoval vzorčni model, ki vključuje najbolj tipične artikle, ki so se naročali v obdobju preteklih dveh let pri pogodbenem partnerju.
Naročnik navaja, da artikli, vključeni v vzorčni model, številčno predstavljajo cca 10% celotnega prodajnega asortimana po splošnem veljavnem ceniku, ki je priloga in sestavni del pogodbe, fizični obseg naročil artiklov, ki so vključeni v vzorčni model, pa količinsko kot tudi vrednostno predstavlja cca 70% naročil oziroma porabe finančnih sredstev, ki jih ima naročnik predvidene za nakupe pisarniškega materiala. Navedeno po naročnikovem prepričanju kaže na dejstvo, da je glavnina artiklov, ki so predmet dejanskega naročanja, z vidika količinske porabe kot tudi porabe finančnih sredstev, zajeta v ocenjevalni model, zato je naročnik prepričan, da nikakor ne drži trditev vlagatelja, da bo naročnik le v manjši meri naročal artikle, ki so predmet ocenjevanja ter da bo večji del porabe sredstev namenjen naročilu artiklov, ki niso vključeni v vzorčni model.
Naročnik opozarja, da ob zelo velikem številu odjemnih mest, razpršenosti le-teh po celi Sloveniji ter specifičnem načinu naročanja ne more natančno določitih artiklov in količin za posamezne artikle, ki bodo predmet naročanja v prihodnjem obdobju dveh let. Naročnik navaja, da bi, v kolikor bi želel izvesti razpis za vse možne artikle s točno določenimi količinami, moral imeti drugačen strukturni sistem nabave ter da bi natančna določitev množice raznovrstnih artiklov, ki se normalno naročajo, po njegovem mnenju pomenila, da se izvaja naročanje na način, ki je bil prisoten centralističnem direktivnem družbeno ekonomskem sistemu v 50-ih letih 20. stoletja, ko so lahko kupovali le tisto, kar jim je bilo točno določeno oziroma dovoljeno po predmetu in količini. Naročnik je prepričan, da s tem, ko predvidi možnost naročila artikla, ki ga ta trenutek še ni na trgu, ob upoštevanju pogodbenih pogojev, lahko zagotovi svoje poslovanje s sodobnimi artikli, s čimer se dosegajo tudi boljši poslovni rezultati, kar je cilj vseh porabnikov proračunskih sredstev.
Naročnik dalje navaja, da je enak način izbora po merilih in kriterijih uporabil že v razpisu pred dvema letoma in so se izkazala kot uspešna tudi v izvajanju pogodbe. Izbor meril, ki je v pristojnosti naročnika, je po naročnikovem mnenju opredeljen na način, ki nikakor ne postavlja kateregakoli ponudnika v diskriminatorni položaj na podlagi asortimana oziroma predmeta naročila, saj glede na predložene ponudbe vsi ponujajo vse artikle, ki jih je naročnik vključil v vzorčni model, kakšne cene so za določene artikle ponujene, pa ni več predmet naročnika in formiranja meril, pač pa je v popolnosti v pristojnosti ponudnika.
Glede vlagateljeve navedbe, da bi bila pogodba, sklenjena na način, kakršen je opredeljen v razpisu, nična, naročnik opozarja, da ima vlagatelj z naročnikom podpisano veljavno pogodbo za dobavo pisarniškega materiala, po kateri je v obdobju zadnjih dveh let dobavljal in še vedno dobavlja pisarniški material. Naročnik navaja, da je bila obstoječa pogodba podpisana leta 2002 na podlagi izbora po razpisu, ki je bil izveden na popolnima enak način z vzorčnim modelom ter z enakimi merili in načinom ocenjevanja ter je bil vlagatelj izbran kot najugodnejši ponudnik.
V zvezi z vlagateljevimi navedbami, ki se nanašajo na domnevne nepravilnosti v poimenovanjih nekaterih artiklov, ki so vključeni v vzorčni model, naročnik navaja, da je v fazi priprave razpisa analiziral dejanska naročila pri pogodbenem dobavitelju in uporabil nazive, ki so na trgu uveljavljeni nazivi na področju poslovanja s pisarniškim materialom. Naročnik opozarja, da so različni modeli vzorčenja v marketinško-tržniških metodah analiziranja ter sprejemanja poslovnih odločitev na podlagi rezultatov dobljenih z modeli vzorčenja, splošno uveljavljene ekonomske kategorije ter da mora biti za dosego čim boljšega rezultata na podlagi metode vzorčenja model sestavljen na način, da v največji možni meri predstavlja in zajema karakteristike celote (v konkretnem primeru cca 70% ali več celotne porabe), kar v ekonomskem smislu pomeni, da je model tipičnih elementov značilen in s skoraj maksimalno verjetnostjo predstavlja celoten obseg poslovnega procesa. Za primerljivost vzorcev različnih ponudnikov pa je pogoj, navaja naročnik, da je struktura vzorca natančno določena, saj primerljivost med različnimi strukturami ne da pravega rezultata. Naročnik tudi opozarja, da bi lahko vlagatelj, v kolikor mu nazivi v vzorčnem modelu niso bili jasni oziroma so se mu zdeli nepravilni, še v času po dvigu razpisne dokumentacije, ko je pregledal vse vzorčne artikle, do pet dni pred rokom za oddajo ponudb, naročniku zastavil vprašanja za pojasnitev vseh nejasnosti oziroma za odpravo nepravilnih pozicij, oziroma bi skladno z določili ZRPJN lahko vložil revizijski zahtevek takoj, ko so mu bila znana dejstva, ki jih v zahtevku za revizijo navaja kot kršitve in ne šele po odpiranju ponudb, ko se je seznanil s cenami konkurenčnih ponudnikov. Poleg tega pa je vlagatelj tudi pravočasno oddal kompletno ponudbo s cenami na vseh pozicijah artiklov v vzorčnem modelu, kar po naročnikovem prepričanju kaže na dejstvo, da je na vseh pozicijah na podlagi opisa pravilno prepoznal blago in ga v ponudbi tudi s cenami ovrednotil. Naročnik opozarja, da sta enako kompletni ponudbi pravočasno predložila tudi druga dva ponudnika ter vse pozicije ovrednotila s cenami, kar kaže na to, da so bile vse pozicije znane ter na trgu cenovno ovrednotene.
V zvezi z navedbami vlagatelja, da naj bi ponudnik DZS predložil v svoji ponudbi neobičajno nizke cene, ker so ponudniki ponujali cene za različno blago na pozicijah, naročnik meni, da je navedena trditev v nasprotju s trditvijo vlagatelja, da je naročnik v vzorčnem modelu navajal natančne opise artiklov, ki določijo artikel. Vezano s tem ponudniki niso mogli za določen opis predložiti cene drugih artiklov, nesporno pa je v nadležnosti ponudnika, kako ovrednoti predmet in kakšne cene artiklov predloži v ponudbi.
Naročnik zaključuje, da je natančno opredelil merila in v razpisni dokumentaciji podrobno prikazal način izračuna ocene posameznega ponudnika ter podal ponderje za vse pozicije, ki so predmet medsebojne primerjave, pri čemer se za vsakega ponudnika na podlagi podanih ponudbenih kategorij po objavljeni metodi izračuna skupna ocena ponudnika, izbere pa se ponudnik z doseženo najvišjo skupno oceno, kar je razvidno iz načina ocenjevanja po objavljeni metodologiji. Naročnik dodaja, da je merila z modelom izračuna in ponderji objavil tudi v Ur.l.RS, štev.130-133/03, z dne 29.12.2003.
Naročnik je na podlagi 1. odstavka 17. člena ZRPJN vlagatelja pozval, da mu najkasneje v treh dneh od prejema sklepa pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 4.5.2004, skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. V navedenem dopisu je vlagatelj zahteval tudi povračilo vseh stroškov, ki jih je imel zaradi revizijskega postopka.

Naročnik je z dopisom, štev. 404-08-221/2004-10, z dne 7.5.2004, na podlagi 2. odstavka 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji. Naročnik predlaga, da se zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrne.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: (2.) "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku najprej preverila vlagateljeve očitke o tem, da naj bi v obravnavanem primeru način izbire najugodnejše ponudbe, ki ga je v razpisni dokumentaciji predvidel naročnik, privedel do tega, da bo naročnik od izbranega ponudnika v veliki meri nabavljal blago, katerega cene niso bile ocenjene v skladu z razpisnimi merili, pri čemer naročnik za te artikle niti ne bo vedel, ali je sploh izbral najugodnejšega ponudnika.

Kot je razvidno iz razpisne dokumentacije (stran 2 - "Predmet javnega razpisa" in stran 24, Priloga št. 12 - "Vzorčna pogodba", 2. člen), je predmet obravnavanega javnega naročila dobava pisarniškega materiala, in sicer:
"1. Papir in papirni izdelki (računalniški papir, fotokopirni papir, trgovski papir, faks role, kuverte, zvezki, registratorji, mape).
2. Pisarniški pripomočki (svinčniki, flomastri, â??).
3. Potrošni material za pisarniške stroje (diskete, tonerji, barve, trakovi za printerje, â??).
4. Drobni inventar."
Natančna specifikacija pisarniškega materiala, ki je predmet naročnikovega povpraševanja, v razpisni dokumentaciji ni podana, pač pa je iz Priloge št. 12 ("Vzorec pogodbe") k razpisni dokumentaciji razvidno (2. člen), da bo izbrani ponudnik naročniku dobavljal blago tako, "â?? kot izhaja iz ponudbe, ki je bila dana na javni razpis pod št. â??â??â?? in je sestavni del te pogodbe" - to je po specifikaciji, ki bo razvidna iz ponudbe (izbranega) ponudnika na predmetni javni razpis. Navedeno pomeni, da je (bo) predmet naročila dokončno specificiran šele s splošnim cenikom izbranega ponudnika. Iz vzorca pogodbe je dalje razvidno, da bodo posamezna naročnikova odjemna mesta pisno naročala blago, ki je predmet pogodbe, neposredno pri izbranem ponudniku, in sicer na podlagi posamičnih naročil, v katerih bo naročnik oziroma njegova nabavna enota navedla točno specifikacijo, količino dobavljenega blaga ter rok in kraj dobave. V vzorcu pogodbe je predvideno tudi (5. člen), da "â?? so cene za blago iz te pogodbe opredeljene v ceniku, ki je v prilogi kot sestavni del pogodbe â??", pri čemer je v razpisni dokumentaciji (stran 3 - "Cenik") v zvezi s tem še zapisano, da je sestavni del ponudbene dokumentacije tudi "â?? splošni veljavni cenik vseh dobaviteljevih artiklov, ki se razvrščajo v predmet razpisa" ter da morajo biti "â?? cene za artikle v vzorčnem modelu razpisne dokumentacije identične cenam v splošno veljavnem ceniku".

Iz pregleda dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila je dalje razvidno, da je naročnik v razpisno dokumentacijo vključil tudi Prilogo 3A (t.im. "Vzorčni model artiklov"), ki obsega navedbo 18-ih skupin blaga z označbo posameznih artiklov. Državna revizijska komisija ugotavlja, da tam navedeno blago dejansko ne predstavlja specifikacije predmeta obravnavanega javnega naročila, temveč je (le) sestavni del modela ocenjevanja prejetih ponudb, ki je sicer opisan v Prilogi št. 3 ("Ocenjevalna preglednica"). Naročnik je namreč na koncu tabele v Prilogi 3A izrecno zapisal, da gre pri navedenih 18-ih skupinah blaga za t.im. "vzorec tipičnih artiklov", ki je namenjen le za potrebe ocenjevanja ponudbe ter da morajo biti v njem navedene cene enake, kot so v splošno veljavnem ceniku ponudnika. Poleg omenjene navedbe v Prilogi 3A pa je naročnik dodatno tudi v odgovorih na vprašanja ponudnikov, štev. 404-08-281/2003-7, z dne 22.1.2004, izrecno poudaril, da "â?? so artikli v vzorčnem modelu v tej fazi le predmet ocenjevanja in jih nikakor ne moremo obravnavati kot konkretno naročilo. Po sklenitvi pogodbe z najugodnejšim ponudnikom, izbranem po merilih in kriterijih v razpisu, pa se bodo začela izvajati konkretna naročila artiklov iz celotnega asortimana artiklov. Celotni asortiman oz. cenik ponudnika pa vsebuje poleg artiklov, ki so v vzorčnem modelu (cca 10% celotnega asortimana) še vse ostale, med katerimi pa so tudi razni artikli drugih proizvajalcev, ki so lahko v višjih ali nižjih cenovnih razredih in bodo lahko predmet naročila. V fazi izvajanja pogodbe se naročnik glede na sprotne potrebe odloča o vrsti in količini artiklov, ki jih naroča skladno s pogodbenimi določili."

Iz tabele v Prilogi 3 razpisne dokumentacije ("Ocenjevalna preglednica") je dalje razvidno, da ocenjevanje ponudb temelji na izračunu vsote povprečnih vrednosti blaga iz skupin 1 do 18 "Vzorčnega modela artiklov" (sklop I) s ponderjem 0,55 (povprečna cena posamezne skupine je izračunana na podlagi v tabelo Priloga A3 vpisanih cen z DDV na enoto mere - 1 kos oziroma zavoj - za posamezne artikle v skupini), dalje na izračunu ponujenega popusta v odvisnosti od vsote povprečnih cen in procenta popusta (sklop II) s ponderjem 0,4 in na dolžini ponujenega roka plačila (sklop III) s ponderjem 0,05. V tabeli iz Priloge 3 ("Ocenjevalna preglednica") je naročnik predvidel, da morajo ponudniki v stolpec A vpisati povprečne vrednosti posameznih skupin blaga iz Priloge 3A, pri čemer morajo izračunati in vpisati tudi vsoto povprečnih cen vzorčnih artiklov (rubrika X) ter (rubrika Y) vrednost s popustom v odvisnosti od vsote povprečnih cen in procenta popusta (upošteva se generalni popust na vse artikle v splošno veljavnem ceniku) po formuli Y=X-(X*%), navesti pa morajo tudi predvideni rok plačila. Na podlagi navedenega naj bi bila vsaka ponudba ocenjena na naslednji način:
Ponudnik z najnižjo ponujeno povprečno ceno v vsaki posamezni grupi v sklopu I, bo prejel 5 točk, ostali pa procentualno v odvisnosti od najugodnejšega manj kot 5 točk.
Ponudnik z najnižjo ponujeno vrednostjo s popustom v sklopu II bo prejel 5 točk, ostali pa procentualno v odvisnosti od najugodnejšega manj kot 5 točk.
Ponudnik z najdaljšim ponujenim rokom plačila v sklopu III, bo prejel 5 točk, ostali pa procentualno v odvisnosti od najugodnejšega manj kot 5 točk.
število doseženih točk se pomnoži s ponderjem za vsako grupo oziroma sklop, izračunane ocene po grupah in sklopih pa tvorijo skupno oceno.

Iz opisanega modela ocenjevanja ponudb izhaja, da v obravnavanem primeru izbira najugodnejše ponudbe v bistvenem delu temelji na cenovni primerjavi artiklov, navedenih v Prilogi 3A ("Vzorčni model artiklov") in ne na primerjavi splošnih cenikov ponudnikov, ki naj bi v skladu z 2. členom vzorca pogodbe dejansko predstavljali specifikacijo blaga, na podlagi katere se bo pogodba z izbranim ponudnikom v praksi izvajala. Ob upoštevanju dejstva, da (po izrecnem pojasnilu naročnika v odgovorih na vprašanja ponudnikov, štev. 404-08-281/2003-7, z dne 22.1.2004) artikli, ki so vključeni v model ocenjevanja ponudb, ki je podlaga za izbiro najugodnejše ponudbe (Prilogi 3 in 3A), predstavljajo komaj cca 10% vseh prodajnih artiklov, ki bodo v teku izvajanja pogodbe dejansko dobavljeni naročniku oziroma njegovim organizacijskim enotam, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagateljev očitek o tem, da naročnik od izbranega ponudnika v praksi v pretežni meri ne bo kupoval tisto blago, ki je bilo osnova za ocenitev njegove ponudbe, temveč (tudi) drugo blago po splošnem ceniku, utemeljen. Prav tako se je mogoče strinjati z vlagateljem v tem, da obstoječa struktura razpisne dokumentacije ter predvideni način ocenjevanja ponudb naročniku dejansko ne omogočata takšne objektivne primerjave ponudb, na podlagi katere bi bilo mogoče z gotovostjo izbrati cenovno najugodnejšega ponudnika, saj model ocenjevanja ponudb ne zajema vseh (ali vsaj pretežne večine) artiklov, ki predstavljajo naročnikove dejanske potrebe po pisarniškem materialu. Na navedeno ne more vplivati niti (šele v revizijskem postopku podano) zagotovilo naročnika, da artikli, ki so vključeni v ocenjevalni model, številčno res predstavljajo cca 10% celotnega prodajnega asortimana po splošnem veljavnem ceniku, ki je priloga in sestavni del pogodbe, da pa fizični obseg naročil artiklov, ki so vključeni v ta model, v resnici količinsko kot tudi vrednostno predstavlja cca 70% naročil oziroma porabe finančnih sredstev, ki jih ima naročnik predvidene za nakupe pisarniškega materiala. Navedena trditev naročnika naj bi po njegovem prepričanju dokazovala, da je glavnina artiklov, ki so predmet dejanskega naročanja, z vidika količinske porabe kot tudi porabe finančnih sredstev, zajeta v ocenjevalni model. Vkljub takšni naročnikovi trditvi (ki se sicer bistveno razlikuje od trditve v odgovorih na vprašanja ponudnikov, štev. 404-08-281/2003-7, z dne 22.1.2004, ki so sestavni del razpisne dokumentacije), pa v predloženi dokumentaciji o oddaji predmetnega javnega naročila ni mogoče najti prav nobenega dokumenta (npr. analize potreb, pregleda preteklih dobav za posamezna odjemna mesta, ocene bodočih dobav ipd.), ki bi navedeno trditev naročnika tudi potrjevala. Nenazadnje pa je potrebno upoštevati tudi dejstvo, da naročnik v obravnavanem primeru (razen za potrebe modela ocenjevanja ponudb) v razpisni dokumentaciji sploh ni predstavil specifikacije predmeta javnega naročila (ni konkretno navedel svojih potreb v zvezi s predvidenimi nabavami pisarniškega materiala v obdobju izvajanja pogodbe niti po vrsti artiklov in niti po predvideni količini porabe) ter da je v predvideni model ocenjevanja ponudb zajel (le) določene artikle, in sicer po cenah na enoto artikla. Vlagatelj tako po mnenju Državne revizijske komisije upravičeno opozarja na dejstvo, da utegne biti takšno ravnanje naročnika v nasprotju z načelom gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1), ki zahteva, da mora naročnik z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti, da je poraba sredstev za naročnika najbolj gospodarna glede na namen javnega naročila in na predmet javnega naročila. Prav tako se Državna revizijska komisija strinja z vlagateljevimi očitki, ki se nanašajo na samo izbiro vrste postopka oddaje javnega naročila. Naročnik namreč sam opozarja na dejstvo, da v obravnavanem primeru zaradi zelo velikega števila odjemnih mest, razpršenosti le-teh po celi Sloveniji ter specifičnega načina naročanja ne more natančno določiti artiklov, ki se bodo naročali v obdobju prihodnjih dveh let oziroma ne more natančno določiti količin za posamezne artikle, ki bodo predmet naročila ter da si obenem želi zagotoviti svoje poslovanje s sodobnimi artikli, ki bodo šele naknadno vključeni v ponudnikov prodajni program. Ob takšnem dejanskem stanju se gre strinjati z vlagateljem, da bi bilo bolj smotrno uporabiti postopek za izbiro stalnih dobaviteljev in izvajalcev po 2. odstavku 19. člena ZJN-1 (Oddaja naročila po omejenem postopku), ki določa, da lahko naročnik uporabi prvo fazo omejenega postopka tudi v primeru, če so predmet javnega naročila stalne nabave blaga, storitev ali gradenj, ki jih naročnik po obsegu in časovno ne more vnaprej določiti in jih je mogoče takoj kupiti ali opraviti ter se ne proizvajajo po posebnih zahtevah naročnika, oziroma za katere je vzpostavljen trg, pri čemer mora v prvi fazi razpisno dokumentacijo oblikovati tako, da je v drugi fazi za izbiro ponudbe edino merilo najnižja cena.

Ker je bilo že ob vsem doslej navedenem potrebno ugoditi vlagateljevemu zahtevku za revizijo ter v celoti razveljaviti predmetni razpis, Državna revizijska komisija v skladu z načelom hitrosti revizijskega postopka (2. točka 1. odstavka ter 3. odstavek 3. člena ZRPJN) v nadaljevanju ni podrobneje razpravljala o vlagateljevih očitkih, ki se nanašajo na domnevno kršitev 32. člena ZJN-1 (Uporaba tehničnih specifikacij) in 53. člena ZJN-1 (Neobičajno nizka cena). V zvezi z domnevnimi nepravilnostmi pri navajanju posameznih artiklov v Prilogi 3A ("Vzorčni model artiklov") je Državna revizijska upoštevala, da bo naročnik v novem razpisnem postopku pripravil novo specifikacijo artiklov, pri čemer bo imel priložnost sam preveriti sporne označbe posameznih artiklov, ki jih v zahtevku za revizijo navaja vlagatelj, obenem pa bo imel tudi vlagatelj v skladu s 3. odstavkom 25. člena ZJN-1 možnost, da od naročnika zahteva v zvezi s pripravo ponudbe kakršno koli dodatno obvestilo ali pojasnilo. Kar pa zadeva domnevno neobičajno nizke cene v ponudbi ponudnika DZS Državna revizijska komisija ugotavlja, da je ob dejstvu, da je bil predmetni postopek v celoti razveljavljen še pred odločitvijo naročnika o izbiri najugodnejše ponudbe, vlagateljeva navedba o neobičajno nizki ceni v ponudbi imenovanega ponudnika v tem revizijskem postopku brezpredmetna, hkrati pa je v tej fazi postopka oddaje javnega naročila tudi preuranjena (naročnik še ni sprejel odločitve o dodelitvi javnega naročila).

Ker je Državna revizijska komisija pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo ugotovila, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila kršil nekatera določila ZJN-1, je skladno s 3. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 4.5.2004, s katerim je skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, zahteval tudi povračilo stroškov, ki jih je imel zaradi revizijskega postopka, in sicer: sestava obvestila o nadaljevanju postopka 50 točk, materialni stroški 5% in DDV na odvetniške storitve 20%. Ker je vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel, je Državna revizijska komisija v skladu s 3. odstavkom 22. člena ZRPJN sklenila, da se vlagatelju priznajo zahtevani stroški, ki so bili potrebni za vodenje tega revizijskega postopka, v znesku 6.930,00 SIT.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).

V Ljubljani, dne 24.5.2004

predsednica senata:
mag. Marije Bukovec Marovt, univ.dipl.prav.
predsednica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Ministrstvo za obrambo, Kardeljeva ploščad 24, Ljubljana
- Odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova 12a, Ljubljana
- Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila in koncesije, Tržaška 19a, Ljubljana