018-042/04 Žale javno podjetje d.o.o.

Številka: 018-42/04-23-428

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija), je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Metodi Hrovat v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za sukcesivno izvajanje storitev fizičnega in tehničnega varovanja ter spremljajoče storitve za potrebe javnega podjetja, ki zajema storitve, kot so navedene v specifikacijah (fizično in tehnično varovanje, prevoz gotovine ter izvajanje ukrepov iz varstva pri delu) za obdobje 3 let ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Varnost Maribor d.d., Kraljeviča Marka ulica 5, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Žale javno podjetje d.o.o., Med hmeljniki 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 04.03.2004

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov revizijskega postopka se zavrne kot neutemeljena.

3. Zahtevi naročnika za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se delno ugodi. Vlagatelj je dolžan plačati naročniku stroške, nastale z revizijo, v znesku 1078,08 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva naročnika se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 27.10.2003 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za predmetno javno naročilo. Naročnik je v Uradnem listu RS, št. 113-114, z dne 21.11.2003, pod št. objave Ob-106255, objavil javni razpis za sukcesivno izvajanje storitev fizičnega in tehničnega varovanja ter spremljajoče storitve za potrebe javnega podjetja, ki zajema storitve, kot so navedene v specifikacijah (fizično in tehnično varovanje, prevoz gotovine ter izvajanje ukrepov iz varstva pri delu) za obdobje 3 let. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, oznaka: 05/2003, z dne 06.01.2004, je razvidno, da je naročnik prejel 5 pravočasnih ponudb. Naročnik je izdal obvestilo o oddaji naročila, št. 1/5-5-2003/2004, z dne 14.01.2004, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje Varnost Ljubljana d.d., Trg Osvobodilne fronte 13, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z dopisom, z dne 28.01.2004, skladno z določilom 79. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1) od naročnika zahteval izdajo obrazloženega obvestila o oddaji naročila ter ga zaprosil, naj pojasni, zakaj je izločil ekonomsko najugodnejšo in po vseh kriterijih formalno pravilno ponudbo, ki je res vsebovala nenamerno in zelo očitno računsko napako, ki je bila vlagatelju v škodo, nanjo pa je bilo opozorjeno že na samem odpiranju ponudb. Vlagatelj še navaja, da bi naročnik lahko iz ekonomskih razlogov brez kršitve 54. člena ZJN-1 sprejel vlagateljevo ponudbo in s tem prihranil 1.868.892 SIT.
Naročnik je z dopisom, št. 136/2, z dne 28.01.2004, vlagatelju posredoval obrazloženo obvestilo o oddaji naročila.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 05.02.2004, v katerem navaja, da je naročnik njegovo ponudbo nepravilno izločil, saj je bila ponudba vlagatelja pravilna, izdelana v skladu z zakonom in naročnikovimi navodili ter v ničemer ni odstopala od naročnikovih zahtev. Ponudba vlagatelja ni vsebovala vsebinske napake (kot trdi naročnik), vsebovala je računsko napako (množenje s 36 namesto s 3). Naročnik je takšno napako napačno okvalificiral kot napačno izpolnjen obrazec in ne kot računsko napako. Vlagatelj navaja, da obrazec Ponudba in predračun ni bil nepravilno izpolnjen. Pri izpolnjevanju je vlagatelj sledil naročnikovim navodilom, pri tem pa je naredil računsko napako, ki je rezultirala napačno vrednost ponudbenega predračuna. To dokazuje tudi dejstvo, da je napačna cena kar 12 krat višja od normalne in je evidentno, da ni šlo za namerno napako, s katero bi želel vlagatelj zavajati naročnika. Popravek takšne računske napake ne bi spremenil vsebine ponudbe in ne bi iz neustrezne ponudbe naredil ustrezno, saj je ponudba vlagatelja po njegovem mnenju že v osnovi ustrezna. O prisotnosti računske napake so bili naročnik in vsi prisotni ponudniki seznanjeni že na samem odpiranju ponudb. Vlagatelj dodaja, da je naročnik kršil temeljno načelo javnega naročanja, in sicer načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1), saj je brez zahteve za popravo računske napake izločil najugodnejšega ponudnika kljub temu, da mu 54. člen ZJN-1 omogoča, da se odloči drugače. Vlagatelj navaja, da je s tem naročnik oškodoval proračun za 1.868.892 SIT.
Vlagatelj zahteva povračilo stroškov, in sicer 40.000 SIT (400 točk x 100 SIT) za stroške odvetnika za pripravo ponudbe, 8.000 SIT DDV na stroške odvetnika, 100.000 SIT stroškov takse, vse skupaj z DDV 148.000 SIT.
Vlagatelj predlaga, da naročnik prekliče sklep o izbiri ter v skladu s 4. členom ZJN-1 od vlagatelja zahteva pojasnilo računske napake in nato ponovno izvrši izbiro najugodnejšega ponudnika.

Naročnik je z dopisom: Odločitev o zahtevku za revizijo, št. 214/1, z dne 11.02.2004, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen ter zavrnil zahtevo za povrnitev priglašenih stroškov. V obrazložitvi tega dopisa naročnik navaja, da med strankama ni sporno, da je vlagatelj oddal ponudbo, ki je vsebovala računsko napako. Pri preverjanju vlagateljeve ponudbe je naročnik ugotovil, da le-ta ni oddal pravilne ponudbe. Naročnik navaja, da je na javnem odpiranju ponudb ter pri pregledu ponudb ugotovil, da je vlagatelj ponudil ceno, ki navzgor bistveno odstopa od ostalih. Pri preverjanju obrazca ponudba je naročnik ugotovil, da je ponudnik v postavki "cca. 1600 dodatnih ur v oktobru" v stolpcu "D. skupna vrednost za 36 mesecev" navedel znesek 81.907.200,00 SIT, v stolpcu "B. mesečni pavšal" pa 2.275.200,00 SIT. Na podlagi navedenega naročnik ugotavlja, da je vlagateljeva ponudba, glede na določilo 76. člena ZJN-1, nepravilna, saj obrazec ni izpolnjen skladno z navodili ponudnikov. Točka 7.5 navodil ponudnikom določa: (7.5 Ponudba in predračun) Obrazec se izpolni tako, da ponudnik vpiše zahtevane podatke v obrazec ponudbe in predračuna, ki je sestavni del razpisne dokumentacije. V obrazec se vpisujejo tudi deleži morebitnih partnerjev ali podizvajalcev ter dela in storitve, ki jih bo opravljal posamezen podizvajalec ali partner. Ponudnik mora opraviti vse storitve, kot je predvideno. Ponudba ponudnika, ki ne bo vsebovala celovitih storitev v skladu z navodil, bo kot neprimerna zavrnjena. Ponudnik vpisuje cene za posamezne storitve, kot je navedeno. Ker vlagatelj ni vpisal cen, kot je navedeno (stolpec v postavki C - Opomba: mesečni pavšal krat 3 (oktobri se pojavijo le enkrat letno) ter stolpec D - Skupna vrednost za 36 mesecev, je mogoče razumeti samo na en način), je naročnik njegovo ponudbo, glede na določilo 18. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1, označil za nepravilno.
Naročnik pa ne glede na navedeno dodaja, da se v vlagateljevi ponudbi zneski v vrstici "cca. 1600 dodatnih ur v oktobru" v stolpcih B, C in D ne ujemajo. Naročnik citira določilo 54. člena ZJN-1 ter ugotavlja, da ima naročnik diskrecijsko pravico, da lahko ponudbo, v kateri odkrije računsko pomoto, sanira v soglasju s ponudnikom, ali pa tako ponudbo v celoti zavrne. Naročnik v nadaljevanju navaja odločitve Državne revizijske komisije, v katerih se je le-ta v posameznih primerih opredeljevala do računskih napak ter pojasnjuje, da je iz teh odločitev mogoče razbrati, da zakon naročniku bodisi daje diskrecijsko pravico (ne gre za dolžnost), da se odloči, ali bo pozval ponudnika k odpravi pomote oziroma zgolj v soglasju z njim odpravil računske napake, bodisi mora v primeru, če se naročnik odloči, da bo odpravil računsko pomoto pri enem ponudniku, enako obravnavati tudi vse ostale ponudbe, če imajo tudi te računske pomote (načelo enakopravnosti ponudnikov). Naročnik je tako ugotovil, da bi v konkretnem primeru moral šteti, da obrazec ponudba in predračun ni bil izpolnjen skladno z navodilom, čeprav obrazca ni bilo mogoče napačno interpretirati. Naročnik se je zaradi te pomanjkljivosti odločil, da bo ponudbo vlagatelja, ki vsebuje računsko napako, zavrnil, kakor mu daje diskrecijsko pravico 54. člen ZJN-1 (obrazec je izpolnjen v nasprotju z navodilom, morebitna odprava računske pomote bi iz neustrezne ponudbe le-to naredila ustrezno). Naročnik povzema, da je enakopravno obravnaval vse ponudbe, namen določbe 54. člena ZJN-1 pa ni zgolj v gospodarnem ravnanju, temveč tudi v preprečevanju zlorab zakona, zato sam ni ravnal v nasprotju z veljavno zakonodajo.
Naročnik skladno z določbo 22. člena ZRPJN zahteva povračilo stroškov pošiljanja obvestila o vloženem zahtevku za revizijo vsem strankam in izbranemu ponudniku, in sicer skupaj 1 x 338,33 SIT ter 3 x 186,67 SIT, kar znaša 898,34 SIT brez DDV = 1078,08 SIT z DDV ter materialne stroške v višini 300 SIT z DDV, skupaj 1378,08 SIT z DDV.
Naročnik je vlagatelja na podlagi 17. člena ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema tega dopisa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, št. 1-01057MP/04DP, z dne 13.02.2004, skladno z prvim odstavkom 17. člena ZRPJN, obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN, z dopisom, št. 254/1, z dne 18.02.2004, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z relevantno dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter po proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 23. členom ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot zainteresirani ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila 2. in 3. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2.) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3.) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".

V zvezi z vlagateljevo navedbo, da je bila njegova ponudba pravilna in ni v ničemer odstopala od naročnikovih zahtev, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v Navodilih ponudnikom v 7.5 Ponudba in predračun določil: "Obrazec se izpolni tako, da ponudnik vpiše zahtevane podatke v obrazec ponudbe in predračuna, ki je sestavni del razpisne dokumentacije. â?? Ponudnik mora ponuditi vse storitve, kot je predvideno. Ponudba ponudnika, ki ne bo vsebovala celovitih storitev v skladu z navodili, bo kot neprimerna zavrnjena. Ponudnik vpisuje cene za posamezne storitve, kot je navedeno.".

Državna revizijska komisija je v postopku revizije ugotavljala, ali je vlagatelj pravilno izpolnil citirano zahtevo razpisne dokumentacije. Iz obrazca "Ponudba in predračun" je ob vpogledu v vlagateljevo ponudbo potrebno ugotoviti, da le-ta ni izpolnjena v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije, saj vlagatelj pod stolpec "C. Mesečni pavšal * 36 (pomnoženo s 36)", v vrstico "cca. 1600 dodatnih ur v oktobru; Opomba: mesečni pavšal krat 3 (oktobri se pojavijo le enkrat letno)" ni vpisal zahtevanega zneska. Državna revizijska komisija je vpogledala tudi v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika in ugotovila, da je le-ta v obrazec "Ponudba in predračun" pravilno vpisal vse zahtevane zneske.

Prvi odstavek 41. člena ZJN-1 določa: "Naročnik mora v objavi javnega razpisa in v razpisni dokumentaciji navesti pogoje, ki jih mora izpolnjevati ponudnik, da lahko sodeluje v postopku.". Drugi odstavek 45. člena ZJN-1 pa določa: "Naročnik mora oddati naročilo ob upoštevanju pogojev za ugotovitev sposobnosti, ki se nanašajo na finančne, kadrovske in tehnične sposobnosti za izvedbo naročila. Naročnik lahko določi tudi druge dodatne elemente za ugotovitev sposobnosti, ki ne smejo biti diskriminatorni.". V tem določilu ZJN-1 ureja zahteve oziroma pogoje, ki jih določi naročnik in katere mora vsaka posamezna ponudba prav tako izpolnjevati, zato, da se šteje za pravilno. Pogoj je element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave (12. točka prvega odstavka 3. člena ZJN-1). Pogoj je prag, ki ga mora izpolniti vsak ponudnik, da se njegova ponudba sploh ocenjuje. Če pogoj ni izpolnjen, se ponudnikova ponudba kot nepravilna, v skladu z drugim odstavkom 76. člena ZJN-1, zavrne in tako izloči iz nadaljnjega postopka. ZJN-1 namreč v 18. točki prvega odstavka 3. člena določa: "Pravilna ponudba je tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije". Postopek oddaje javnega naročila je izredno formalen in strog, saj se le na ta način zagotovi enakopravno obravnavanje ponudnikov in je posledično lahko izbran le tisti ponudnik, katerega ponudba je skladna tako z zakonskimi predpisi kot tudi z naročnikovimi zahtevami iz razpisne dokumentacije. Ker ponudba vlagatelja ni bila v celoti predložena tako, kot je naročnik eksplicitno zahteval v Navodilih ponudnikom, njegove ponudbe ni mogoče šteti za pravilno v smislu 18. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1.

Ne glede na navedeno pa je Državna revizijska komisija preverila tudi navedbo vlagatelja, po kateri naj bi naročnik ravnal v nasprotju z določilom 54. člena ZJN-1, ko glede ugotovljene računske napake, razvidne iz obrazca "Ponudba in predračun", v stolpcu "D. Skupna vrednost za 36 mesecev" in glede na vrstico "cca. 1600 dodatnih ur v oktobru", kjer je vlagatelj zapisal znesek 81,907.200,00, vlagatelja ni pozval k njenemu popravku. Prvi odstavek 54. člena ZJN-1 določa: "Naročnik sme zahtevati od ponudnikov pojasnila, da bi si pomagal pri pregledu, vrednotenju in primerjavi ponudb. Naročnik ne sme zahtevati ali dovoliti kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz neustrezne ponudbe le-to naredila ustrezno. Izključno naročnik sme v soglasju s ponudnikom popraviti računske napake, ki jih odkrije pri pregledu ponudb po zaključenem postopku odpiranja ponudb, lahko pa tako ponudbo zavrne.". Kot računske napake, ki jih je dovoljeno popravljati, je možno šteti napake zaradi osnovnih računskih operacij, npr. napačni seštevki ali zmnožki, razlike med zneski, izraženimi s številkami in zneski, izraženimi z besedami, ali druge podobne primere računskih napak. Naročnik sme torej popraviti zgolj računske napake, ki jih je ugotovil pri pregledu in kontroli ponudbene cene, ob tem pa mora za popravek ponudbene cene zaradi računske napake pridobiti pisno soglasje ponudnika, s katerim le-ta nesporno izrazi voljo o višini ponudbene vrednosti. Državna revizijska komisija pa s tem v zvezi tudi poudarja, da je odločitev o popravljanju računskih napak ali zavrnitvi takšne ponudbe nesporno na strani naročnika, kateremu zakon daje pravico, da v takšnih primerih odloča po lastni presoji, t.j. sme v soglasju s ponudnikom bodisi popraviti računske napake, ki jih odkrije, bodisi pa lahko tako ponudbo zavrne.

Glede na ugotovljeno, in sicer da naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ni kršil določila 54. člena ZJN-1, je potrebno presojati tudi zatrjevano kršitvijo načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev. ZJN-1 v 4. členu določa, da mora naročnik z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti, da je poraba sredstev za naročnika najbolj gospodarna glede na namen javnega naročila in na predmet javnega naročila. V zvezi s temeljnimi načeli Državna revizijska komisija uvodoma opozarja, da temeljna načela javnega naročanja praviloma niso neposredno uporabljiva, ampak zavezujejo šele preko posameznih določil ZJN-1, v katerih so konkretizirana. Temeljna načela so v konkretnih določilih zakona opredeljena različno, odvisno od namena, ki mu ta pravila sledijo. Trditev o kršitvi določenih načel javnega naročanja, brez navedb o kršitvah posameznih določb ZJN-l, tudi ni mogoče neposredno preveriti. Kot to velja za vsa temeljna načela javnega naročanja, tudi načelo iz 4. člena ZJN-1 (načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev) ni neposredno zavezujoča pravna norma, ampak služi predvsem temu, da pomaga pri razumevanju področja javnega naročanja, postavlja enega od ciljev javnega naročanja (gospodarno ravnanje z javnimi sredstvi, s katerimi se opravlja določena javna nabava) ter je ena od podlag (argumentov) pri razlagi drugih, neposredno zavezujočih določil zakona. Enako kot vsa načela javnega naročanja ima tudi načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev v tem smislu predvsem interpretativno in usmerjevalno naravo.

Državna revizijska komisija je pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo, upoštevaje zgoraj navedene ugotovitve, skladno z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Vlagatelj je skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je potrebno zavrniti tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


Naročnik je priglasil stroške revizijskega postopka, in sicer je zahteval povračilo stroškov pošiljanja obvestila o vloženem zahtevku za revizijo vsem strankam in izbranemu ponudniku, in sicer skupaj 1 x 338,33 SIT ter 3 x 186,67 SIT, kar znaša 898,34 SIT brez DDV = 1078,08 SIT z DDV ter materialne stroške v višini 300 SIT z DDV, skupaj 1378,08 SIT z DDV. Po pregledu predloženega stroškovnika Državna revizijska komisija ugotavlja, da je zahteva za povračilo stroškov, skladno s četrtim odstavkom 22. člena ZRPJN, delno utemeljena. Državna revizijska komisija je na podlagi pregleda priglašenih stroškov ugotovila, da je stroškovna zahteva naročnika utemeljena v višini 1078,08 SIT. Višja stroškovna zahteva naročnika se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 3. točko izreka tega sklepa.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).


V Ljubljani, dne 04.03.2004

Metoda Hrovat, univ.dipl.prav.
Članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Varnost Maribor d.d., Kraljeviča Marka ulica 5, Maribor
- Žale javno podjetje d.o.o., Med hmeljniki 2, Ljubljana
- Varnost Ljubljana d.d., Trg Osvobodilne fronte 13, Ljubljana
- Urad za javna naročila, Tržaška 19a, Ljubljana