IZJAVA ZA JAVNOST

datum: 23.07.2013

kategorija: Obvestila

Ljubljana, 23.7.2013


Izjava predsednika in članic Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil v zvezi z očitki o nezakonitem delovanju tega organa

V zadnjem obdobju je bilo v medijih objavljenih več prispevkov, v katerih so stranke, udeležene v posamičnih sporih, ki so se vodili pred Državno revizijsko komisijo za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: DKOM), in drugi subjekti izrazili svoje nezadovoljstvo z odločitvami in delovanjem tega organa. Iz več prispevkov je bilo ob tem mogoče jasno razbrati namigovanja o koruptivnosti tega organa.

Predsednik in člani DKOM se s predmetno izjavo odzivamo na podane očitke. Ob tem predstavljamo položaj, pristojnosti in način delovanja DKOM, izpostavljamo problematiko črpanja evropskih sredstev, podajamo relevantne statistične podatke o odločitvah tega organa ter opozarjamo na vse pogostejše strokovno neargumentirane poskuse razgradnje avtoritete DKOM, kot neodvisnega državnega  organa, ki odloča v sporih o zakonitosti oddaje javnih naročil.


1. Položaj, pristojnosti in način delovanja DKOM

DKOM je specializiran državni organ, ki je tako po svojem položaju (samostojnost, neodvisnost), kot tudi po funkciji (reševanje sporov med strankami), primerljiv s sodnimi organi (tribunal v smislu 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije).

DKOM je pristojna za razsojanje v posameznih sporih med naročniki in ponudniki iz postopkov oddaje javnih naročil, in sicer v vseh fazah oddaje javnega naročila do sklenitve pogodbe z izbranim ponudnikom ? to je od priprave vrste razpisnih dokumentov (npr. objave, povabila k oddaji ponudb, razpisne dokumentacije ipd.) pa vse do izbire najugodnejše ponudbe (npr. sprejem ponudb, evalvacija ponudbene vsebine, sprejem odločitve o oddaji javnega naročila). V trenutku pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila se pristojnost DKOM neha in preide na sodišča redne pristojnosti (o sporih med naročniki in izbranimi ponudniki, ki izvirajo iz izvajanja pogodbe o izvedbi javnega naročila, odločajo pravdni oddelki rednih sodišč).

Enako kot sodišče, tudi DKOM postopka pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil ne more začeti na lastno pobudo (ex officio), ampak sme pričeti s postopkom ugotavljanja dejanskega stanja in sprejema odločitve o sporu izključno na pobudo legitimiranih strank (praviloma ponudnikov), pri čemer so stranke tiste, ki določijo vsebino spora. DKOM torej odloča le v mejah navedb iz zahtevka za revizijo in le o tistih domnevnih kršitvah predpisov o javnem naročanju, ki jih v svoji vlogi zatrjujejo in dokazujejo stranke. Četudi ima DKOM v svojem nazivu torej navedeno ?revizijska komisija?, ta organ nima pristojnosti izvajanja celostnih revizij postopkov oddaje javnih naročil ali porabe javnih sredstev (npr. revizije smotrnosti, zakonitosti, kot jih izvaja Računsko sodišče Republike Slovenije), temveč dejansko odloča o le utemeljenosti ?tožbe? (revizijskega zahtevka).

DKOM odločitve o vloženih revizijskih zahtevkih sprejema v senatu treh članov (izjema so naročila male vrednosti). Senat je, tako kot pri sodiščih, imenovan po načelu naravnega sodnika ? zadeve se predsedniku in članom DKOM dodeljujejo po vrstnem redu prispetja (naključno). Vsi člani senata imajo pri odločanju o zadevi enake pristojnosti ? glas predsednika DKOM je, kadar je ta imenovan v senat, enakovreden glasovom ostalih dveh članov senata.

Odločitev, ki jo DKOM o sporu med strankama izda v revizijskem postopku, je pravnomočna in zoper njo niso mogoča nadaljnja pravna sredstva. S takšno zakonodajno ureditvijo je zagotovljeno učinkovito pravno varstvo v postopkih javnega naročanja v zelo kratkih rokih. DKOM svoje odločitve o vloženih revizijskih zahtevkih namreč sprejema v roku največ 30 delovnih dni od prejema popolne dokumentacije o zadevi, to pa je v bistveno krajšem roku kot v številnih drugih (drugačnih) sistemih pravnega varstva v Evropski uniji.

Sledeč analizi Ministrstva za finance, predstavljeni v obrazložitvi predloga ZPVPJN-A (EVA 2013-1611-0021), postopki v tovrstnih sporih v Nemčiji na prvi stopnji trajajo do sedem tednov, temu lahko sledi še postopek pred sodiščem, na Madžarskem na prvi stopnji 15 do 90 dni,  temu lahko sledi še postopek pred sodiščem, na Češkem na prvi stopnji v povprečju 98 dni, na drugi stopnji (pred sodiščem) pa v povprečju še 94 dni, v Latviji na prvi stopnji do en mesec, na drugi stopnji pa do štiri leta, v Litvi na prvi stopnji v povprečju 120 dni, na drugi stopnji pa v povprečju še 73 dni, v Romuniji na prvi stopnji do 20 dni, na drugi stopnji pa več mesecev itd.

Zapisanemu gre dodati, da lahko v Republiki Sloveniji vsak subjekt, ki meni, da je bil oškodovan zaradi nezakonitega ravnanja v postopku oddaje javnega naročila, vloži tožbo za povrnitev škode.

Ustavno sodišče je o skladnosti predstavljene ureditve že odločalo v letu 2002 (Odločba U-I-169/00-33 z dne 14. 11. 2002) ter sklenilo, da takšna ureditev ni v neskladju z Ustavo Republike Slovenije.


2. Ali je DKOM v okviru revizijskega postopka upravičena preverjati zakonitost naročnikovih zahtev (pogojev), določenih v razpisni dokumentaciji postopka?

Da.

Iz določil prvega odstavka 5. člena ZPVPJN izhaja, da se zahteva za pravno varstvo v postopkih javnega naročanja lahko vloži v vseh stopnjah postopka oddaje javnega naročila zoper vsako ravnanje naročnika (razen če zakon določa drugače).

Zahtevek za revizijo lahko upoštevajoč navedeno določbo vlagatelji vložijo tudi pred potekom roka za oddajo ponudb (tj. še preden so ponudbe oddane). Iz statističnih podatkov DKOM je razvidno, da je bilo v letu 2012 v fazi postopka pred oddajo ponudb vloženih 96 revizijskih zahtevkov (od skupno 516 vloženih revizijskih zahtevkov). DKOM je ob obravnavi navedenih revizijskih zahtevkov postopek delno ali v celoti razveljavila v 32 primerih (tj. ob obravnavi 33 % revizijskih zahtevkov).

V praktično vseh primerih, ko so zahtevki za revizijo vloženi pred potekom roka za oddajo ponudb, vlagatelji v njih zatrjujejo nezakonitost zahtev (pogojev) razpisne dokumentacije, bodisi zaradi njihove nepovezanosti s predmetom javnega naročila, njihove nesorazmernosti, diskriminatornosti ipd. Presoja zakonitosti objave javnega naročila in vsebine razpisne dokumentacije (meril, pogojev, ?) tako nedvomno sodi v pristojnost DKOM. Pri izvedbi te presoje pa DKOM (kot je bilo obrazloženo že uvodoma) odloča v mejah revizijskega zahtevka in o kršitvah v postopku oddaje javnega naročila, ki jih vlagatelj očita.

Tudi v obeh medijsko izpostavljenih revizijskih postopkih (?Elektronsko cestninjenje? in ?Škofjeloška obvoznica?) so bili zahtevki za revizijo vloženi pred potekom roka za oddajo ponudb, vlagatelji pa so v njih zatrjevali nezakonitost zahtev (pogojev) iz razpisne dokumentacije. DKOM je vse omenjene revizijske zahtevke obravnavala v okviru svojih pristojnosti ter skladno z ustaljeno prakso tega organa. (DKOM je o zakonitosti zahtev razpisne dokumentacije odločala npr. tudi v zadevah št. 018-8/2013, št. 018- 49/2013, št. 018-51/2013, št. 018-138/2013, št. 018-160/2013, št. 018-177/2013, št. 018-182/2013, št. 018-188/2013, št. 018-289/2012, št. 018-194/2012, št. 018-163/2012, št. 018-342/2011, št. 018-297/2011, št. 018-245/2011, št. 018-177/2011, št. 018-106/2010, št. 018-91/2010, št. 018-83/2010, št. 018-207/2009, št. 018-70/2009, št. 018-105/2008,  št. 018-284/2007, št. 018-124/2007, št. 018-204/2006, št. 018-100/2006 in številnih drugih; vse odločitve DKOM so v celotnih besedilih dostopne prek spletne strani www.dkom.si).


3. Ali je DKOM v okviru revizijskega postopka, v katerem presoja zakonitost izpodbijanih določb razpisne dokumentacije, upravičena preverjati sposobnost vlagatelja revizijskega zahtevka za izvedbo javnega naročila?

Ne.

Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN) v 14. členu določa, da se aktivna legitimacija (upravičenje za vodenje postopka) prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila in ki ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda. Ob tem ZPVPJN določa tudi, da se v primeru, ko rok za oddajo ponudb še ni potekel (tako pa tudi v primeru, kadar se z revizijskim zahtevkom zatrjuje nezakonitost zahtev razpisne dokumentacije) šteje, da je interes za dodelitev naročila izkazala vsaka oseba, ki lahko opravlja dejavnost, potrebno za izvedbo predmeta javnega naročila.

Upoštevajoč navedeno DKOM ob obravnavanju revizijskega zahtevka, s katerim vlagatelj zatrjuje nezakonitost zahtev (pogojev) razpisne dokumentacije, ni upravičena preverjati, ali je vlagatelj sposoben izvesti javno naročilo. Takšno presojo lahko namreč opravi zgolj naročnik, in sicer šele po tem, ko tak vlagatelj predloži svojo ponudbo v postopku oddaje javnega naročila. Šele v tem trenutku je namreč mogoče zaključiti, ali vlagatelj zahteve (pogoje) razpisne dokumentacije izpolnjuje ali ne, v slednjem primeru pa tudi, ali jih morda izpolnjuje prek nastopa s partnerjem (partnerji) v skupni ponudbi, prek sklicevanja na kapacitete tretjih oseb itd. Nobene od navedenih okoliščin namreč vlagatelju v revizijskem zahtevku, vloženem pred potekom roka za oddaji ponudb (zoper določbe razpisne dokumentacije), ni potrebno vnaprej razkrivati.

V javnosti izraženo stališče, da bi morala DKOM pri obravnavanju revizijskih zahtevkov, vloženih zoper razpisno dokumentacijo, najprej preveriti, ali je vlagatelj sposoben izvesti javno naročilo, je tako brez podlage v veljavnih predpisih in napačno.


4. Odločitve DKOM, vezane na naročnika DRSC

Prek medijev je bila v javnost posredovana ocena Direkcije Republike Slovenije za ceste (DRSC), da naj bi ?do nove jesenske sestave revizijske komisije uspešno pripravili vsaj 70 odstotkov razpisov, nad katerimi so bile pritožbe, zdaj jim revizijska komisija razveljavi približno 65 odstotkov razpisov?.

DKOM uvodoma poudarja, da statistični podatek o tem, v koliko primerih je DKOM zahtevkom ugodila in v koliko primerih ne, ne more biti podatek, ki bi pričal o njenem zakonitem in nepristranskem delovanju. Slediti izraženemu pogledu DRSC na to vprašanje bi pomenilo, da bi odločanje DKOM kot zakonito lahko označili le v primeru, če bi ta organ zavrnil prav vse revizijske zahtevke, vložene zoper ravnanje omenjenega naročnika.

Ne glede na navedeno in zaradi korektne seznanitve javnosti s pravilnimi podatki, DKOM v nadaljevanju podaja statistične podatke o relativnem deležu ugoditve oziroma zavrnitve zahtevkov za revizijo pri oddaji javnih naročil Direkcije RS za ceste. DKOM tako pojasnjuje, da je bil v letu 2011 naročniku DRSC postopek delno ali v celoti razveljavljen pri obravnavi 52 % vloženih revizijskih zahtevkov (oz. drugih vlog), v letu 2012 pa pri obravnavi 44 % vloženih revizijskih zahtevkov (oz. drugih vlog). V obdobju, ki je bilo v prispevku posebej izpostavljeno, tj. obdobje od 27. 9. 2012 (imenovanje novega predsednika DKOM) do dne 17. 7. 2013, je DKOM delno ali v celoti razveljavila postopek pri obravnavi 42 % revizijskih zahtevkov, vloženih zoper ravnanje naročnika DRSC, vse ostale revizijske zahtevke oz. vloge (tj. 58 % revizijskih zahtevkov oz. drugih vlog) pa je zavrgla, zavrnila, vrnila temu naročniku v ponovno odločanje ali pa je revizijski postopek na podlagi umika revizijskega zahtevka ustavila.

DKOM na tem mestu sicer ponovno poudarja, da svojega zakonitega odločanja ne bo dokazovala z všečnostjo statističnih podatkov o izkazanem razmerju med zavrnjenimi in ugodenimi zahtevki za revizijo. DKOM je namreč dolžna odločati v skladu z predpisi o javnem naročanju, in sicer ne glede na to, kakšen vpliv imajo njene odločitve na statistične podatke določenega obdobja in ali udeleženci v postopkih, ki se vodijo pred DKOM, takšne statistične podatke odobravajo.


5. Vpliv delovanja in odločitev DKOM na učinkovitost črpanja evropskih sredstev

V javnost je bila prek medijev v zvezi z odločitvijo DKOM v konkretnem revizijskem postopku posredovana tudi izjava direktorja DRSC, iz katere je mogoče razbrati, da govornik v zvezi s črpanjem evropskih sredstev DKOM razume kot ?sistemsko oviro, napako?, ki že štiri leta dejansko ovira, da bi mi lahko počrpali več denarja kot ga počrpamo?. Od države obenem pričakuje, da bo ovire oz. napake odstranila.

DKOM navedene očitke predstavnika DRSC označuje kot skrajno neprimerne in jih kot neresnične odločno zavrača. V situaciji, ko je bil v javnost posredovan podatek o tem, da je Evropska komisija zaradi nepravilnosti in goljufij pri 34 od 71 pregledanih ?evropskih projektov? v Republiki Sloveniji zamrznila izplačilo 242 milijonov evrov in da ?? po ugotovitvah revizije Evropske komisije v Sloveniji tudi sicer porabimo nepravilno praktično vsak dvajseti evro oziroma drugače povedano 5% vseh evropskih sredstev, kar je kar dvakrat več od zgornje meje, pri kateri Bruselj že ustavi črpanje evropskega denarja? , bi bilo podane navedbe mogoče razumeti tudi kot poskus odgovornih oseb, da se z obtoževanjem DKOM, kot neodvisnega državnega organa, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil, razbremenijo svoje odgovornosti za napake pri izvajanju projektov, (so)financiranih iz sredstev EU.

DKOM izpostavlja, da so naročniki pri oddaji javnih naročil dolžni upoštevati določila predpisov, ki urejajo javno naročanje (ZJN-2, ZJNVETPS, ZJNPOV, ZPVPN). DKOM ob tem poudarja tudi, da se sama z rednim podajanjem predlogov pristojnim organom že ves čas svojega obstoja zavzema za premišljeno sprejemanje oz. spreminjanje zakonodaje, ki ureja javno naročanje, ter za učinkovito javno naročanje (v tem okviru tudi za poenostavitev zakonodaje). Žal so ti predlogi praviloma preslišani. DKOM je med drugim pristojne organe opozorila tudi, da morajo naročniki v fazi načrtovanja posameznih projektov nujno predvideti tudi obdobje za možnost uveljavljanja pravnega varstva v postopkih javnega naročanja. DKOM namreč opozarja na nevarnost ter (upoštevajoč že omenjeno trenutno blokado črpanja evropskih sredstev s strani Evropske komisije) kratkovidnost poskusov reševanja časovnih stisk naročnikov, ki jih vodi želja po izboljšanju rezultata uspešnosti porabe evropskih sredstev, na račun kršenja določil predpisov o javnem naročanju oziroma negiranja sistema pravnega varstva.

DKOM ponovno poudarja, da je pravno varstvo v postopkih oddaje javnih naročil v Republiki Sloveniji, kot se izvaja pred tem organom, zagotovljeno na učinkovit način in v minimalnih rokih, ki sploh še omogočajo vsebinsko obravnavo sporov. Pojasnjeno je že bilo, da mora DKOM svojo odločitev v revizijskem postopku sprejeti v roku 15 delovnih dni od prejema popolne dokumentacije, z možnostjo podaljšanja za največ dodatnih 15 delovnih dni. Te roke je DKOM pri svojem delu (kljub izrazitemu pomanjkanju kadrov) doslej uspela spoštovati, svoje odločitve pa tako sprejema v rokih, ki so bistveno krajši od obdobja, ki ga za sprejem svojih odločitev potrebujejo primerljivi (a kljub enakemu ali celo manjšemu številu sporov precej večji) organi v Evropski uniji. Ocena, da je ob takšnem načinu delovanja DKOM ?sistemska ovira, napaka?, ki preprečuje črpanje evropskih sredstev, je lahko le zlonamerna, je žaljiva in ne vzdrži resne presoje.


6. Očitki o koruptivnem delovanju DKOM ter vplivanju nekdanjih članov na odločitve

DKOM odloča o sporih med ponudniki in naročniki, v katerih je po naravi stvari stranka, ki spor izgubi, praviloma nezadovoljna z izidom postopka pravnega varstva. Nezadovoljstvo strank, kadar se spor ne reši v njihovo korist, je zato mogoče razumeti. DKOM ne nasprotuje strokovno argumentiranim razpravam o svojih odločitvah, saj so te nujno potrebne za kvaliteto njenega dela. Vendar pa kot skrajno neprimerno ocenjuje ravnanje strank, ki poskušajo z namigovanji in brez kakršnihkoli strokovnih argumentov obračunavati z odločitvami DKOM in jih prikazati kot nezakonite, DKOM pa kot koruptivno združbo, ki odloča po nareku različnih lobijev. Takšen način izrekanja vrednostnih sodb o delu DKOM je še toliko bolj zaskrbljujoč, če ga izvaja visok predstavnik izvršilne veje oblasti, kot je bilo to primer v izjavah, ki jih je za medije podal direktor DRSC.

Predsednik in člani DKOM očitke o naši koruptivnosti odločno zavračamo. DKOM v revizijskih postopkih odloča strokovno, zakonito in transparentno, in sicer ne glede na to, kaj je predmet postopka oddaje javnega naročila, kdo so stranke postopka ali njihovi pooblaščenci in kakšna so pričakovanja subjektov, ki poskušajo prek opisanih ravnanj nedopustno vplivati na neodvisno odločanje državnega organa v revizijskih postopkih.

Ob zapisanem izpostavljamo še, da so skladno z določili 145. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/1994 in sprem.; v nadaljevanju: ZKP) vsi državni organi in organizacije z javnimi pooblastili dolžni naznaniti kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni, ali če kako drugače zvedo zanje. Pričakujemo, da so subjekti, ki v javnosti izražajo očitke o nezakonitem delu predsednika in članov DKOM, navedeno določbo ZKP spoštovali, s tem pa prevzeli tudi odgovornost za resničnost izrečenih očitkov.


7. Poskusi razgradnje avtoritete DKOM, kot neodvisnega državnega  organa, ki odloča v sporih o zakonitosti oddaje javnih naročil

Namen DKOM ni polemizirati o konkretnih odločitvah tega organa, saj so vsi razlogi za njihov sprejem podrobno navedeni v obrazložitvah posameznih sklepov, vsi izdani sklepi pa so v celotnih besedilih dostopni prek spletnih strani tega organa (www.dkom.si).

DKOM, kot zdaleč najmanjši proračunski uporabnik z relativno najmanjšim številom zaposlenih, letno odloča v več kot 500 sporih med naročniki in potencialnimi izvajalci javnih naročil. Število sporov pred Državno revizijsko komisijo je v nenehnem porastu. Kljub nizkim proračunskim sredstvom za delo, DKOM svoje odločitve sprejema v zakonsko predpisanih rokih. Svojih finančnih težav, kot tudi težav, ki izvirajo iz slabe in pogosto spreminjajoče se zakonodaje na področju javnih naročil, DKOM ne rešuje preko medijev in na plečih javnosti, ampak jih skuša reševati pri temu namenjenih državnih institucijah. Tako bomo ravnali tudi v bodoče.

Čutimo pa se dolžni odločno odzvati v primerih, ko subjekti, ki so udeleženi v posameznih sporih in se ne strinjajo s konkretnimi odločitvami DKOM, prek medijev zavestno gradijo vzdušje nezaupanja v delo neodvisnega državnega organa. Takšno ravnanje, ki daleč presega meje strokovno argumentirane kritike in ustaljenih načinov komuniciranja z oziroma med državnimi organi, je lahko namenjeno le razgradnji avtoritete DKOM kot neodvisnega organa, pred katerim se rešujejo spori med naročniki in ponudniki v postopkih javnega naročanja. Takšno ravnanje ne koristi nikomur, še najmanj pa tistim, ki jim je pot pravnega varstva v postopkih javnega naročanja namenjena.


Predsednika in člane DKOM imenuje in razrešuje Državni zbor Republike Slovenije. Navedeni organ je tudi tisti, ki mu DKOM poroča o svojem delu.

V okoliščinah, kot so bile predstavljene v tej izjavi, je DKOM na predsednika Državnega zbora Republike Slovenije, g. Janka Vebra, naslovila prošnjo za sestanek, na katerem bi želela razpravljati o položaju DKOM ter o vse pogostejših poskusih razgradnje avtoritete DKOM, kot neodvisnega državnega organa, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil.

Ker so bili očitki o nezakonitem delu DKOM v javnosti izrečeni tudi s strani visokega predstavnika izvršilne veje oblasti, je DKOM prošnjo za sestanek, na katerem bi želela razpravljati o navedeni tematiki, naslovila tudi na predsednico Vlade Republike Slovenije, mag. Alenko Bratušek.



Borut Smrdel, predsednik Državne revizijske komisije
Vida Kostanjevec, članica Državne revizijske komisije
mag. Maja Bilbija, članica Državne revizijske komisije
Sonja Drozdek Šinko, članica Državne revizijske komisije
mag. Nataša Jeršič, članica Državne revizijske komisije