018-017/04 Ministrstvo za gospodarstvo

Številka: 018-17/04-21-263

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 in 110/02; v nadaljevanju: ZRPJN) po predsednici mag. Mariji Bukovec Marovt, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za vzdrževanje in nadaljnji razvoj spletnih strani Ministrstva za gospodarstvo za obdobje 12 mesecev ter na podlagi zahtevka za revizijo postopka oddaje javnega naročila, ki ga je vložilo podjetje NORMACOM d.o.o., Stegne 7, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija MINISTRSTVO ZA GOSPODARSTVO, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 06.02.2004

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi postopek oddaje javnega naročila male vrednosti za vzdrževanje in nadaljnji razvoj spletnih strani Ministrstva za gospodarstvo za obdobje 12 mesecev.

Obrazložitev

Naročnik je dne 17.10.2003 sprejel sklep, št. 42-P/2003, o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za vzdrževanje in nadaljnji razvoj spletnih strani Ministrstva za gospodarstvo za obdobje 12 mesecev, na podlagi katerega je bilo dne 14.11.2003 petim ponudnikom poslano povabilo k oddaji ponudbe. Iz zapisnika o pregledu in ocenjevanju ponudb, št. 012-162/2003, z dne 08.12.2003, je razvidno, da vse ponudbe vsebujejo vse zahtevane elemente. Naročnik je dne 16.12.2003 z obvestilom o oddaji javnega naročila, št. 012-162/2003, ponudnike obvestil, da je kot najugodnejšega izbral ponudnika FUTURA PR d.o.o., Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je dne 24.12.2003 vložil zahtevek za revizijo v katerem zatrjuje, da je naročnik napačno ocenjeval ponudbe, saj naj bi sam predložil ugodnejšo ponudbo kot pa izbrani ponudnik. Vlagatelj navaja, da se ne strinja z ocenitvijo svoje ponudbe in meni, da je v ponudbi v celoti zadostil vsem zahtevam razpisne dokumentacije in ponudil celo več kot je bilo zahtevano (merili "kvaliteta in celovitost ponujene storitve" in "zadostitev tehničnim kriterijem naročnika"). Vlagatelj nadaljuje, da ni jasno, kako je lahko ponudba izbranega ponudnika prejela pri merilu "cena ponudbe" maksimalno število točk, saj je bila vlagateljeva ponudbena cena nižja od ponudbene cene izbranega ponudnika, v samem obvestilu o oddaji javnega naročila pa ni bilo definiranega in utemeljenega izračuna dodelitve točk. Vlagatelj nadaljuje, da je predložil reference z relevantnega področja, ki so na najvišjem nivoju v Sloveniji in tudi druge ugodnosti oziroma storitve (merili "reference" in "druge ugodnosti/dodatne storitve"). Vlagatelj meni, da je zadostil vsem naročnikovim merilom, ki pa, kot se je izkazalo, niso v skladu z Zakonom o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1). Naročnik bi moral izbrati najugodnejšega ponudnika, kar pa v konkretnem primeru ni storil, saj je bila vlagateljeva ponudba ugodnejša od ponudbe izbranega ponudnika.
Vlagatelj na koncu še dodaja, da že v samem povabilu k oddaji ponudbe niso bila jasno definirana merila za izbor najugodnejše ponudbe in delitve točk, nadalje ni bilo jasno definirano do kdaj je potrebno oddati ponudbo in na povabilu ni bilo niti žiga naročnika.

Naročnik je s sklepom, št. 012-162/2003-11, z dne 08.01.2004, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik v obrazložitvi navaja, da ZJN-1 ne določa, da bi bilo treba v obvestilu o oddaji javnega naročila definirati in utemeljiti izračun točk, kot to navaja vlagatelj. Glede meril naročnik pojasnjuje, da so bila v povabilu k oddaji ponudbe natančno opredeljena. Tako je bilo merilo "kakovost in celovitost ponujene storitve" ocenjeno na največ 35 točk (35, 28, 21, 14, 7), ki jih je prejel izbrani ponudnik. Ta odločitev temelji na še posebej poudarjenih elementih vsebinske opredelitve projekta, ki so natančni, jasni in razumljivi ter vsebinsko in terminsko opredeljeni, skupaj z drugimi ugodnostmi in dodatnimi storitvami. Pri drugem merilu "zadostitev tehničnim kriterijem naročnika" je naročnik vsem ponudnikom podelil enako število točk (12 točk od maksimalnega števila 20 točk), ker so vsi ponudniki v enakem obsegu zadostili tehničnim kriterijem naročnika. Naročnik glede ocenjevanja ponudb pri merilu "cena ponudbe" navaja, da je bilo pri tem merilu predvidenih največ 25 točk (25, 20, 15, 10, 5) ter da je pri ocenjevanju ponudb po tem merilu upošteval fiksno ceno in število zagotovljenih ur za to ceno. Naročnik nadaljuje, da je bilo zaradi dejstva, ker ponudniki opredeljujejo svoje cene glede na število ur na različne načine, primerjavo pri tem merilu sicer težje opraviti. Naročnik dodaja, da je zato najprej med seboj primerjal ponudbe (vlagatelj, Parsek d.o.o., Ljubljana, Hiša Grafike d.o.o., Ljubljana), pri katerih je primerjavo možno opraviti in ugotovil, da je med temi tremi ponudbami najnižjo povprečno urno postavko ponudil ponudnik Parsek d.o.o., Ljubljana, ki za 16 razvojnih in 55 vzdrževalnih ur mesečno navaja urno postavko 5.100,00 SIT (z vključenim davkom na dodano vrednost). Glede na dejstvo, da je izbrani ponudnik ponudil 26 razvojnih ur in neomejeno število vzdrževalnih ur, v mesečni pavšalni ceni (528.000,00 SIT) pa poleg tega ponuja še razvoj in izvedbo dodatnih storitev, je naročnik ocenil, da je ta ponudba cenovno najugodnejša. Pri tem je naročnik upošteval, da se v letu 2004 v vsebini spletnih strani obetajo številne novosti in spremembe (vstop v Evropsko unijo, predvidene aktivnosti na področju ESRR, izdelava kataloga informacij javnega značaja, področje upravnih storitev s standardiziranimi obrazci â??) in da bo razvoj in vzdrževanje spletnih strani zahtevalo veliko dela in časa. Naročnik še dodaja, da vlagateljeva ponudba za ceno 1.440,000,00 SIT na leto zagotavlja le 20 delovnih ur na mesec. Vsa dodatna dela pa so dražja kot pri drugih ponudnikih. Iz prakse preteklega leta, še posebej pa glede na načrte v letu 2004 pa je jasno, da je 20 ur občutno premalo za opravljanje vzdrževanja in razvoja naročnikovih spletnih strani. Zaradi navedenega je vlagateljeva ponudba pri tem merilu prejela 10 točk. Glede ocenjevanja ponudba pri merilu "reference" naročnik navaja, da je bilo merilo ocenjeno z največ 10 točkami (10, 8, 6, 4, 2) ter da je pri ocenjevanju bilo ocenjeno tako število referenc kot tudi relevantnost referenc (sorodnost dejavnosti, velikost prestavljenih družb, â??). Vlagatelj je tako pri tem merilu prejel le štiri točke, saj so trije ponudniki navedli več relevantnih referenc. Pri merilu "druge ugodnosti/dodatne storitve" je bilo možnih največ 10 točk (10, 8, 6, 4, 2). Pri tem je naročnik ocenil, da dodatne storitve, ki se v celoti nanašajo na predmet javnega naročila ponuja le izbrani ponudnik, ki je zato prejel 10 točk. Prav tako je izbrani ponudnik opravljanje teh storitev zajel že v ponudbeni ceni. Dodatne ugodnosti oziroma storitve, ki jih ponujajo drugi ponudniki, se ne nanašajo v celoti na predmet javnega naročila, zato se je naročnik odločil, da prejmejo povprečno število preostalih točk (5 točk).
Glede samega povabila k oddaji ponudbe, naročnik navaja, da je bilo jasno navedeno, da je bilo ponudbe potrebno oddati do dne 01.12.2003. Da je bil datum vpisan ročno, tega dejstva ne spremeni, saj je bil napisan vidno in čitljivo. Prav tako dejstvo, da na povabilu ni bilo žiga naročnika ne vpliva na veljavnost povabila, saj je imelo grb, vse potrebne sestavine ter podpis odgovorne osebe za oddajo predmetnega javnega naročila. Naročnik poudarja, da ne gre za kršitve postopka in da tako oblikovano povabilo ni vplivalo na pravilen potek postopka. Naročnik še dodaja, da vlagatelj kršitve, ki se nanašajo na povabilo k oddaji ponudb določbe glede na določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN uveljavlja prepozno, saj bi moral zahtevek za revizijo vložiti že pred prejemom obvestila o oddaji javnega naročila. Naročnik zaključuje, da merila za izbor najugodnejšega ponudnika dopuščajo nepristransko odločanje in dodaja, da je svoje delo opravil korektno in profesionalno. Zaradi navedenih razlogov, je naročnik zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo in ga skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN pozval, da mu v treh dneh sporoči ali nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 14.01.2004, naročnika v skladu z 17. členom ZRPJN obvestil, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj v dopisu dodatno navaja, da je že iz naročnikove obrazložitve ocenjevanja v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, št. 012-162/2003-11, z dne 13.01.2004, razvidno, da merila niso bila ustrezno definirana in zato niso omogočala medsebojne primerjave ponudb. Tako določena merila so naročniku omogočala ocenjevanje ponudb po njegovih željah in izbiro katerekoli ponudbe in ne najugodnejše.

Naročnik je z dopisom, št. 012-162/2002, z dne 19.01.2004, na podlagi drugega odstavka 17. člena ZRPJN Državni revizijski komisiji odstopil v odločanje vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z relevantno dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN, interes za dodelitev predmetnega javnega naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega in tretjega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določata: "(2) Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija odloča, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo, tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. (3) V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi".

Glede zatrjevanih kršitev ZJN-1 pri oddaji predmetnega javnega naročila Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je naročnik le-to oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri naročilih male vrednosti zakon odstopa od splošnih načel - predvsem javnosti in s tem povezanega zagotavljanja konkurence med ponudniki. Odstopanje je utemeljeno z ekonomskimi razlogi, saj bi pri nakupih blaga, storitev in gradenj manjše vrednosti skupni stroški izvedbe postopka oddaje javnega naročila lahko dosegli ali celo presegli vrednost samega nakupa. Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le v toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik, upoštevajoč določbe ZJN-1, sprejeti notranji predpis o oddaji tovrstnih naročil (125. člen) in mu nalaga dolžnost, da vodi evidence o sklenjenih pogodbah (126. člen).

V obravnavanem primeru se je postopek oddaje javnega naročila male vrednosti izvedel na podlagi naročnikovega Navodila za oddajo javnih naročil male vrednosti (v nadaljevanju: navodilo), ki v 3. členu določa: "Ravnanje odgovornega delavca za izvedbo naročila mora temeljiti na:
â"˘ načelu gospodarnosti in učinkovite porabe javnih sredstev,
â"˘ načelu transparentnosti porabe javnih sredstev,
â"˘ načelu enakopravnosti ponudnikov."

V 14. členu navodil pa je nadalje določeno: "Blago in storitve v vrednosti od 5.000.000,00 SIT do 8.000.000,00 SIT oziroma do zneska, določenega v veljavnem Zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije, se naroča na podlagi naslednjih dokumentov:
â"˘ Sklep o začetku postopka, v skladu s prvim odstavkom 21. člena ZJN-1 (Priloga 2);
â"˘ Povabilo k oddaji ponudbe, kjer morajo biti navedena merila za izbiro najugodnejše ponudbe;
â"˘ Razpisna dokumentacija, v skladu z 8. členom teh navodil (Priloga 4) - ni obvezna;
â"˘ Poročilo o oddaji naročila, v skladu s prvim odstavkom 78. člena ZJN-1 (Priloga 6);
â"˘ Pogodba."

Naročnik je tako v povabilu k oddaji ponudb, št. 012-162/2003, z dne 14.11.2003, opredelil merila za izbiro najugodnejše ponudbe na naslednji način: "Merila za izbiro najugodnejše ponudbe so:
1. kakovost in celovitost ponujene storitve max. št. 35 točk
2. zadostitev tehničnim kriterijem naročnika max. št. 20 točk
3. cena ponudbe max. št. 25 točk
4. reference max. št. 10 točk
5. druge ugodnosti/dodatne storitve max. št. 10 točk

Skupaj max. št. 100 točk

Delitev točk med posameznimi ponudbami:
- merilo 1: 35, 28, 21, 14, 7
- merilo 2: 20, 16, 12, 8, 4
- merilo 3: 25, 20, 15, 10, 5
- merilo 4: 10, 8, 6, 4, 2
- merilo 5: 10, 8, 6, 4, 2."

Glede zatrjevanih kršitev, ki se nanašajo na ocenjevanje ponudb in na sama merila za ocenjevanje ponudb, Državna revizijska komisija navaja, da peti odstavek 12. člena ZRPJN uveljavlja načelo hitrosti, ki je eno izmed temeljnih načel javnega naročanja, katerega namen je čim hitrejša rešitev spora, ki izhaja iz postopka oddaje javnega naročila (tretji odstavek 3. člena ZRPJN). Določba od vlagatelja zahtevka za revizijo zahteva posebno skrbnost pri spremljanju morebitnih kršitev naročnika. S tem je omejena možnost taktiziranja zainteresiranih ponudnikov za dodelitev naročila, ki bi čakali na morebitno ugodnost odločitve naročnika in šele kasneje izrazili nestrinjanje s prejšnjim ravnanjem naročnika. Hkrati takšna določba zavezuje ponudnika (in druge osebe), da pozorno spremlja morebitne kršitve naročnika in jih pri možnosti vlaganja zahtevkov za revizijo s tem v veliki meri omejuje. Kljub temu pa se na določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN ni mogoče sklicevati v primeru, ko iz vrednotenja ponudb ni mogoče presoditi objektivnosti le-tega, zato je Državna revizijska komisija v nadaljevanju preverila objektivnost ocenjevanja ponudb.

Glede ocenjevanja ponudb pri merilu "cena ponudbe", Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je v naročnikovem poročilu o oddaji javnega naročila (v nadaljevanju: poročilo), ki je bilo izdano dne 16.12.2003 navedeno: "Komisija je pri ponujenih cenah upoštevala kompleksnost in vsebino ponujenih storitev, ki jih ponudnik ponuja za določeno ceno. Ugotovila je, da je pri merilu najugodnejša ponudba ponudnika Futura PR, d.o.o., ki nudi razvoj in mesečno vzdrževanje spletnega mesta z vsemi dodatnimi ugodnostmi (26 ur mesečno za razvojna dela in neomejeno število ur za vzdrževalna in vsa druga dela) za 528.000,00 SIT (z DDV). Njegova ponudba dobi maksimalno število točk - 25.
Druge ponudbe so manj ugodne, glede na vsebino ponujenih del za določeno ceno, in so dosegle sledeče število točk:
Ponudba ponudnika Parsek, d.o.o., ki nudi razvojna in vzdrževalna dela (16 ur za razvojna in 55 ur za vzdrževalna dela mesečno) za 364.560,00 SIT (z DDV), dobi 20 točk.
Ponudba ponudnika Hiša grafike, d.o.o., ki nudi razvojna in vzdrževalna dela (45 ur mesečno) za 575.431,92 SIT (z DDV), dobi 15 točk.
Ponudba ponudnika Normacom, d.o.o., ki nudi razvojna in vzdrževalna dela (20 ur mesečno) za 120.000,00 SIT (z DDV), dobi 10 točk.
Najnižje možno število točk - 5 dobi ponudba ponudnika RenderSpace - Pristop Interactive, d.o.o., ki sicer ponuja storitve v okviru treh različnih paketov po mesečni porabi ur (paket A - mesečna poraba ur v vrednosti do 120.000,00 SIT z DDV, paket B - mesečna poraba ur v vrednosti od 120.000,00 SIT do 300.000,00 SIT z DDV ter paket C - mesečna poraba ur v vrednosti od 300.000,00 SIT do 600.000,00 SIT z DDV), zaradi nejasnosti in neopredeljenosti vsebinskega dela projekta (merilo 1) iz ponudbe ni možno razbrati, kaj pravzaprav ponudnik ponuja za te cene.".

Glede na zgornji opis merila "ponudbena cena" Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil načina uporabe tega merila tako, da bi bila izločena možnost subjektivnega ocenjevanja ponudb. Namreč, v povabilu k oddaji ponudb je bilo zgolj opredeljeno, da storitev, ki je predmet tega naročila sestavljajo razvojna in vzdrževalna dela, ni pa bilo (vsaj okvirno) opredeljeno število ur, ki jih bo v določenem časovnem obdobju (mesečno, letno) potrebno opraviti v okviru razvojnih in vzdrževalnih del. Navedeno pa je imelo za posledico, da je naročnik prejel cenovno neprimerljive ponudbe. Namreč, ker v povabilu k oddaji ponudbe ni bil definiran obseg javnega naročila (predvideno število ur za razvojna in vzdrževalna dela), so ponudniki različno ocenili naročnikove potrebe oziroma potrebno število ur za razvoj in vzdrževanje spletnih strani in glede na to oceno tudi na različne načine opredelili ponudbeno ceno (mesečni pavšal za različno število razvojnih in/ali vzdrževalnih ur), zato cene ponudb pri merilu "ponudbena cena" ni mogoče preveriti na objektivno preverljiv način. Navedenemu pritrjuje tudi sam naročnik v sklepu o zavrnitvi vlagateljevega zahtevka za revizijo, št. 012-162/2003-11, z dne 08.01.2004, ko navaja: "Ker ponudniki opredeljujejo svoje cene glede na število ur na različne načine, je bilo primerjave sicer težje opraviti. Zato je komisija med seboj najprej primerjala ponudbe, pri katerih je primerjave možno opraviti â??". Naročnik je tako najprej med seboj primerjal ponudbe tistih ponudnikov, ki so ponudbeno ceno strukturirali na medsebojno primerljiv način in pri tem ugotovil, da je (izmed teh ponudnikov) najnižjo ponudbeno ceno predložil ponudnik Parsek d.o.o., Ljubljana, ki je za 71 ur mesečno (16 ur za razvoj in 55 ur za vzdrževanje) navedel ponudbeno ceno v višini 364.000,00 SIT. V nadaljevanju pa je naročnik to ponudbo primerjal s ponudbo izbranega ponudnika, ki je za razpisane storitve opredelil mesečni znesek v višini 528.000,00 SIT (26 ur za razvoj in neomejeno število ur za vzdrževanje ter tudi nekatere dodatne storitve in ugodnosti) in ugotovil, da je slednja ugodnejša iz razloga, ker v letu 2004 načrtuje veliko sprememb in novosti na spletnih straneh. Državna revizijska komisija pa ob tem ugotavlja, da iz navedenih dejstev izhaja, da ponudba izbranega ponudnika ni nujno cenovno najugodnejša. Namreč, v primeru, če bi bila dejanska potreba po vzdrževalnih in razvojnih delih na spletnih straneh naročnika v posameznem mesecu nižja ali enaka 71 ur, bi izbrani ponudnik to storitev opravil za znesek 528.000,00 SIT medtem, ko bi ponudnik Parsek d.o.o., Ljubljana, to storitev opravil za znesek 364.000,00 SIT. Iz predloženih ponudb nadalje tudi izhaja, da pa bi v primeru, če bi bila dejanska potreba po vzdrževalnih in razvojnih delih na spletnih straneh naročnika v posameznem mesecu nižja ali enaka 20 ur, bila cenovno najugodnejša vlagateljeva ponudba, saj bi ta vzdrževalna in razvojna dela opravil za znesek 120.000,00 SIT. Naročnik je torej s svojim ravnanjem dopustil možnost subjektivnega ocenjevanja, zato Državna revizijska komisija ni mogla preveriti objektivnosti vrednotenja ponudb, oziroma ni mogla presoditi, ali je ocena vlagateljeve ponudbe (10 točk) ter ponudbe izbranega ponudnika (25 točk) po navedenem merilu pravilna. Državna revizijska komisija poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, da pa morajo biti merila tako določena, opisana in ovrednotena, da zagotavljajo objektivno vrednotenje ponudb ter s tem tudi presojo pravilne izbire najugodnejšega ponudnika. Navedenemu pa bi v konkretnem primeru lahko bilo zadoščeno na primer na način, da bi naročnik v povabilu k oddaji ponudb določil okvirno število razvojnih in vzdrževalnih ur za izvedbo javnega naročila (na podlagi izkušenj iz prejšnjih let in obsega načrtovanih aktivnosti v letu 2004), hkrati pa bi navedel, da morajo ponudniki navesti tudi ceno za eno uro vzdrževanja in ceno za eno uro razvoja ter bi nato v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb med seboj primerjal te cene. Primerljivost namreč pomeni, da morajo biti dokumenti v postopku oddaje javnega naročila izdelani tako, da lahko ponudniki kot tudi sam naročnik nedvomno vedo za pomen posameznih podatkov, da podatki temeljijo na enakih merilih, zaradi česar je mogoča primerjava med istovrstnimi dokumenti različnih ponudnikov.

Glede ocenjevanja ponudb pri merilu "kakovost in celovitost ponujene storitve" Državna revizijska komisija ugotavlja, da je v naročnikovem poročilu navedeno: "Komisija se strinja, da je najbolj kakovostno in celovito storitev ponudil ponudnik Futura PR, d.o.o., zato njegova ponudba dobi najvišje možno število točk - 35. Ta odločitev temelji na še posebej poudarjenih elementih vsebinske opredelitve projekta (poglavje v ponudbi III/1, 2, 4). Iz ponudbe ponudnika RenderSpace - Pristop Interactive d.o.o., pa vsebinski del projekta ni natančno opredeljen oziroma je nejasen, zato ponudba prejme najnižje možno število točk - 7. Druge tri ponudbe so po vsebini ponujene storitve vse srednje kvalitete, zato vsaka od njih prejme po 21 točk.". Glede na že naveden opis merila "kakovost in celovitost ponujene storitve" in pa naročnikove navedbe v poročilu Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil načina uporabe tega merila tako, da bi bila izločena možnost subjektivnega ocenjevanja ponudb. Namreč, iz naročnikove dokumentacije je zgolj razvidno, da bo predmet ocenjevanja kakovost in celovitost ponujene storitve ter da bodo točke dodeljene v razponu od 7 do 35 točk ni pa razviden opis pojmov kakovost in celovitost na način, da bi bilo nedvoumno jasno, kateri elementi ponudbe vplivajo na višjo ali nižjo kakovost in celovitost ponujene storitve oziroma kaj mora posamezen ponudnik ponuditi, da bo njegova ponudba ocenjena z določenim številom točk. Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz naročnikovega ocenjevanja ni razvidno, kako je le-ta vrednotil višjo/nižjo kakovost in celovitost ponujene storitve oziroma ni mogoča presoja ali je ocena vlagateljeve ponudbe (21 točk) ter ponudbe izbranega ponudnika (35 točke) po navedenem merilu pravilna, zato ni mogoče zaključiti, da je bilo ocenjevanje ponudb pri tem merilu opravljeno objektivno.

Državna revizijska komisija nadalje glede ocenjevanja ponudb pri merilu "zadostitev tehničnim kriterijem naročnika" ugotavlja, da je naročnik v poročilu navedel: "Komisija je ugotovila, da vse ponudbe zadostujejo tehničnim kriterijem naročnika, zato je vsaki od ponudb dodelila po 12 točk.". Glede na že naveden opis merila "zadostitev tehničnim kriterijem naročnika" in pa naročnikove navedbe v poročilu Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil načina uporabe tega merila tako, da bi bila izločena možnost subjektivnega ocenjevanja ponudb. Namreč, iz naročnikove dokumentacije so sicer razvidni zahtevani tehnični kriteriji, ki jih morajo izpolnjevati ponudbe, ni pa opredeljeno, kako bo naročnik rangiral ponudbe pri spornem merilu oziroma kaj mora posamezen ponudnik ponuditi, da bo njegova ponudba ocenjena z določenim številom točk. Naročnik je sicer dodelil vsem ponudbam enako število točk, ker je ocenil, da vse ponudbe izpolnjujejo postavljeno zahtevo glede tehničnih kriterijev naročnika, vendar je bilo iz opredelitve merila razpon od 4 točk do 20 točk) mogoče sklepati, da bo naročnik pri ocenjevanju ponudb le-te tudi rangiral. Način takšnega rangiranja pa ni določen v naročnikovi dokumentaciji. Tako na primer ni jasno s koliko točkami bi naročnik ocenil ponudbo, ki ne bi izpolnjevala vseh naročnikovih tehničnih kriterijev.

Glede ocenjevanja ponudb pri merilu "reference" Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da je v naročnikovem poročilu navedeno: "Komisija je ugotovila, da ima ponudnik Futura PR, d.o.o., najboljše reference s področja predmeta javnega naročila, zato dobi maksimalno število točk - 10. Ponudba ponudnika RenderSpace - Pristop Interactive, d.o.o., dobi 8 točk, ponudba ponudnika Parsek, d.o.o., dobi 6 točk, ponudba ponudnika Normacom, d.o.o., dobi 4 točke, najmanj točk, in sicer 2 točki, pa je komisija dodelila ponudbi ponudnika Hiša grafike, d.o.o.". Glede na že naveden opis merila "reference" in pa naročnikove navedbe v poročilu Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil načina uporabe tega merila tako, da bi bila izločena možnost subjektivnega ocenjevanja ponudb. Namreč, iz naročnikove dokumentacije je zgolj razvidno, da bodo predmet ocenjevanja reference ter da bodo točke dodeljene v razponu od 2 do 10 točk ni pa razvidno na kakšen način različne reference (vrsta, število, vrednost) vplivajo na dodelitev različnega števila točk pri tem merilu oziroma katere in koliko referenc mora posamezen ponudnik ponuditi, da bo njegova ponudba ocenjena z določenim številom točk. Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz naročnikovega ocenjevanja ni razvidno, kako je le-ta vrednotil reference ponudnikov oziroma ni mogoča presoja ali je ocena vlagateljeve ponudbe (4 točke) ter ponudbe izbranega ponudnika (10 točk) po navedenem merilu pravilna, zato ni mogoče zaključiti, da je bilo ocenjevanje ponudb pri tem merilu opravljeno objektivno.

Državna revizijska komisija nadalje glede ocenjevanja ponudb pri merilu "druge ugodnosti/dodatne storitve" ugotavlja, da je v naročnikovem poročilu navedeno: "Komisija je ugotovila, da je edina ponudba, ki vsebuje dodatne ugodnosti in storitve, ki se nanašajo na predmet javnega naročila (so tudi vštete v ponudbeno ceno), ponudba ponudnika Futura PR, d.o.o., zato njegova ponudba dobi maksimalno možno število točk - 10. Drugi ponudniki ne navajajo dodatnih ugodnosti in storitev, ki bi se v celoti nanašale na predmet javnega naročila, zato vsaka od njih dobi po 5 točk.". Glede na že naveden opis merila "druge ugodnosti/dodatne storitve" in pa naročnikove navedbe v poročilu Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni določil načina uporabe tega merila tako, da bi bila izločena možnost subjektivnega ocenjevanja ponudb. Namreč, iz naročnikove dokumentacije je zgolj razvidno, da bodo predmet ocenjevanja dodatne ugodnosti in storitve ter da bodo točke dodeljene v razponu od 2 do 10 točk, ni pa razvidno, na kakšen način različne dodatne ugodnosti in storitve (vrsta, število, vrednost) vplivajo na dodelitev različnega števila točk pri tem merilu oziroma katere in koliko dodanih ugodnosti in storitev mora posamezen ponudnik ponuditi, da bo njegova ponudba ocenjena z določenim številom točk. Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz naročnikovega ocenjevanja ni razvidno, kako je le-ta vrednotil dodatne ugodnosti in storitve ponudnikov (kdaj se te v celoti nanašajo na predmet javnega naročila) oziroma ni mogoča presoja ali je ocena vlagateljeve ponudbe (4 točk) ter ponudbe izbranega ponudnika (10 točk) po navedenem merilu pravilna, zato ni mogoče zaključiti, da je bilo ocenjevanje ponudb pri tem merilu opravljeno objektivno.

Državna revizijska komisija ponovno poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, da pa morajo biti merila tako določena, opisana in ovrednotena, da zagotavljajo primerljivost in objektivno vrednotenje ponudb ter s tem tudi presojo pravilne izbire najugodnejšega ponudnika. Primerljivost namreč pomeni, da morajo biti dokumenti v postopku oddaje javnega naročila izdelani tako, da lahko ponudniki kot tudi sam naročnik nedvomno vedo za pomen posameznih podatkov, da podatki temeljijo na enakih merilih, zaradi česar je mogoča primerjava med istovrstnimi dokumenti različnih ponudnikov.

S svojim ravnanjem je naročnik kršil tudi načelo transparentnosti, ki je opredeljeno v 6. členu ZJN-1 in je eno najpomebnejših temeljnih načel javnega naročanja, preko katerega se zagotavlja uresničevanje drugih načel javnega naročanja. Spoštovanje tega načela je še zlasti pomembno pri določanju meril, ki morajo biti zainteresiranim ponudnikom poznana vnaprej, hkrati morajo imeti ponudniki možnost, da preverijo vsako fazo oddaje javnega naročila ter pravilnost vodenja postopka oddaje javnega naročila, še zlasti postopek vrednotenja ponudb in izbire najugodnejše ponudbe.

Glede vlagateljevih navedb, ki se nanašajo na povabilo k oddaji ponudb, št. 012-162/2003, z dne 14.11.2003, pa Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku, da so le-te v smislu določil ZRPJN prepozne. Prvi odstavek 12. člena ZRPJN namreč določa, da se zahtevek za revizijo lahko vloži v vseh stopnjah postopka oddaje javnega naročila, zoper vsako ravnanje naročnika. Peti odstavek 12. člena ZRPJN pa določa, da po odločitvi o dodelitvi naročila ponudnik ne more vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred to odločitvijo naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila. Vlagatelj bi torej moral očitano kršitev uveljavljati najkasneje do dneva odločitve naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika. Zaradi tega Državna revizijska komisija zahtevka za revizijo v tem delu ni vsebinsko obravnavala.

Ker je Državna revizijska komisija pri presoji utemeljenosti vlagateljevega zahtevka za revizijo ugotovila, da je naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila ravnal v nasprotju z določili ZJN-1 in ker ugotovljenih nepravilnosti, ni mogoče odpraviti drugače kot z razveljavitvijo razpisa v celoti, je Državna revizijska komisija na podlagi tretje alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot je razvidno iz izreka tega sklepa.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 06.02.2004


Mag. Marija Bukovec Marovt, univ. dipl. prav.
predsednica Državne revizijske komisije



Vročiti:

- MINISTRSTVO ZA GOSPODARSTVO, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana
- NORMACOM d.o.o., Stegne 7, 1000 Ljubljana
- FUTURA PR d.o.o., Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana
- URAD ZA JAVNA NAROČILA, Tržaška 19a, Ljubljana