018-023/04 Urad Vlade RS za informiranje
Številka: 018-23/04-21-315Datum sprejema: 17. 2. 2004
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po predsednici mag. Mariji Bukovec Marovt, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za prenovo in vzdrževanje spletnega mesta http://www.gov.si/vrs ter na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja K&S Consulting svetovanje in projektiranje v informatiki d.o.o., Teslova ulica 30, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Urad Vlade RS za informiranje, Tržaška 21, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 17.2.2004
odločila:
1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi postopek oddaje javnega naročila za prenovo in vzdrževanje spletnega mesta http://www.gov.si/vrs, objavljen v Uradnem listu RS, št. 119-120/2003, z dne 5.12.2003, pod št. objave Ob-106891.
2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 370.732,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe, po tem roku pa z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva prejema odločitve Državne revizijske komisije do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.
Obrazložitev:
Naročnik je dne 26.11.2003 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku za prenovo in vzdrževanje spletnega mesta http://www.gov.si/vrs, javni razpis pa je objavil v Uradnem listu RS, št. 119-120/2003, z dne 5.12.2003, pod št. objave Ob-106891. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 12.1.2004, je razvidno, da je naročnik prejel enajst pravočasnih ponudb.
Vlagatelj je z dopisom, z dne 9.1.2004, ki ga je naročnik prejel dne 12.1.2004, torej na dan odpiranja ponudb, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je merilo "celovitost in funkcionalnost ponujene storitve" opisano in ovrednoteno tako, da ne omogoča objektivnega ocenjevanja ponudb. Iz opisa merila je razvidno, da bo naročnik ponudbe označeval z izrazi "najbolj kvalitetna", "kvalitetna", "srednje kvalitetna", "najmanj kvalitetna" itd.. Te kategorije so nedefinirane, zato merilo naročniku omogoča, da ponudbe namesto po vnaprej definiranih objektivnih parametrih ocenjuje po naknadno pristransko in subjektivno določenih prednostih posamezne ponudbe. Merilo "celovitost in funkcionalnost ponujene storitve" je že po svoji naravi sestavljeno iz več elementov, zato bi naročnik moral navesti, katere elemente šteje za tiste, ki kažejo na celovitost in funkcionalnost storitve, hkrati pa bi moral navesti tudi težo oz. pomen posameznega elementa merila. Po mnenju vlagatelja je utemeljeno sklepanje, da bodo točke pri uporabi tega merila podeljene po prostem preudarku, saj ni jasno, kateri elementi ponudb bodo podlaga za razvrščanje po lestvici od najkvalitetnejše do najmanj kvalitetne ponudbe.
Enako kršitev je naročnik storil tudi pri merilu "usklajenost predloga oblikovalske rešitve v skladu z zahtevami", nadaljuje vlagatelj. Po tem merilu naročnik pri vrednotenju ponudb le-te razvršča po lestvici od tiste, pri kateri bodo oblikovalske rešitve najbolj usklajene s postavljenimi zahtevami, do tiste, kjer bodo oblikovalske rešitve najmanj usklajene s postavljenimi zahtevami. Ker naročnik ni določil načina uporabe merila tako, da bi bilo nedvoumno jasno, kako bo ocenjeval ponudbe, je dopustil možnost subjektivnega ocenjevanja in onemogočil preverjanje objektivnosti vrednotenja ponudb, meni vlagatelj.
Vlagatelj nadaljuje, da je naročnik zakonske zahteve po vnaprejšnji določitvi meril prekršil tudi v primeru merila "reference", saj način uporabe tega merila sploh ni določen. Ponudniki bi sicer lahko domnevali, da bo naročnik pri tem merilu ponudbe ocenjeval glede na število predloženih referenc. Da pri ocenjevanju ne bo upoštevano le golo število referenc, je razvidno iz podkriterija "število in obseg spletnih mest", za katerega ni jasno, kako ga namerava naročnik uporabiti. Iz navedenega po mnenju vlagatelja sledi, da naročnik tudi pri merilu "reference" načina uporabe merila ni opredelil na nedvoumen način, tako pa je onemogočil objektivnost ocenjevanja ponudb. Glede merila "reference" vlagatelj še navaja, da obstoji nesorazmerje med delitvijo točk znotraj tega merila. Teoretično bi ponudniki lahko reference predložili v naslednjem številu: ponudnik A 43 referenc, ponudnik B 42 referenc, ponudnik C 41 referenc, ponudnik D 40 referenc. Ponudnik D, ki predloži 40 ustreznih referenc, pri tem merilu dobi 0 točk, hkrati pa ni mogoče trditi, da je zaradi razlike v treh referencah manj izkušen od ponudnika A, ki je pri tem merilu dobil 15 točk. Ponudnik, ki pri tem merilu dobi 0 točk, pa razliko 15 točk ob sedanjem nejasnem načinu uporabe meril ter nesorazmerno ponderiranih merilih težko nadomesti pri ostalih merilih, kar ga v razmerju do ostalih ponudnikov spravlja v neenakopraven položaj.
Vlagatelj nadalje opozarja, da merila, glede katerih naročniku očita kršitve, skupaj predstavljajo 65 % vseh točk, ki jih je v okviru vrednotenja ponudb mogoče dobiti, kar pomeni, da ob uporabi spornih meril skoraj dve tretjini vseh točk ni podeljenih na način, ki bi bil objektivno preverljiv. Poleg navedenega vlagatelj ugovarja tudi zoper pomen (utež), ki ga je naročnik določil posameznemu merilu. Naročnik po mnenju vlagatelja pripisuje prevelik pomen meriloma "celovitost in funkcionalnost ponujene storitve" ter "usklajenost predloga oblikovalske rešitve v skladu z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami", hkrati pa premajhen pomen pripisuje merilu "cena prenove", ki je vsebinsko povezano s prvima dvema meriloma, saj se vsa tri merila nanašajo na prenovo spletišča naročnika. Takšno sorazmerje med merili je neusklajeno in v nasprotju z načelom gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, meni vlagatelj. Na trgu obstoja veliko število podjetij, ki se ukvarjajo s storitvami, ki so predmet tega javnega naročila, opravljanje le-teh pa je tudi že tako standardizirano, da večinoma vsi ponudniki ponujajo podobne storitve oziroma rešitve. Glede na navedeno pri merilih "celovitost in funkcionalnost ponujene storitve" ter "usklajenost predloga oblikovalske rešitve v skladu z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami" med ponudniki ne bo bistvenih razlik, glavna razlika pa se bo pokazala pri ponujeni ceni prenove. Po mnenju vlagatelja naročnik ni upošteval opisanega stanja na trgu, zato je merilu, ki bi edino lahko odločujoče vplivalo na izbiro, pripisal trikrat manjši pomen kot meriloma, pri katerih razlik med ponudnik ni in njuna uporaba na izbor ponudnikov niti ne bo resneje vplivala.
Vlagatelj meni, da je naročnik s takim ravnanjem prekršil 50. člen Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1), prekršil pa je tudi načelo enakopravnosti ponudnikov in načelo transparentnosti. Glede na navedeno vlagatelj predlaga, da naročnik predmetni postopek oddaje javnega naročila razveljavi in da mu povrne stroške postopka po priloženem stroškovniku skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi v 8 dneh od odločitve. V stroškovniku vlagatelj navaja 100.000,00 SIT za takso, 200 odvetniških točk z 20% DDV za konferenco s stranko in 2000 odvetniških točk z 20% DDV za sestavo zahtevka.
Naročnik je s sklepom, z dne 26.1.2004, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da ZJN-1 ne določa, kakšna merila naj naročnik uporabi. Zakon določa, da morajo biti merila v razpisni dokumentaciji vnaprej navedena, opisana in ovrednotena. Prepoveduje pa uporabo neupravičeno diskriminatornih meril in postavlja zahtevo, da morajo biti merila smiselno povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornem razvrščanju ponudb. Naročnik navaja, da komentar k 50. členu ZJN-1 govori o neupravičeno diskriminatornem merilu kot razlogu za revizijo, iz česar je razumeti, da vsakršna diskriminacija ponudnikov oz. samih ponudb ni nedopustna. Primarni namen meril je, da diskriminirajo ponudbe. Na podlagi uporabe meril naročnik razvrsti ponudbe po ocenjevalni lestvici. Neupravičeno diskriminatorno merilo bi pomenilo razvrstitev ponudb na način, ki ni smiseln ali ni opravičljiv. Neupravičene diskriminatornosti merila ni moč določiti na splošno, ampak je le-ta odvisna od konkretnega predmeta javnega naročila.
V konkretnem primeru navedena merila niso privilegirala ponudnikov ali jih postavljala v slabši položaj glede na tekmece, zatrjuje naročnik. Merila so sestavljena iz petih elementov za ocenjevanje, in sicer:
- merilo 1: celovitost in funkcionalnost ponujene storitve 30 točk;
- merilo 2: usklajenost grafičnega predloga z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami 20 točk;
- merilo 3: cena prenove 20 točk;
- merilo 4: cena vzdrževanja 15 točk;
- merilo 5: reference 15 točk;
skupaj 100 točk. Pri rednem teku postopka bi komisija za izvedbo javnega naročila pri merilu 1 ocenjevala celovitost in funkcionalnost ponujene storitve. Naročnik navaja, da je v vsebinskih izhodiščih razpisa (dokument "Vrsta, tehnične značilnosti in opis storitve") natančno zapisal, kaj pričakuje od ponudbe. V navedenem dokumentu je naročnik zapisal vse vsebinske sklope, ki naj bi jih portal vseboval, predlagal glavne elemente sistemske navigacije ter vključitev t.i. "sigov pasice" itd.. Hkrati pa je naročnik ponudnikom pustil odprto možnost, da v skladu z ugotovitvami analize obstoječega in podobnih domačih in tujih spletnih mest, priporočili iz raziskave Ministrstva za informacijsko družbo ter lastnega znanja in izkušenj s področja informatike oblikujejo predlog, ki bo celovito in funkcionalno (v smislu predložene strukture, njene preglednosti in možnosti dostopov do posameznih elementov) čim bolj skladen z zahtevami in s pričakovanji naročnika.
Iz vsebinskega izhodišča, podanega v dokumentu "Vrsta, tehnične značilnosti in opis storitve", je bilo mogoče tudi prebrati, kaj naročnik pričakuje pod grafičnim oblikovanjem in tehničnimi zahtevami, nadaljuje naročnik. V merilu 2 bi razpisna komisija ocenjevala ponujene rešitve, ki bi bile najbolj v skladu z jasno podanimi izhodišči in zahtevami naročnika, zapisanimi v dokumentu "Vrsta, tehnične značilnosti in opis storitve".
Ceno prenove in ceno vzdrževanja je naročnik razdelil med dve merili (3 in 4) , ker je želel pridobiti vpogled v strukturiranje cen za eno in drugo storitev. Kaj sodi v posamezne storitvene sklope (v sklop prenove in v sklop dopolnjevanja in vzdrževanja), je prav tako mogoče jasno razbrati iz dokumentacije. Za ocenjevanje teh dveh meril služi formula, ki je navedena v razpisni dokumentaciji.
V merilu 5 je naročnik predvidel ocenjevanje referenc. Za referenco, ki bi jo upoštevala komisija pri ocenjevanju, šteje samo podpisana in žigosana izjava ali izjave drugih naročnikov in ne morebitni seznam navedenih spletnih mest, ki jih je ponudnik že izdelal. Izjave mora ponudnik pridobiti pri drugih pogodbenih partnerjih, ki tako s podpisom jamčijo za kakovostno izvedbo in pogodbeni odnos pri izdelavi njihovih spletnih mest. Pri tem merilu je predvideno, da bi komisija upoštevala največ tri reference istega naročnika. Prav tako je bilo v razpisni dokumentaciji zapisano, da bo komisija upoštevala le reference, ki ponazarjajo število in obseg spletnih mest v vrednosti nad 5 milijonov SIT v obdobju zadnjih dveh let. Naročnik meni, da je tudi s tem podatkom mogoče oceniti izkušnje ponudnika pri izpeljavi velikih in zahtevnih projektov. Na velikost in zahtevnost izvedenega projekta nedvomno kaže pogodbena vrednost, iz česar je moč sklepati, da višja vrednost referenc bolj prepriča komisijo pri dodelitvi točk posameznemu ponudniku, ob predpostavki, da gre za referenco, ki se nanaša na primerljivo storitev.
Naročnik nadaljuje, da je za ocenjevanje ponudb zadolžena komisija, ki je imenovana posebej za vsako javno naročilo in v kateri sodelujejo strokovnjaki s področja, ki zajema predmet javnega naročila. Sestavljena je iz predstavnikov naročnika in zunanjih strokovnjakov.
Zakon v komentarju k 50. členu opredeli za diskriminatorno merilo, ki samo po sebi nima te napake, ga pa prevelika teža, ki se da takemu merilu, naredi za diskriminatornega. V konkretnem primeru naročnik ni dal nedopustno prevelikega pomena posameznemu merilu in ga na ta način naredil za diskriminatomega, zatrjuje naročnik. Naročnik poudarja, da navedena merila niso diskriminatorna v smislu, kot ga prepoveduje določba drugega odstavka 50. člena ZJN-1.
Naročnik se tudi ne strinja z vlagateljevo navedbo, da so vsi ponudniki skoraj popolnoma izenačeni pri zagotavljanju vsebin, ki se jih preverja pri ostalih merilih. Pri tako kompleksnem predmetu javnega naročila, kot je prenova in vzdrževanje spletnega mesta, nastopajo med konkurenti na trgu tudi razlike v sami vsebini ponujene storitve. Zakon ceni kot edinemu merilu daje pomen le v primeru, ko je kakovost predmeta javnega naročila tipizirana, kadar odmiki od kakovosti niso možni ali za naročnika nimajo pomena, kot izhaja iz komentarja zakona k 51. členu, kar pa v konkretnem primeru ne drži, še navaja naročnik.
Naročnik je vlagatelja pozval, da mu v roku treh dni od prejema sklepa pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.
Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 29.1.2004, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. V dopisu vlagatelj dodatno zahteva povračilo stroškov, ki jih je imel zaradi revizijskega postopka, in sicer 50 odvetniških točk za sestavo obvestila o nadaljevanju postopka, 5% materialnih stroškov in 20% DDV na odvetniške storitve.
Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, z dne 4.2.2004, skladno z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo predmetnega javnega naročila z dokumentacijo.
Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s tretjo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
Državna revizijska komisija je v postopku revizije postopka oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot potencialni ponudnik, ki je tudi dvignil razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.
Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".
V skladu z 11. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 je merilo element za vrednotenje, (medsebojno) primerjanje ali presojanje ponudb. Merilo je vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerega izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Naročnik je sicer avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, kakšne vrednostne uteži jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, vendar pa merila in način ocenjevanja ne smejo biti v nasprotju z ZJN-1. ZJN-1 obravnava merila za izbiro najugodnejše ponudbe v poglavju 2.8. V zvezi z določanjem meril ZJN-1 v 50. členu (Določitev meril) od naročnika zahteva, da mora merila, po katerih izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti. Merila ne smejo biti diskriminatorna, smiselno morajo biti povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji vnaprej navesti, opisati in ovrednotiti vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, in sicer v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik meril ne sme več spreminjati. Določba četrtega odstavka 50. člena ZJN-1 še določa, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Pri tem mora biti ocenjevanje in vrednotenje ponudb transparentno, objektivno in nediskriminatorno, odločitev o dodelitvi točk pa objektivno artikulirana in medsebojno primerljiva ter razvidna iz dokumentacije o oddaji javnega naročila. Namen zahteve po vnaprejšnji objektivni in transparentni določitvi meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji je preprečiti naročnikovo subjektivno oz. arbitrarno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej jasno seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko ponudniki pripravijo ne samo pravilno, temveč tudi konkurenčno ponudbo, torej takšno, ki kar najbolj ustreza ekonomskim pričakovanjem naročnika.
Naročnik je merili "celovitost in funkcionalnost ponujene storitve" ter "usklajenost grafičnega predloga z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami" opisal in ovrednotil v 12. poglavju razpisne dokumentacije (Merila, ki bodo uporabljena in način uporabe meril):
"1. celovitost in izvedljivost ponujene storitve (30 točk)
Ponudniki lahko pri tem merilu dobijo največ 30 točk. Komisija bo na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev določila vrstni red ponudnikov od najkvalitetnejše do najmanj kvalitetne. Tako dobljeni rezultati se bodo vrednotili tako, da bo prvouvrščeni ponudnik dobil maksimalno število točk (30), drugouvrščeni bo dobil 25 točk, vsi nadaljnji pa po 5 točk manj. Sedmouvrščeni in vsi nadaljnji ponudniki bodo pri tem merilu dobili 0 točk.
2. usklajenost predloga oblikovalske rešitve v skladu z zahtevami (20 točk)
Strokovna komisija bo oblikovala lestvico ponudnikov, od tistega, katerega predlog oblikovalske rešitve bo najbolj usklajen s postavljenimi zahtevami, do tistega, ki to merilo najmanj izpolnjuje. Prvouvrščeni ponudnik bo prejel 20 točk, drugouvrščeni 15 točk, tretjeuvrščeni 10 točk, četrtouvrščeni 5 točk, petouvrščeni in vsi nadaljnji pa bodo pri tem merilu prejeli 0 točk."
Iz opisa prvega merila je razvidno, da bodo celovitost in funkcionalnost ponujene storitve ugotavljali ocenjevalci, naročnik pa bo na podlagi njihove skupne ocene ponudbe razvrstil od najkvalitetnejše do najmanj kvalitetne. Tako ugotovljen vrstni red bo podlaga za dodelitev točk. Podobno je tudi iz opisa drugega merila razvidno, da bo naročnik točke za usklajenost grafičnega predloga z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami dodeljeval na podlagi lestvice ponudnikov, ki jo bo glede na stopnjo usklajenosti oblikovala strokovna komisija. Vendar pa iz opisa in ovrednotenja obeh meril ni razvidno, na podlagi katerih kriterijev in metodologije ocenjevanja bodo ocenjevalci oz. strokovna komisija ugotavljali kvaliteto ponudb in njihovo usklajenost z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami ter posledično določali vrstni red oz. lestvico ponudnikov. Naročnik pri opisu in ovrednotenju obravnavanih meril ni definiral posameznih elementov predmeta javnega naročila, ki jih bodo ocenjevalci upoštevali pri ocenjevanju, niti ni definiral, kakšna bo metodologija dodeljevanja točk na tej podlagi. Naročnik tako ni definiral pojmov, kot so celovitost, funkcionalnost in izvedljivost ponujene storitve, usklajenost grafičnega predloga z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami ter kvaliteta ponudbe, čeprav vsi ti elementi očitno vplivajo na evaluacijo ponudb in bo prav od njih odvisno, katera ponudba bo izbrana kot najugodnejša.
Res je sicer, da je naročnik v 8. in 9. poglavju razpisne dokumentacije opisal vrsto, tehnične značilnosti in opis storitve oz. tehnične zahteve in priporočila za izdelavo spletne strani, vendar iz teh dokumentov ni jasno razvidno, katere naročnikove zahteve so strukturirane kot pogoj v smislu 12. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1, katere pa kot merilo v smislu 11. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1. Naročnik namreč pri oblikovanju teh zahtev uporablja različne dikcije, npr. "v nadaljevanju navajamo vsebine, ki bi jih bilo po naši oceni treba vključiti v portal", "v predlogu pričakujemo tudi", "predlagamo tudi", izvedba spletišča VRS naj naročniku v čim večji možni meri omogoča", "zaželeno je", "tehnologija "FLASH" za izdelavo navigacije ni primerna" itd.. Tudi pri tistih naročnikovih zahtevah, iz katerih bi lahko glede na njihovo dikcijo sklepali, da gre za posamezne elemente meril, pa naročnik nikjer v razpisni dokumentaciji (tudi ne v 12. poglavju, kjer je opisal in ovrednotil merila) ni določil, na kakšen način bodo ti elementi vplivali na ocenjevanje ponudb oz. kakšne vrednostne uteži jim bo pripisal pri ocenjevanju. Zato se ni mogoče strinjati z naročnikom, ki zatrjuje, da je zelo natančno zapisal, kaj pričakuje od ponudbe.
Glede na vse navedeno gre ugotoviti, da naročnik meril "celovitost in funkcionalnost ponujene storitve" ter "usklajenost grafičnega predloga z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami" ni opisal tako, da bi bila izključena možnost subjektivnega ocenjevanja ponudb in da bi se ponudniki že vnaprej seznanili z elementi, ki jih bo naročnik upošteval pri vrednotenju ponudb. Na ta način je omogočena arbitrarnost ocenjevanja, posledično pa nezmožnost medsebojne primerljivosti posameznih ponudb in naknadne preverljivosti postopka ocenjevanja in vrednotenja, kar je v nasprotju s 7. in 50. členom ZJN-1. V skladu s 50. členom ZJN-1 bi namreč moral naročnik natančno definirati posamezne elemente meril ter način njihovega ocenjevanja, metodologijo ocenjevanja pa bi moral v največji možni meri (kolikor je to glede na predmet javnega naročila mogoče) objektivizirati.
Zgornje ugotovitve veljajo tudi za merilo "reference", ki ga je naročnik v 12. poglavju razpisne dokumentacije opisal in ovrednotil na naslednji način:
"5. reference (15 točk)
Komisija bo na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev določila vrstni red ponudnikov ter točke razdelila tako, da bo prvouvrščeni ponudnik dobil maksimalno število točk (15), drugouvrščeni bo dobil 10 točk, tretjeuvrščeni pa 5 točk. Vsi ostali ponudniki bodo po tem kriteriju dobili 0 točk.
OPOMBA: Upoštevali bomo reference, ki ponazarjajo število in obseg spletnih mest v vrednosti nad 5 mio SIT v obdobju zadnjih dveh let. Pri tem merilu bodo upoštevane največ tri (3) reference istega naročnika!!!".
Tudi tega merila naročnik ni opisal in ovrednotil na transparenten in objektiven način, saj je določil le to, da bo komisija vrstni red ponudnikov določila "na podlagi skupne ocene vseh ocenjevalcev", nikjer pa ni določil, kakšna je metodologija določanja vrstnega reda, ki jo bodo ocenjevalci pri tem upoštevali. Naročnik je sicer posamezno referenco vsebinsko, časovno in vrednostno omejil, hkrati pa je tudi določil, da bo upošteval največ tri reference istega naročnika, vendar pa nikjer ni določil, ali bodo komisija in ocenjevalci pri določanju vrstnega reda ponudnikov in razdeljevanju točk upoštevali število različnih predloženih ustreznih referenc ali pa bodo pri tem upoštevali kakšne druge, vsebinske kriterije. Zato gre tudi za merilo "reference" ugotoviti, da ga naročnik ni opisal in ovrednotil tako, da bi izključil možnost subjektivnega ocenjevanja ponudb, s čimer je omogočena arbitrarnost ocenjevanja, posledično pa nezmožnost medsebojne primerljivosti posameznih ponudb in naknadne preverljivosti postopka ocenjevanja in vrednotenja.
Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi navaja, da naročnik pripisuje prevelik pomen meriloma "celovitost in funkcionalnost ponujene storitve" ter "usklajenost predloga oblikovalske rešitve v skladu z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami", hkrati pa premajhen pomen pripisuje merilu "cena prenove".
Kot je bilo že zapisano, je naročnik v skladu z določili 50. člena ZJN-1 avtonomen pri odločitvi, kakšne vrednostne uteži bo pripisal merilom, pri čemer mora zagotoviti nediskriminatorno razvrščanje ponudb. Iz vlagateljevih revizijskih navedb ni razvidno, v čem naj bi bila diskriminatornost ponderiranja meril oz. zaradi katerih konkretnih okoliščin bi lahko bil vlagatelj v neupravičeno diskriminatornem položaju v primerjavi z ostalimi ponudniki. Zato ni mogoče ugotoviti, da je merilo "cena prenove" zgolj zaradi dejstva, da ima med vsemi ostalimi merili le 20% utež, samo po sebi v nasprotju z določili ZJN-1. Ob tem se Državna revizijska komisija strinja z naročnikom, da je predmet tega javnega naročila kompleksen, zaradi česar lahko pri ponudnikih pričakuje razlike tudi v sami vsebini ponujene storitve. Glede na specifičnost predmeta javnega naročila naročnik zato ima razloge, da v okviru ekonomsko najugodnejše ponudbe večji pomen pripisuje vsebinskim, ne pa zgolj cenovnim merilom. Po mnenju Državne revizijske komisije takšno ponderiranje ni v nasprotju z načelom gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev iz 4. člena ZJN-1, ki porabo sredstev in gospodarnost javnega naročila izrecno veže na namen in predmet javnega naročila. Vendar pa gre naročnika opozoriti, da mora v primeru, ko oceni, da bo ceni storitve pripisal relativno nizko utež v primerjavi drugimi, vsebinskimi merili, pri slednjih toliko bolj upoštevati zakonske zahteve po jasnosti, transparentnosti in objektivnosti načina določitve ocenjevanja ponudb. Kadar se naročnik odloči, da bo pri ocenjevanju ponudb upošteval predvsem celovitost in funkcionalnost ponudb ter njihovo usklajenost z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami, je dolžan ta merila toliko bolj objektivizirati in izključiti vsakršno možnost subjektivnega oz. arbitrarnega ocenjevanja.
Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da naročnik obeh meril, ki jima je pripisal največji pomen oz. utež ("celovitost in funkcionalnost ponujene storitve" ter "usklajenost predloga oblikovalske rešitve v skladu z vsebinskimi in tehničnimi zahtevami"), ni opisal in ovrednotil na jasen, transparenten in objektiven način, ki bi izključeval možnost subjektivnega ocenjevanja ponudb, je v skladu s tretjo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.
Vlagatelj je v zahtevku za revizijo skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo, in sicer 100.000,00 SIT za takso, 200 odvetniških točk z 20% DDV za konferenco s stranko in 2000 odvetniških točk z 20% DDV za sestavo zahtevka za revizijo. V obvestilu o nadaljevanju postopka pa vlagatelj zahteva še povrnitev 50 odvetniških točk za sestavo obvestila o nadaljevanju postopka, 5% materialnih stroškov in 20% DDV na odvetniške storitve. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija v skladu s petim odstavkom 22. člena ZRPJN in Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 67/03) sklenila, da se vlagatelju priznajo potrebni stroški, nastali z revizijo. Za zahtevek za revizijo je Državna revizijska komisija vlagatelju priznala stroške za takso v višini 100.000,00 SIT in potrebne stroške za sestavo zahtevka za revizijo v višini 2000 odvetniških točk z 20% DDV (264.000,00 SIT). Za obvestilo o nadaljevanju postopka pa je Državna revizijska komisija vlagatelju priznala potrebne stroške za sestavo obvestila o nadaljevanju postopka v višini 50 odvetniških točk z 20% DDV (6.600,00 SIT) ter materialne stroške v višini 2% od te postavke (132,00 SIT). Skupaj mora torej naročnik vlagatelju povrniti 370.732,00 SIT. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).
V Ljubljani, dne 17.2.2004
mag. Marija Bukovec Marovt, univ.dipl.prav.
predsednica Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Urad Vlade RS za informiranje, Tržaška 21, Ljubljana
- odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana
- Urad za javna naročila, Tržaška 19a, Ljubljana